“放管服”背景下科技項目監管研究
——以大連市金普新區為例

孫繼輝，李婷婷

（大連大學 經濟管理學院，遼寧 大連 116622）

2016年6月1日，李克強總理在國務院常務會議上指出，深入貫徹全國科技創新大會精神，推進科研領域的“放管服”改革。在“放管服”改革的背景下，如何對科技項目展開行之有效的監管，保障科研事業的平穩、健康發展成為我國當前科技計劃管理體制改革的一項重要議題。

大連市金普新區作為中國第10個國家級新區，是我國面向東北亞區域開放合作的戰略高地。2018年新區新增市級以上孵化器和眾創空間7個，新增高新技術企業53家，研發投入30.6億元[1]。隨著新區科研投入的與日俱增、研發能力的日益強化，科技項目監管問題成為重中之重。本文在“放管服”改革的契機下，把握“放管服”在科研領域的改革內涵及監管重點，從經費監管和質量監管兩個方面入手，為深化金普新區科技項目監管體系改革咨政建言。

1 科研領域“放管服”改革內涵及監管重點

1.1 科研領域“放管服”改革內涵

“放”即簡政放權，激發活力?？蒲泄芾頇嘞薜南路啪唧w體現在簡化預算編制，完善差旅費管理、儀器設備采購管理，增大間接費用比重、勞務費開支范圍等諸多方面?！肮堋奔捶殴芙Y合、規范管理，在“放”的前提下革新監管方式，加強對科研項目的事中事后監管?！胺奔春喕鞒?、優化服務，科研管理單位強化服務意識，改進服務流程，為科研工作者專注科學研究營造良好的服務環境。

1.2 “放管服”背景下的科技項目監管重點

筆者結合當下的政策背景以及金普新區科技項目監管存在的問題，認為經費和質量是兩個亟待完善的監管重點。

1.2.1 經費監管

隨著創新驅動發展戰略的實施，科研經費投入總量持續增加。然而，在經費使用方面，預算編制不夠科學、虛假套現、結題不結賬、資產管理不當等問題普遍存在。在經費監管方面，存在著制度建設不夠完善、監管方式單一、績效評估力度不足等問題。中共中央、國務院出臺了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（以下簡稱《意見》），隨即，各級政府也相繼出臺了科研經費管理辦法，政府對于科研經費監管方面現存的問題格外重視。因此，本文將經費監管作為“放管服”背景下科技項目監管研究的一個監管重點。

1.2.2 質量監管

開展科研項目的主要目的是產出具有科學、技術、經濟、社會、文化價值的高質量的科研成果。目前，我國的科技項目普遍存在著成果驗收的實質性程序不充分、成果的量化評估不足、對成果轉化缺乏追蹤評價等科研項目質量方面的問題。2018年7月24日，國務院印發了《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（以下簡稱《通知》）再次強調優化科研項目和經費管理的同時，對科研項目的評估要重質量、重結果、重轉化。因此，質量監管體系的構建成為本文的第二個研究重點。

2 構建科學的科研經費管控體系

科研經費管控是對控制對象即科研經費進行監督、檢查、引導、糾正的過程，本質上符合控制的原理[2]。本文基于過程控制的思想，把握管控過程中的關鍵控制點和影響因素，構建科學的科研經費管控體系

2.1 科研經費管控過程的關鍵控制點

將科研經費管控過程中問題頻發的環節識別為關鍵控制點，在風險評估的基礎上在文末探討應對措施。識別關鍵控制點，進而明確監管方向，有的放矢地進行管控，盡可能保證經費管控的科學、合理。

2.1.1 經費預算—立項階段

經費預算顯著影響經費的使用績效，其重要性不言而喻。然而，預算環節的控制風險比較高，許多科研單位在經費預算方面存在弊端。一方面，科研工作開展過程中的不確定因素很多，預算需要結合研究實際動態調整。過于細化預算易與實際背離，后期變更審批的繁雜流程會分散科研人員的精力。另一方面，課題責任制之下，預算主要由項目負責人編制。術業有專攻，部分項目負責人的會計、金融知識略有不足，預算編制的科學性有待商榷。

2.1.2 經費支出—執行階段

經費支出是項目執行過程中的另一個關鍵控制點。主要的風險點包括：首先，構造虛假交易，用假發票套現等舞弊行為普遍存在；其次，經費支出的審批往往是項目負責人所在部門的高級別的領導單人簽字審批，審批流于形式；最后，科研人員每周財務部和研究室兩頭跑，打印、粘貼、簽字、提交、取現，繁瑣的報銷流程極大地干擾了實質性的科研活動。

2.1.3 經費決算與評價—驗收階段

經費決算與評價處在項目后期的驗收階段，是重要的事后監管環節。目前存在的最為嚴重的問題在于驗收大多關注經費是否用完，和預算的契合度，忽視了經費使用績效的評價。

2.2 科研經費管控過程的影響因素

2.2.1 監管理念

監管理念是一個整體、全局性的概念，對科研經費管控過程有著重要的引導作用。監管部門的重視程度、承擔單位、科研人員的自我監管意識等直接影響項目的最終成敗。

2.2.2 監管對象

2.2.3 監管方法

監管方法涵蓋宏觀和微觀層面、定性和定量層面。恰當的監管方法是科研經費管控過程的重要影響因素。

2.3 科研經費管控體系的構建圖示

結合前文對于科研經費管控過程中的關鍵控制點及影響因素的分析，筆者構建了如圖1所示的科研經費管控體系。該體系包括監管過程、影響因素和關鍵控制點3個維度：關鍵控制點包含預算、支出、決算三個部分；影響因素即監管理念、監管對象、監管方法；監管過程按項目開展的時間進度劃分為立項前、執行中、結束后。

圖1 科研經費管控體系

3 構建科學的科技項目質量監管評價指標體系

層次分析法（AHP）可以將復雜問題層次化、系統化、數量化，進而改善項目驗收評價中存在的簡單量化問題。本文基于AHP，構建科學的科技項目質量監管評價指標體系。AHP將與決策關聯的因素分解成準則、方案等層次，構建判斷矩陣，為指標賦權，進行項目質量的定量評價。

3.1 科研項目質量監管評價指標體系的構建

課題組成員結合初期調研和前人研究的成果[3-7]，初步確定了42個科研項目質量的評價指標。經過我們的初步篩選后，與東北財經大學、大連理工大學等學校的專家進一步討論完善。最終確立了涵蓋資源投入、項目運行、經費管理、學術成果、技術成果、成果轉化6個方面的17個指標，構建了本文的質量監管評價指標體系，如表1所示：

表1 應用類科技成果評估指標體系

3.2 權重確定

課題組成員發放問卷80份，發放對象主要是大連市高校、企業的科技部人員、項目負責人、項目組核心成員以及外部的科技項目監管第三方，收回有效問卷64份。

5）促成天然氣與管輸交易實現，推進供給側結構性改革和市場化進程。國家油氣調控中心公開管輸能力動態信息，順勢推進管輸交易服務平臺的建立，管輸供需雙方多主體同臺競爭，降低交易成本。天然氣供需雙方根據管輸交易市場信息，合理安排在天然氣交易中心的交易量、交付點等交割事宜，促成交易執行，加速實現價格發現功能，提高天然氣價格國際話語權。

3.2.1 構造判斷矩陣

通過問卷調查結果確定指標的相對重要標度，構造判斷A矩陣確定權重。判斷矩陣反映指標之間兩兩重要性程度比較的結果?；?-9標度法表示結果，bij（Bi行Bj列）=1、3、5、7分別表示i比j同樣重要、稍重要、明顯重要、強烈重要。若i與j的重要性之比為a，則j與i的重要性之比為1/a。

表2 判斷矩陣A

3.2.2 層次單排序

層次單排序是用于確定本層元素的重要性順序，本文運用和積法計算判斷矩陣的最大特征向量。運用公式：

表3 歸一化矩陣B

3.2.3 層次綜合排序

重復前文的計算方法，對子準則層的指標進行排序，可以得到二級指標的單層次權重。與一級指標的單層次權重的乘積即為二級指標的層次總權重。

3.3 質量評價

根據對具體科研項目每個指標的評分，乘以相應的權重即可得到項目質量的最終評價：60分及以下為質量較差，60分到70分為一般，70分到80分為良好，80分以上為優秀。以上公式是以一級指標為例，演示項目的評分過程，前文已經計算出了二級指標的權重，實際評價過程中可以對17個二級指標進行打分，與二級指標的層次總權重相乘得到最終得分，細化的指標評分可以一定程度上保證項目質量評價的合理性、綜合性。

4 金普新區科技項目監管的具體改進建議

2016年12月，為規范科技項目管理，保障科技項目監管的公開、公正，金普新區管委會第6次主任辦公會議通過了《金普新區科技計劃項目管理辦法（試行）》。然而，目前新區在科技項目監管方面仍存在許多不足，尚未形成完善的科技項目監管體系。新區未來5年的工作目標之一是堅持以科技創新為重點，構建創新活力之城，日益增長的科研投入應最大化地發揮效用，科技監管體系的完善迫在眉睫。筆者立足前文的“放管服”背景下經費管控、質量監管兩大監管重點，提出具體的改進建議，并順應改革趨勢補充進度監管方面的一些思路，以期為深化金普新區科技項目監管體系改革、營造良好的科技創新軟環境提供參考和借鑒。

4.1 經費監管方面

4.1.1 強化監管理念，完善制度建設

新區要強化監管理念，及時梳理解讀最新的政策文件，厘定政策邊界，把握權利下放尺度，明確規范管理的新要求。完善制度設計，跟隨國家的政策動向及時更新政策文件，以便為高校擬定新的科研管理制度提供指引。同時要做好政策的宣傳引導工作，加速科研領域“放管服”政策的落地實施。

4.1.2 科學編制預算，設置科研助理

新區應結合“放管服”新政，確定間接費用提取比例，更新勞務預算限制，簡化預算編制流程，預算與實際研究進展相匹配，提高預算編制的科學性。此外，科研人員往往教學、科研一手抓，任務繁重，并且對核算流程、資產管理等會計知識缺乏了解。新區可以結合《通知》提出的加快建立健全學術助理和財務助理制度，設置科研助理崗位，提供人員督導。專人專用，從預算、支出到決算為科研人員提供專業服務支持，為科研人員專注科研創造良好條件。

4.1.3 優化信息平臺，創新監管方法

嘗試將信息技術滲透到科研管理中，優化信息平臺。新區可以構建科研人員、財務部門、新區科技局三方信息共享平臺，加強各部門間的信息溝通。比如，信息云共享，減少科研人員反復填列相同信息、格式化條款，使科研工作者能夠把時間、精力放在科學研究的重心上。再比如，進行 “互聯網+科研服務”模式的探索性嘗試，采取自助終端、微信等便捷化手段，將科研人員從財務報銷的繁瑣事務中解放出來，節約財務報銷時間的同時減少人員干預，減少舞弊行為，強化內部控制。

4.1.4 落實自查抽查，重視經費績效

李克強總理指出要建立重績效的評價體系，嚴懲弄虛作假。新區在借助第三方外部監管的同時，要求科研單位落實常態化自查，不定期抽查。實行剛性監管，嚴肅處理違法違紀行為，情節嚴重的追究刑事責任?！胺殴芊闭呦陆Y果導向更加突出，項目完成階段對科研經費績效的評價成為重中之重。新區應重視對于經費使用績效的評價，及時對經費使用的合規性，效益性進行評估。

4.2 質量監管方面

4.2.1 加強質量管理，建立獎懲機制

《通知》指出要推動項目管理從重數量、重過程向重質量、重結果轉變，要設置適合于考核的結果指標。為迎合“放管服”新政下的質量導向，新區應加強科研項目的質量管理。完善科研項目質量監管評價體系，量化質量評價結果，夯實結題驗收的實質性。同時，將評價結果作為項目調整、后續支持的依據。對于評分低、質量差的科研項目應向項目負責人追究責任并備案，并對其今后的項目申報施加一定限制。

4.2.2 關注技術成果，追蹤轉化評價

據統計，我國高校每年通過驗收的科技成果高達1萬項左右，但轉化率不足15%，呈現出“成果多、轉化少、推廣難”的局面。新區對結項課題成果的評價存在局限，對于技術成果轉化應用的評價處于尚存不足?；谇拔牡臋嘀赜嬎憬Y果，學術成果質量的權重為0.066，而技術成果質量、成果轉化質量分別高達0.238，0.433，其中科研成果轉化率的權重為0.379。新區對于科研項目的事后轉化質量應進行動態監管，突出成果轉化應用情況及其在解決經濟社會發展關鍵問題、支撐引領行業產業發展中發揮的作用。確?？萍汲晒D化為實際生產力，加速新區經濟的轉型升級，推動科技驅動戰略目標的實現。