構建中國特色的兒童福利體系

? 中國青年政治學院教授 陸士楨

兒童福利制度是反映一國社會保障體系成熟與發達程度最重要的指標之一。全面構建兒童福利體系，已成為我國社會保障體系建設的當務之急。

一、構建全面普惠型兒童福利制度

依據中國國情和快速發展狀況，加快構建全面普惠型兒童福利制度，建立健全城鄉一體化、保障制度化、組織網絡化、服務專業化、惠及所有兒童的兒童福利制度和服務體系，基本實現面向全體兒童普惠的較高層次的福利水平，勢在必行。

第一，選擇高標準的普惠型兒童福利模式。其包括面向自身困境兒童、家庭困境兒童和問題兒童等非正常兒童的全面福利保障和綜合服務，以及面向全體兒童的高水平的福利保障和服務供給，強調內容全面充分，保障和服務高層次。這種高水平的選擇，符合中國共產黨的執政理念，符合中國社會發展的現實，更符合中國文化傳統和國情。

第二，高度重視家庭在兒童福利中的重要作用。從現實國情和文化傳統出發，在兒童福利制度設計上，堅持“以家庭為中心”的指向，以自助、互助、公助相結合的形式，以“家庭支援”和“兒童權利保障”為主要目標，應當成為中國的合理選擇。從兒童福利視角出發，家庭的資源具有無償性、天然性、便利性、不可替代性、無限發展性等特點。中國傳統文化歷來重視家庭，現存城鄉二元結構也使得家庭在社會發展中具有非常重要的作用。通過幫助和支持家庭，增強家庭保障功能和提供兒童福利資源的能力，應當是中國兒童福利體系發展的自然選擇。因此，要加快制度性設計，將家庭服務與建設納入中國兒童福利體系的整體架構之中。

第三，要在福利體系中加強福利服務制度的建設。隨著國家發展與社會進步，中國社會快速變遷帶來的兒童實際生存環境惡化問題已不容忽視。一方面，群體性的困境兒童生存發展問題突出。另一方面，兒童生存環境與權益被侵害等問題急需引起高度重視。同時，傳統落后的兒童觀念依然頑固，影響著家長的育兒行為，兒童暴力事件屢發，惡性暴力致死事件不斷發生。一部分孩子因為孤獨癥、閱讀困難、人際交往障礙等心理疾患而產生的社會適應不良問題發生率越來越高。所有這些，均需要在加大兒童福利公共支出的同時，高度重視專業化的兒童福利服務體系的建設。

二、建立完善的兒童福利保障機制

改革開放以來，中國兒童福利發展有兩個顯著特點：一是內涵不斷變化，兒童福利發展處于一個動態體系之中；二是功能由救助、矯治、扶助等恢復型功能向維護權利、健康成長等發展型功能變化。要真正實現兒童福利事業的健康持續發展，必須盡快建立起合理、高效的運行機制，即由司法保障體系、管理服務體系和監督評估體系構成的兒童福利保障機制。

第一，盡快研究制定完整的兒童福利法制體系。出臺《兒童福利法》，并以其和《兒童發展綱要》為基本依據，加快構建涵蓋全體兒童和兒童全面需求，包括相關法律、法規與政策在內，分層級地體現兒童需求導向、弱勢優先的兒童福利法制體系。通過法律政策搭建兒童福利體系的內容結構與標準，實現對全體兒童與兒童的全面需求的全覆蓋。在項目設置上，突出針對貧困、殘疾、留守等困境兒童，以及針對學習困難、輟學、適應不良等發展需求的基本保障制度，實現弱勢優先，同時完善家庭建設和服務的政策體系，并將這些內容以及實施程序、問責機制法制化，實現對整個體系的制度上的可靠保障。

第二，建立完善的兒童管理服務體系。發達國家完善的兒童福利管理體系，一般都具有從上到下領導機構健全且有較高層級的特點，其兒童福利行政部門職能全面覆蓋兒童需求，職能范疇具有綜合性，管理系統完善健全，對兒童的服務落實具體。例如，在日本，中央政府在厚生勞動省專門設有主管兒童福利的兒童福利局。在美國，以受虐或遭到疏忽的兒童的救助服務為例，其管理和實施層面就含有一系列制度和程序，包括兒童虐待與疏忽通報，通報后進一步評估，家庭維持和安置防治服務，關懷中心安置，永久性安置等，這些程序規定使兒童保護落實到了“最后一公里”。建立具有中國特色的兒童福利管理服務體系，首先要從政府設置專責機構做起，建議盡快在中央一級設立專門的兒童發展局，主管全國兒童福利工作，負責兒童福利的發展構架、政策制定、執行監管、法律倡導及部分直接服務，并與教育、衛生計生、公安、司法、財政等相關部門形成有機、有效聯動的機制；同時，在省、市、縣、鄉鎮政府設置兒童福利部門并履行相應的管理與服務職能，在城鄉社區建立兒童福利服務中心并設置專門的兒童福利主任。這樣便可建立起統一協調的兒童福利行政網絡，從中央到地方形成兒童福利行政體系的一體化。其次要立足社區發展兒童福利服務網絡，把兒童養育中心、教育中心、幼兒園以及為各種困境兒童提供福利服務的設施，落實到城鄉基層社區，讓每個孩子都能夠享受到具體的兒童福利服務。

第三，要加大兒童福利的公共投入，構建起兒童福利資金保障機制。一是將兒童福利資金列入財政預算，明確兒童福利經費來源和保障機制，加大財政預算投入并確保正常增長，落實并保障政府投入為主。二是要制定和實施積極的稅收激勵政策，鼓勵企業和民間資金進入兒童福利服務領域，充分調動民間投資兒童福利服務事業的積極性。三是積極扶持以兒童、家庭、社區為對象的公益性、專業化社會服務組織。從國外經驗來看，社會組織的發育是現代化發展的必然趨勢，也會給兒童福利帶來服務專業化的特點。因此，我國應當特別重視由各級兒童保護部門、各類兒童服務中心和服務機構、民間組織以及志愿者隊伍等構成的兒童專業服務體系的建設。同時，強化信息平臺、評估機構和調查機構的建設，加強對兒童服務的監查與評估。

第四，重視建立兒童問題社會監測制度和體系。常態化的、專業性的對兒童問題的有效監控是保護兒童權益、預防兒童社會問題的關鍵舉措。1981年挪威建立了世界上第一個兒童權利督察員制度。隨后，很多國家建立了不同模式的兒童權利督察員制度，對兒童問題迅速做出反應，代表兒童發表意見，對事關兒童的政策和立法發聲。中國也需要盡快建立起日常的、全面的兒童問題社會監測機制，在全社會形成對社會（政府）、家庭和學校的三層監測網絡。

第五，加快兒童福利專業隊伍建設。從兒童福利發展的趨勢看，專業人員在兒童福利體系中的作用必定越來越突出，美國和日本都有專門的“社會福利主事”“兒童福利工作者”等專門技術人員。中國也需要盡快在國家職業體系中建立兒童福利工作專業人才隊伍。2014年，團中央、人力資源和社會保障部、財政部、民政部等部門聯合發文，明確要加強青少年事務社會工作專業人才隊伍建設。應按照這一精神，在我國職業序列里設立兒童福利社會工作專業人才，同時構建起完善的專業培訓體系，打造一支與兒童數量相匹配、能夠滿足兒童全面需求的專業隊伍。