公益組織與檢察機關并行提起公益行政訴訟的法律完善

劉慧磊

公益行政訴訟又稱行政公益訴訟，是指針對國家行政機關的亂作為或不作為而由特定主體提起的訴訟，以區別于民事公益訴訟中的產品質量侵權環境公害醫療損害等，它主要適用于行政機關亂作為或不作為的情況，比如，不執行罰款、不頒發行政許可證等。［1］2015年7月，十二屆全國人大常委會第十五次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》。這是落實黨的十八屆四中全會確定的一系列司法改革措施之一——探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的一個重要步驟，也是嚴格貫徹落實“凡屬重大改革都要于法有據”重要思想的體現。［2］

由檢察機關提起行政訴訟領域中的公益訴訟是推進行政法治的重要舉措，對于促進法治政府建設具有特殊的意義。但總結實踐經驗、分析公益行政訴訟的特殊性，即可發現檢察機關受制于多種原因，無法承擔提起所有公益行政訴訟的重任。公益組織、檢察機關分工負責、各司其職提起公益行政訴訟將是科學可行的格局。因此，分析這一格局的必要性和法律完善方法就顯得十分必要。

一、檢察機關作為唯一主體提起公益行政訴訟的缺陷

1．檢察機關在提起公益行政訴訟領域上的局限性。2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第三十二條第一款規定:“經審查認為生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為可能損害國家和社會公共利益的，應報請檢察長批準決定立案，并到案件管理部門登記?！?016年3月1日起施行的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第十一條規定:“人民檢察院認為在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關或者法律、法規、規章授權的組織違法行使職權或不履行法定職責，造成國家和社會公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益訴訟，符合行政訴訟法第四十九條第二項、第三項、第四項規定的，人民法院應當登記立案?！弊罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關于公益訴訟試點工作的實施辦法都明確了檢察機關提起公益行政訴訟的領域，即僅限于生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域。這是檢察機關在提起公益行政訴訟時領域上的局限。

2．檢察機關在提起公益行政訴訟專業水平上的局限性。檢察機關作為司法機關，主要履行公訴、職務犯罪偵查、法律監督等職能，強項在于公訴、職務犯罪偵查等工作，從業務能力上來說，無法達到對環境保護、市場監管、反壟斷等各種類型公益行政訴訟案件中的技術手段、行政程序都熟稔掌握的程度，這是其在專業水平上先天的不足。

3．檢察機關提起公益行政訴訟在資源上的局限性。目前，檢察機關的內設機構主要包括偵查監督、公訴、職務犯罪預防、反瀆職侵權、民事行政檢察、控告申訴檢察等科室，并無專門支持公益行政訴訟(或者公益訴訟)的內設機構。對比法院系統，2007年貴州省貴陽市、清鎮市兩級人民法院設立生態環保法庭，明確受理國家機關、環保組織、志愿者個人作為原告的環境公益訴訟案件。相比之下，全國范圍內的檢察機關都尚未抽調工作人員成立專門的公益行政訴訟的科室，人力資源不足是目前面臨的主要問題之一。另一方面，檢察機關在財力資源上也存在不足。從調查取證、司法鑒定到案件審理、執行，這一系列的訴訟程序都需耗費大量的財力。待試點工作取得進展、案件數量大幅增長以后，檢察機關就會無法負擔如此巨大的耗費。

二、公益組織提起公益行政訴訟的正當性分析

1．公益組織提起公益行政訴訟的法律依據。為防止可能出現的濫訴，保證訴訟的嚴肅性，行政公益訴訟必須依據法律的規定才能提起。［3］《民事訴訟法》第五十五條規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！薄董h境保護法》第五十八條規定:“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟:(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益?！鄙鲜鰞蓚€條款為公益組織提起公益行政訴訟提供了明確的法律依據。

2．公益組織提起公益行政訴訟可彌補檢察機關提起公益行政訴訟領域上的不足。公益組織可在最高人民法院、最高人民檢察院關于公益訴訟試點工作實施辦法的基礎上，在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓領域以外的范圍內提起公益行政訴訟，如市場監管、反壟斷、非法拆遷等領域的案件。如此一來，可實現與檢察機關起訴領域的良性互補、業務能力上的相互借鑒。

3．公益組織公益行政訴訟后，檢察機關可以對訴前程序、訴訟程序進行監督。我國《憲法》第一百二十九條規定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關?！绷硗?，根據《行政訴訟法》第九十三條的規定，人民檢察院有向人民法院提出檢察建議、抗訴的權力。公益組織提起公益行政訴訟以后，檢察機關發現人民法院的判決損害公共利益、違反法定程序的，可以予以監督。檢察機關不作為起訴主體而專門作為監督主體，對于公益行政訴訟案件的公正審理可起到客觀監督、促進的作用。

4．公益組織具備提起公益行政訴訟的專業優勢。環境保護組織、消費者協會、婦女權益組織等公益組織在其所在的領域，具有知識儲備、專業技能上的優勢。環保組織擁有檢察機關所不能擁有的監測技術和設備，能夠切實地掌握污染的證據。如在環保組織訴行政機關在水污染事故發生后不作為、處罰不當這一類型的案件中，環保組織可起到固定證據、確定污染嚴重程度的作用。此種類型的案件中，環保組織提起訴訟，請求判令行政機關依法履行行政處罰職責、責令污染企業立即停排污水、消除危險并支付原告支出的合理費用。人民法院受理案件后即可依原告環保組織的申請采取拍照、取樣等證據保全措施，固定證據。從訴訟實效的角度看，環境保護組織在日常工作活動中會獲知大量環境損害信息，由其進行公益訴訟，舉證可更迅速、方便、有效，訴訟的勝算大。

三、構建由公益組織、檢察機關并行提起公益行政訴訟的格局需完善相關法律

1．修改《行政訴訟法》，確立公益組織與檢察機關并行提起公益行政訴訟的主體地位。在確立公益組織、檢察機關提起公益行政訴訟的主體地位這一問題上，可參考、借鑒學界的意見。如北大版行政訴訟法修正案專家建議稿第四十六條規定:行政行為侵害國家利益或社會公共利益的，與行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織，可以向人民法院提起行政訴訟;利害關系人逾期不起訴的，人民檢察院或相關社會組織可以自利害關系人的起訴期限屆滿之日起六個月內依法向人民法院提起行政公益訴訟。行政行為沒有特定利害關系人的，人民檢察院或相關社會組織可以在知道國家利益或社會公共利益受到該行政行為損害之日起六個月內依法向人民法院提起行政公益訴訟。法律對行政公益訴訟另有規定的，從其規定?！雹僭撔拚笇＜医ㄗh稿由北京大學憲法與行政法中心姜明安教授主持起草，并于2012年2月21日向社會公開?？蓞⒖荚摋l款，設計由與行政行為有法律上利害關系的公民法人或者其他組織先行起訴，在其逾期不起訴后，由人民檢察院或公益組織提起訴訟的起訴順序。

2．建立公益組織提起公益行政訴訟的保障機制。在資金來源上保障公益組織的起訴，有兩種方法:一是由國務院制定《公益訴訟經費實施辦法》撥款給公益組織，建立公益訴訟資金，其中包括公益行政訴訟專項資金;二是修改最高人民法院司法解釋，規定在公益組織提起的公益行政、民事訴訟勝訴后，由公益組織可獲得一定的補償金、損害賠償金，以彌補公益組織在提起訴訟過程中的費用支出。

3．修改《消費者權益保護法》《環境保護法》《反壟斷法》等幾部專門法，明確幾類公益組織具有提起公益行政訴訟的權利。修改這幾類專門法，賦予省市級消費者協會、省市級環保組織、省市級行業組織以起訴權，一方面可將法定起訴權限定在發展較為成熟、利益較為超脫、代表性較強的幾類組織;另一方面可以實現起訴權法定，排除一些不合條件的組織，防止其濫訴。

4．探索、發布公益組織、檢察機關提起公益行政訴訟的指導性案例。2015年6月2日出臺的《〈最高人民法院關于案例指導工作的規定〉實施細則》指出，指導性案例是裁判已經發生法律效力，認定事實清楚，適用法律正確，裁判說理充分，法律效果和社會效果良好，對審判類似案件具有普遍指導意義的案例。指導性案例可以明確公益組織、檢察機關提起公益行政訴訟的地位、條件、程序等問題，對于探索公益組織、檢察機關并行提起公益行政訴訟制度具有總結實踐經驗、指導類似案件審理的意義。

5．修改《行政訴訟法》《人民檢察院組織法》《人民檢察院鑒定規則》，建立公益組織、檢察機關并行提起公益行政訴訟相銜接的司法鑒定、證據調取、專家證人等配套機制。如在專家證人這一問題上，可借鑒《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第九條:“當事人申請通知一至兩名具有專門知識的人出庭，就鑒定意見或者污染物認定、損害結果、因果關系等專業問題提出意見的，人民法院可以準許。當事人未申請，人民法院認為有必要的，可以進行釋明。具有專門知識的人在法庭上提出的意見，經當事人質證，可以作為認定案件事實的根據?！苯⒑w所有公益行政訴訟案件的專家證人制度。此條款設計將減小公益組織、檢察機關在司法鑒定領域的困難，有利于法官查清案件事實。在證據調取問題上，可設計為“對于突發性或者持續性較短的環境污染、行政不作為等行為，公益組織、檢察機關申請證據保全、調取證據的，人民法院應當準許”。

根據曹建明檢察長作的報告，自2015年7月至2016年9月，各試點地區檢察機關在履行職責中共發現公益案件線索2982件，辦理公益訴訟案件1710件，其中辦理訴前程序案件1668件、提起訴訟案件42件。至2016年9月，各試點地區檢察機關提起的42件訴訟案件中，行政公益訴訟28件、民事公益訴訟13件、行政附帶民事公益訴訟1件。②2016年11月5日，最高人民檢察院檢察長曹建明在十二屆全國人大常委會第二十四次會議上作的《最高人民檢察院關于檢察機關提起公益訴訟試點工作情況的中期報告》。隨著公益行政訴訟試點工作的逐步推進，檢察機關提起訴訟領域狹窄、資源不足、專業能力不足等問題將逐漸凸顯，發揮公益組織專業優勢，建立公益組織、檢察機關并行提起公益行政訴訟的格局，完善相關法律勢在必行。

［1］姜 濤．檢察機關提起行政公益訴訟制度:一個中國問題的思考［J］．政法論壇，2015(11)．

［2］宋識徑．習近平:凡屬重大改革都要于法有據［N］．新京報，2014－03－01．

［3］陳新民．德國公法學基本理論(下冊)［M］．濟南:山東人民出版社，2001．