試探產業政策之利弊

戴錦烊

摘要：產業政策之爭由來已久，產業政策是否有必要一直是經濟學界在不斷探討的話題。在今年出版的《政府的邊界》中，張維迎與林毅夫兩位教授對該問題做了激烈的辯論與深入的探討。筆者以為，僅從產業政策這一大的概念來分析價值有限，而從其具體的手段來看更有可能尋找更大的共識，更能看清產業政策的利弊。

關鍵詞：產業政策 利弊

一、產業政策的定義

張維迎教授對產業政策的定義是“政府出于經濟發展或其他目的對私人產品生產領域進行的選擇性干預和歧視性對待，其手段包括市場準入限制，投資規?？刂?，信貸資金配給，稅收優惠和財政補貼，進出口關稅和非關稅壁壘，土地價格優惠等?！边@個定義是比較恰切的。應該看到，具體的產業政策具有準確的指向性。比如，我們現在常講的新能源汽車產業政策所特指的對象就是新能源汽車產業。而類似于涵蓋多個行業的政策，如普惠型的政策，則不在產業政策的范圍之內。

至于專利保護制度等，對絕大多數的行業具有同等的效力。從奧地利學派的角度來看，專利保護制度應該是市場體系下政府所應維持的秩序框架之一。具體而言，現實生活中的產業政策大多是依據特定產業發展的各個階段因時而變。在產業的成長期，成熟期等各個階段，產業政策均是不同的。而所謂的專利保護制度在較長時間內是不變的，固定的。從這一點來看，專利保護制度不在產業政策的范圍之內。

二、產業政策是否有必要

單從產業政策這個大的概念來講，很難對這個問題做出個黑白判斷。從產業政策的具體手段來看，某些產業政策還是必要的。比如政府對基礎科學研究的支持很大程度上能夠推動個一產業的出現與發展。經濟學家熊彼特區分了“發明”與“創新”兩個概念，他定義“發明”為技術上的突破，而“創新”是對技術的大規模商業應用。在產業的成熟階段，正常發展的產業已有較強的盈利能力或者較強的融資能力來獲得充足的資金來推動對技術的創新應用。而在產業的形成期，隨著人類社會的不斷進步，新產業勞動的復雜性與日俱爭，隨之而來的新興行業所要求的技術門檻越來越高。即便具有創新意識的企業家發現了新興領域，若無技術的硬件支撐也很難促使其懷著強大的信念與愿景率先進入到該領域?；A科學研究的技術突破對產業發展是具有根本性意義的。當代企業的產品創新很大程度上是充分利用基礎科學的研究結果而不斷地進行一些創造性的應用活動。較快的基礎科學突破使得部分企業有條件進行先期的創新活動，成熟的產品從而可以率先開辟市場，使企業家獲得先期的壟斷利潤，激勵其不斷創新，增強其競爭力。

其次，如許小年教授所說的：“確立企業家的主體地位并不意味著政府在創新方面無所作為，政府應該資助暫時和也許永遠不能產生商業利益的基礎科學研究?！睋碛谐浞值膶ぷ饪臻g一直是產業政策飽受爭議的重要原因之一，而政府對基礎科學研究的投入所帶來的尋租空間是較小的。倘若將政府制定產業政策限制在基礎科學研究等少部分領域，產業政策帶來的負面效應將大大降低，對其他行業的資源的占用與擠壓也將大大降低。

而傳統的政府補貼，信貸支持等具有直接商業利益的政府投入在執行過程中具有一系列的弊端，在效率上也是極低的。

首先，以政府的邏輯來看，以先期的大量補貼推動大量企業開拓新興產業，最后再逐步縮減補貼力度，加強產業內部的競爭以促進優勝劣汰，使得優勢資源逐步向龍頭聚集。然而，在此過程中的政府補貼實際上扭曲了市場價格信號，使得大量的資源錯配而形成大量浪費。例如，新能源產業政策中那種車型補貼多，有的企業就對哪種車型的生產加大投資。企業的內部決策聚焦于政府補貼而市場變化，而補貼政策的頻繁變動使得企業生產缺乏長期穩定的戰略目標與長期受益的眼光。

其次，傳統補貼政策為政企之間設置了很大的尋租空間。政府官員提供補貼相當于創設某種額外好處。補貼的項目由政府選，很難保證政府在與企業打交道的過程中不謀取任何私利，這不僅滋生了大堆的官員腐敗，更是加劇了資源浪費的程度。企業忙于爭奪政府有限的補貼投入，爭奪在同行業的特權優勢，而政府又并不能十分精確地補貼真正的創新型企業。這種情況使得部分落后企業享有特權優勢擠壓創新性企業，而對沒能得到應有支持的企業來講是一種歧視。

最后，補貼所帶來的產業發展大多停留量的層面而非質的層面。在過去的十大戰略性產業中，光伏企業在政府的大量補貼下迅速進入到產業過剩的狀態。長期以來，低端產品大量過剩而高端產品發展不足，資源錯配下的結構失衡導致產業過早地喪失強勁動力。如果政府的補貼不能準確落在創新上面，那么其效率將大打折扣。

三、小結

僅以補貼等手段的弊端來反對產業政策是片面的，但對政府制定產業政策的手段必須加以限制，多將投入用于基礎科學研究，適當地縮減補貼的規模，唯有趨利避害才有可能更好的提高產業政策的效率。

其次，我們必須清醒地認識到產業政策終究只是一項輔助手段，而非產業發展的必需品。理論上就算沒有產業政策，產業也可以發展。

縱觀美國，其更多的創新源于其教育及創新的文化氛圍。其強大的基礎科學力量也大多來自于多的科研機構，科研基金和高校。僅用產業政策來支持基礎科學研究是狹隘的，還是應該將更多的目光落在科研體系上。

最后，一項產業的制定并非僅從經濟方面考慮。有的產業政策更是關乎環境，社會，政治乃至國民生計。從多個方面評估項具體的產業政策，才可能逐步看清它是否有必要。