議政代表會議制度：中國基層民主政治的新發展
——以蘇州市黃橋街道為例

鞠軍峰 李添添

黨的十九大報告明確指出“發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，用制度體系保障人民當家作主?！备母镩_放四十年來，伴隨著社會主義市場經濟的逐步發展，城鎮化進程的不斷加快，我國的城鄉基層社會結構、生產方式、組織形態也都隨之發生深刻變化。在城鎮化的浪潮中，街道作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要力量，要通過不斷地豐富民主形式、拓寬民主渠道推進基層民主政治新發展。

就基層民主政治建設而言，村（居）民自治有效解決了中國最基層的行政村和社區民主構建問題，區一級人大則在區這一層級承擔著國家權力機關的功能，唯獨鎮改街道由于不設人民代表大會而出現民主政治建設的空缺。在這種情況下就產生了諸如基層民意反映渠道缺失、對街道辦事處工作監督虛化、基層民主政治建設薄弱等方面的問題。以蘇州市相城區黃橋街道為例，2005年12月，原有的黃橋鎮建制撤銷，設立蘇州市相城區人民政府黃橋街道辦事處，轄9個行政村和1個社區。作為鎮改街道，黃橋街道同樣也面臨著人大缺失所帶來的如上問題。黃橋街道在面對基層民主政治建設的難題時，立足民意、勇于創新，發揮基層智慧，探索建立了街道議政代表會議制度。議政代表會議制度是在街道黨工委領導下，由街道人大工委組織轄區內“議政代表”參與民主監督的議事協商組織[1]，是鎮改街道后鞏固人民代表大會制度在基層運行和發揮作用的主動探索和制度創新，是村（居）民自治和基層人大工作的有機結合。

一、議政代表會議制度的合法性

在履行必要職能的同時不超越目前的法律規范框架，是議政代表會議制度的可取和創新之處。[2]議政代表會議制度作為一項基層人大工作的創新設計，目前在法律上并沒有明確的規范依據，但是其精神和組織部署嚴格處于憲法和法律的框架范圍內。

一是符合一切權力屬于人民的原則。憲法第二條規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。按照憲法解釋學來解釋這一條，人民可以通過除人大以外的其他途徑和形式行使管理國家和社會事務的權力。黃橋街道轄區內的村民或者社區居民通過議政代表反映意見和建議，借助議政代表會議制度的運行行使自己“管理國家或社會事務”的權力。黃橋街道專門設立議政代表聯系群眾制度和議政代表接待日制度，將代表接待站建立在每個村（社區），直接面對民眾并傾聽其意見和建議，構建了規范化的民意表達新渠道。黃橋街道的議政代表會議制度屬于上述憲法條款中的“各種途徑和形式”之一，屬于憲法所允許的制度設計范圍。

二是符合維護人民根本利益的原則。憲法第二十七條第二款規定，一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。憲法第四十一條第一款規定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利。街道辦事處的工作是否“以人民為中心”開展，是否以維護轄區內人民的根本利益為導向，需要來自人民群眾的外部力量的監督。黃橋街道的議政代表會議制度作為人大監督的新途徑，保障了轄區內民眾的知情權、監督權和表達權。通過聽取并反映民眾對街道辦事處的意見、建議和批評，開展滿意度測評，實現了民眾對街道辦事處工作的有效監督，也有助于民眾和政府良好的互動溝通。

三是符合黨的領導這一原則。憲法規定中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。堅持黨的領導，是人大工作必須始終不渝遵守的政治原則。黃橋街道將議政代表會議制度納入黨工委中心工作，在黨的領導下全面推開制度探索，集聚黨工委集體力量，支持以該制度為切入點開辟人大監督新途徑。議政代表緊密聯系群眾，植根百姓，為群眾排憂解難，也是黨的群眾路線在基層治理當中的生動體現。

二、堅持黨對議政代表會議制度的領導

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，是推動社會主義民主政治發展的領導力量。在探索建立街道議政代表會議制度的過程中，黨的領導發揮了關鍵的引領作用，具體表現在政治引領、組織引領和制度引領三個方面。

（一）堅持政治引領，突出政治性

習近平總書記在全國組織工作會議上強調：“黨中央制定了一系列重大戰略、部署了一系列重大工作，基層黨組織要在貫徹落實中發揮領導作用，強化政治引領，發揮黨的群眾工作優勢和黨員先鋒模范作用，引領基層各類組織自覺貫徹黨的主張，確?；鶎又卫碚_方向?！盵3]黃橋街道黨工委作為基層黨組織，在探索建立街道議政代表會議制度過程中，堅持黨的政治引領是首要前提。街道黨工委領導下的街道議政代表會議制度，其定位的首要原則就是堅持黨的領導。在議政代表相關制度的具體規范方面，將“講政治、守規矩”作為議政代表的政治標準，將認真學習并向選民積極宣傳黨的路線方針政策作為議政代表的首要職責和聯系選民的重要內容，緊緊圍繞學習宣傳貫徹黨的路線方針政策開展工作，努力發揮議政代表在宣傳黨的主張、貫徹黨的決定方面的重要作用；在推進基層民主實踐中，增強“四個自信”，始終堅持中國特色社會主義政治發展道路，充分發揮社會主義民主政治優勢，不斷推動基層民主創新發展。

政治引領是方向引領、根本引領。街道黨工委在探索建立街道議政代表會議制度過程中，引領黨員干部、人大代表、議政代表和廣大人民群眾深入學習貫徹落實黨的十九大精神，堅定不移地維護以習近平同志為核心的黨中央的權威，始終在黨的領導和中國特色社會主義旗幟下行動，使基層民主沿著正確的方向健康發展，不偏航、不變道。

（二）堅持組織引領，突出組織性

黨的十九大報告中指出，要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。在推進基層民主政治發展進程中，黨組織是核心的凝聚力量，要切實提升在基層社會中的組織力。黃橋街道黨工委將建立議政代表會議制度納入黨工委中心工作，在建立議政代表會議制度過程中堅持黨的組織引領，擴大基層黨的組織覆蓋和工作覆蓋，增強黨在基層民主建設中的領導力、組織力。

在制度的運作層面，具體體現如下：在代表產生環節中，街道人大工委確定名額分配后，由基層黨組織經過民主協商向上推薦，最終決定是由街道黨工委集體商議。黨工委可以將合適的推薦人選通過合法程序確定為議政代表，體現黨組織的主張。在代表結構方面，雖然突出向非共產黨員傾斜，但共產黨員依然占有一定比例，并且在代表履職中發揮出模范帶頭作用。在代表活動方面，充分發揮共產黨員的先進性，恪盡職守，積極履職，感染、引領其他議政代表認真履職?？焖侔l展、不斷變革的社會難以避免出現諸多問題，影響著基層社會的穩定與發展。議政代表來源于廣大群眾，來源于基層一線，比較容易發現基層社會中出現的問題、矛盾等，獲取民意的渠道廣泛、暢通。黨組織在化解基層社會矛盾、加強基層社會治理中，通過議政代表會議制度及時發現問題，運用多方力量、聯系不同群體共同解決問題，將議政代表作為基層治理的重要參與，發揮了黨組織在基層治理中的主心骨作用，同時也讓人民群眾更加感受到在政治社會生活中的當家作主地位。

黃橋街道黨工委把黨組織關于基層民主、基層治理的意圖轉變為廣大群眾參與的實踐方案，將多元的基層社會群體團結在自己周圍，緊密地聯系群眾，提升做好群眾工作的能力，并引導廣大群眾表達民意、監督政府，夯實基層民主建設的基礎。

（三）堅持制度引領，突出制度性

2006年時任浙江省委書記的習近平在衢州調研基層基礎工作時強調，基層民主機制越健全，社會就越和諧穩定，他高度重視基層民主機制對于基層民主與社會和諧的重要作用。黨組織在推進基層民主工作中堅持制度引領，就是把黨組織引領議政代表會議制度化，使基層黨建制度與基層民主機制有機鏈接、良性互動。

相城區委、區人大常委會為議政代表會議制度確定基本組織框架和工作脈絡：2015年4月相城區委出臺《關于堅持完善人民代表大會制度 推動人大工作與時俱進的意見》，明確要求“探索建立街道議政代表會議制度，進一步加強基層民主政治建設”。相城區人大常委會在區委文件精神的指引下，出臺《關于建立街道人大工委議政代表會議制度的指導意見》，詳細規定議政代表會議制度的定位、議政代表的條件、人數、結構、聘期、產生、主要職責等。各街道都建立了議政代表小組和由專業人員組成的議政代表工作組，形成了街道人大工委指導議政代表小組和工作組，議政代表小組聯系群眾，議政代表工作組聯系部門的工作脈絡和組織架構。同時，建立了議政代表小組活動制度、區人大代表聯系議政代表制度和議政代表工作組活動制度，促進各工作組內專業人員發揮專長，為街道經濟社會事業發展建言獻策。

黃橋街道黨工委在這一基本組織框架下，結合街道實際，進一步健全制度，切實保證議政代表會議制度在基層落地生根、茁壯成長。不斷完善代表履職工作考核機制，制定議政代表履職積分制管理暫行辦法，完善議政代表同人民群眾的聯系機制，開展代表向選民述職活動、評優活動，促進代表工作規范化、制度化。進一步優化議政代表會議制度，豐富議政代表活動形式和內容，規范履職流程，總結經驗。探索開展“代表進網格”活動，進一步促進代表參加社會服務與管理，做好選民的代言人。全力搭建代表小組履職平臺，創新代表活動形式，有計劃地組織代表小組開展各項活動，充分利用各類信息平臺大力宣傳議政代表履職工作、優秀代表履職風采，擴大社會影響力。黃橋街道黨工委通過不斷健全完善議政代表會議制度，用制度機制保障基層民主發展中的黨的領導和群眾參與，使黨建在引領基層民主發展中有抓手、好操作、能持久。

三、議政代表會議制度的不足與改進

（一）議政代表會議制度存在的不足之處

實踐表明，黃橋街道實行議政代表會議制度增加了民意表達的新渠道，開創了基層人大監督的新途徑，激活了街道人大工委的新活力，對有效監督街道辦事處的工作發揮了積極的作用。但新事物新制度的產生意味著在創新的同時，也往往面臨著一些問題和困惑。

一是議政代表的產生程序有待進一步優化。議政代表會議制度發揮作用的關鍵在于議政代表。在制度探索初期，黃橋街道前兩屆的議政代表基本由人大工委選派原有的鄉鎮人大代表和其他人員構成，從長遠來看，代表結構仍需進一步優化和完善。議政代表的產生過程中民意參與不夠充分，更多地依賴基層黨組織的推薦而非轄區內民眾的意愿，代表不具有廣泛性和充足的代表性。這樣就可能埋下議政代表更多對上級機關負責而非對轄區民眾負責的隱患，最終背離制度設計的初衷。

二是議政代表的意見建議有待街道辦事處進一步落實。黃橋街道每年至少召開兩次議政代表會議，街道人大工委將議政代表提出的意見建議整理歸類后轉交街道辦事處，由街道辦事處交辦具體相關單位，單位辦理情況直接向議政代表答復。很多情況下，議政代表所提的意見和建議由于執行難度大或者部門利益等原因可能得不到真正的執行。不同于鄉鎮政府在法律上需要對鄉鎮人大負責，目前的議政代表會議與街道辦事處之間的關系并沒有明確的法律約束力。如何保證在法無明文約束的情況下，街道辦事處對于議政代表的意見建議真正落實和改進，成為議政代表會議制度真正發揮作用的關鍵一環。

三是議政代表的履職意愿不夠積極，履職動力不夠充分。議政代表和之前的鄉鎮人大代表一樣，都是兼職代表而非專職代表，他們都有自己的本職工作，主要精力在自己的主業而非履行議政代表的職責。目前黃橋街道從財政預算中給予議政代表的履職經費為每年1200元，略顯單薄的物質激勵不足以提高其履職積極性。黃橋街道實行積分管理制對議政代表進行考核管理，起到了一定程度上創優爭先的激勵作用，但這并不是根本上解決此問題的措施。

四是缺乏明確的法律依據支持，議政代表的職能權限相對較少，履職底氣不足。賦予議政代表的現有職能主要包括表達民意和加強監督，但是諸如調研、質詢等重要職權沒有得到實質性的授權和認可。目前議政代表的主要工作就是參加議政代表會議和定期聯系群眾，發揮作用的空間相對較小，局限于街道人大工委的組織安排，與民眾的期待不相符合。議政代表若要真正發揮為民發聲、為民代言的積極作用，必須被授予更多的職權和履職空間。

（二）議政代表會議制度的改進方向

為更加有效發揮議政代表會議制度作為議事協商組織在基層治理中的積極作用，實現街道黨工委、辦事處、人大工委和議政代表“四位一體”的良性互動，黃橋街道的議政代表會議制度需要在繼續探索和完善。

一是議政代表的產生程序應更多體現民意，秉持議政代表為人民的精神和原則。黃橋街道可以嘗試在村和社區層面充分發揮村（居）民自治的積極作用，通過直接民主選舉產生最能代表民眾利益的議政代表。議政代表由所在的村或社區民眾直接選舉產生，其實是一種人民權力的授予過程。議政代表接受了民眾的委托和期盼，會更加從心底為民眾發聲、為民眾謀利、對民眾負責，促使其以民眾利益為工作重心和導向。

二是充分發揮街道黨工委的領導作用，助力議政代表對街道辦事處的監督。在議政代表會議制度的探索過程中，黃橋街道黨工委發揮了領導作用，實際操作則由人大工委具體負責。針對街道辦事處落實議政代表意見建議不及時不積極的問題，街道黨工委可以專門設立一個議政代表工作小組，調解街道辦事處和議政代表就具體落實改進工作上出現的糾紛或沖突，督促街道辦事處解決“最后一公里”的執行問題。街道人大工委負責議政代表意見和建議的傳達，而黨工委則為其得到執行和落實提供堅強的政治保證。尤其是每年兩次的議政代表會議所通過的有效決議，凝聚了民眾的基層智慧和議政代表的心血，原則上應該得到街道辦事處的切實執行。若街道辦事處對于這些意見建議怠政懶政、不認真執行，街道黨工委有必要責令其作出合理解釋。

三是議政代表專職化，由所在村或社區提供優厚履職經費。議政代表會議制度并非鄉鎮人大，議政代表也并非鄉鎮人大代表，故其不必同人大代表一樣實行兼職代表制，完全可以嘗試專職代表。議政代表作為專職代表可以有更多精力和心思為所在轄區民眾發聲，提出更多建設性的意見和建議，更加高效地監督街道辦事處的工作。無論是否專職化，都有必要提高議政代表的履職經費，并由村或者社區提供，真正實現議政代表由民選，由民養，為民工作，為民謀利。同時繼續優化履職積分管理制，作為輔助措施激勵議政代表。

四是在法律允許的框架內，盡可能地擴大議政代表的職能。比照地方組織法和代表法中的鄉鎮人大職能或者人大代表的權力，賦予黃橋街道的議政代表會議制度或者議政代表更多權能。比如鄉鎮人大代表聽取和反映民意，視察、調研和執法檢查等權力，在憲法和其他法律中可以得到支持和佐證，議政代表也可以享有這些權力。議政代表會議制度或許可以按照這個思路，在法律框架內盡可能地擴大議政代表會議的職能以及議政代表的權限范圍。與此同時，街道人大工委的組織部署是必要的，但是議政代表會議制度發揮作用的空間不必局限于人大工委所組織的活動，也可以在法律允許的范圍充分發揮能動性，主動發現和解決民眾關心的熱點難點問題。

四、結語

基層是民主政治的試驗田和發源地，是社會主義民主政治的根基和活力源泉。議政代表會議制度是黨領導下的基層民主機制的新探索，順應了城鎮化進程的時代潮流和人民群眾當家作主的心愿呼聲，構建了民意表達新渠道、民生問題解決新方式和維護社會穩定新力量。接下來需要繼續加強黨的領導，針對制度實踐過程中的不足及時發現、修正，不斷完善議政代表會議制度，創新基層民主體制機制，進一步夯實基層民主政治基礎，更好地推動社會主義民主政治新發展。

黃橋街道的議政代表會議制度目前正處于制度探索的階段，在蘇州市也處于試點推廣的狀態。無論其組織架構、設計目的還是所承擔的功能都處于憲法和法律的框架內，并且能夠得到憲法中原則性的規范支持。但是明確法律條文依據的缺乏，影響了該項制度的繼續推進。黃橋街道在議政代表會議制度發展到相對成熟時，有必要考慮在蘇州市層面（地方性法規層面）予以規范支持。從長遠來看，街道層面的民主政治建設在全國范圍內都需要加強頂層設計的考量，黃橋街道的制度探索經驗以及蘇州市的立法背書可能會給其他地方以借鑒，并最終在國家層面形成對于基層民主政治建設的規范和制度引導。