政府購買公共服務第三方評價功能定位及其機制構建的思考

●金珧漢

在我國社會主義市場經濟條件下，基本公共服務是經濟社會發展的基礎條件，但市場機制并無法完全提供，為彌補這種不足，提供社會公眾所需的公共服務就成為政府治理國家的基本職能之一。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，理應成為政府提供公共服務的物質基礎、體制保障、政策工具和監管手段，在推進基本公共服務體系建設、提高公共資源的配置效率等方面發揮重要的作用。當前，發展進入新階段，社會公眾對公共服務提出了新要求。推進政府購買公共服務，可以創新公共服務供給方式，有效解決政府在提供公共服務方面存在的不平衡不充分等問題，大力提升公共服務供給的水平和效率。第三方機構組織是社會治理的重要主體，充分發揮其在政府購買公共服務過程中的評價功能，有利于推動整合利用社會資源，提高政府購買公共服務的績效，增強公眾參與意識，激發社會發展活力。為使政府購買公共服務第三方評價真正發揮出作用，機制的構建就顯得尤為緊迫和重要。

一、準確定位政府購買公共服務第三方評價的功能

（一）第三方評價直接服務于政府購買公共服務績效的提升

通過既非公共服務政策制定者，也非公共服務直接提供者的第三方機構組織對政府購買公共服務的績效進行客觀、獨立、公正評價，有助于避免政府在自我評價體系中既當運動員又當裁判員，有利于借助外部力量找準購買公共服務中的問題所在，從而使政府以問題為導向，進一步增強和提升政府購買公共服務的績效。

（二）第三方評價實質服務于公共服務治理機制的創新與構建

政府優化公共服務供給，不僅涉及加大財政投入問題，還涉及治理機制構建問題。政府購買公共服務既是一種治理機制，也是一個治理過程。政府引入第三方評價，是推進政府治理方式改革的重要舉措，是一種更有效的社會監督方式，有助于借助外部力量推動政府購買公共服務行為的規范，從而有效解決政府購買公共服務過程中的效率不高、權責不清、程序不規范、信息不透明等問題，并對政府購買公共服務中的不足和短板進行改進完善，在動態治理中實現政府購買公共服務績效的提高。同時，政府購買公共服務中引入第三方評價，有助于做好政府購買公共服務與事業單位分類改革、財政經費供給方式改革、財政供養人員控制、培育發展社會組織等相關改革的銜接，形成協同效應，產生綜合效果，推動政府治理方式改革。

（三）第三方評價最終服務于更好地滿足社會公眾日益增長的公共服務需求

政府購買公共服務中，通過引入第三方評價，以更好地滿足人民群眾在公共服務方面日益增長的需要為最終評價目的和衡量標準，有利于促進發展公共服務新業態，有利于鼓勵公共服務供給方式的創新，有利于推動公共服務模式的多樣化、豐富化，有利于推進基本公共服務均等化，對于增強社會大眾在公共服務方面的獲得感具有十分重要的意義。

二、基于功能定位下的政府購買公共服務第三方評價機制構建原則

（一）民生導向

在政府購買公共服務第三方評價機制構建中，應堅持人民主體地位，恪守以民為本、評價為民理念，以保障和改善民生、提高公共服務質量為導向，拓展公眾參與渠道，開展公眾公共服務需求分析和滿意度調查，反映最真實的底層聲音，使第三方評價最終要服務于更好滿足人民群眾在公共服務方面日益增長的需要。

（二）協同治理

公共服務是公共需求，是整個社會的需要，不僅僅是政府的事情，也是全社會的事情。國家治理現代化要求政府在提供公共服務過程中逐漸轉向治理，通過政府與社會公眾有效互動，建立合作與協商關系，在公共服務中相互認同，以此來實現對公共服務的治理。在政府購買公共服務第三方評價機制構建中，應承認并鼓勵社會力量參與公共服務，注重公共服務供給主體的多元化，將人民群眾滿意度作為一項主要的評價指標，注重反映公共服務受益對象的真實關切，通過形成有效的協同治理體系，解決公共服務供給不足和供給效率低下、質量不高、結構非均衡等問題，從而有效滿足公共服務需求。

（三）注重績效

績效管理是政府開展公共服務治理的一種有效模式和手段，績效評價實施管理是績效管理的主要內容之一。預算績效管理是政府公共服務治理的重要組成部分，財政支出績效評價更是預算績效管理的核心。政府購買公共服務最終反映為財政預算支出，開展績效評價更不可缺少。大力推進政府購買公共服務后，部分地方由于績效理念還未牢固樹立，“重購買、輕管理，重投入、輕績效”的思想還一定程度存在。因此，開展政府購買公共服務第三方評價，直接目的是強調預算支出的結果導向，注重支出的責任和效率，改進預算支出管理，優化財政資源配置，提高公共產品和服務的質量。政府購買公共服務第三方評價機制構建過程中，要將績效理念融入評價全過程，使評價更加關注財政資金投入帶來的公共服務產出和結果。

三、第三方評價機制的功能

（一）解決信息不對稱問題

在政府購買公共服務過程中，主要涉及購買主體、承接主體、受益主體、評價主體。實際工作中，這四類主體之間擁有的信息數量與質量不相同，存在信息不對稱。在目前公共服務信息管理環境下，四類主體中，作為受益主體的社會公眾擁有信息量相對不足，處于弱勢地位。在信息不對稱的情況下，購買主體、承接主體就有可能提供人民群眾不需要、不急需、低水平的公共服務，而人民群眾也有可能作出不利于購買主體和承接主體的選擇，這都不利于整個公共服務的購買、提供、享受。為了確保政府購買公共服務的正常運行，需要構建第三方評價機制，依托專業化和規模效應，運用設計好的評價標準對公共服務績效進行評價，降低購買主體、受益主體獲取公共服務提供相關信息的成本，一定程度上解決信息不對稱問題。

（二）解決監督缺位和制衡失效問題

公共服務是公共需求，人民群眾既是公共服務的受益主體，也應是公共服務重要的監督主體之一。人民群眾受制于聯合起來成本較大、專業化知識欠缺、單個受益主體監督力量弱等因素，在實踐中很容易產生監督缺位。作為購買主體的政府機構，具有自己的政治利益和社會目標，有可能為追求自身的利益而偏離人民群眾的實際需求，導致行政監督缺位。同時，在政府購買公共服務中，受益主體與購買主體、購買主體與承接主體之間某種程度上分別形成一種委托代理關系。由于購買主體、承接主體和受益主體具有不同的地位和身份，因而在行為目標上三者不可能完全一致，有時甚至還可能出現代理人為追求自身的利益而損害委托人利益的情況，委托人對代理人的制衡失效導致政府購買公共服務達不到委托人預設的目標。為了確保形成有效的監督機制和控制機制，進而確保承接主體能夠按照受益主體的利益需求、購買主體的行政要求提供公共服務，就需要構建第三方評價機制，補上監督短板，通過獨立、專業監督，形成有效制衡，為提供人民群眾需要的公共服務提供保障。

（三）防止行政風險轉嫁或規避行為的發生

政府購買公共服務，是公共服務方式的一種探索和創新。當前，此項改革剛剛起步，一些制度還沒有建立起來，有效機制還沒有形成，各方面亟需完善的地方還很多。面對這一改革創新工作，個別地方、部門對政府購買公共服務缺乏深入研究、有效應對，加之行政問責力度加大，容錯糾錯機制不完善，一些地方、部門在政府購買公共服務中缺乏勇于擔當、探索進取精神，主動作為不夠，科學、民主決策不夠，將政府購買公共服務片面化、單純化，“一購了之”“購而不管”等現象較為突出。為了轉嫁決策風險，使運行程序看起來規范，有些地方、部門甚至將第三方評價作為掩蓋工具，大大貶低了第三方評價應有的地位。構建第三方評價機制，必須使機制在政府購買公共服務中真正發揮其應有的功能，防止行政風險轉嫁或規避行為的發生。

式(5)～(8)中，N為采樣數據點數，E代表干涉圖數據的方差.對這四種準則分別進行測試，進而確定最佳的自適應定維方法.

（四）抑制形式主義現象

目前，一些地方、部門在政府購買公共服務第三方評價中形式重于實質，簡單把評價作為支付購買服務資金的一個手續，付款時只注重有沒有評價報告，而對評價報告的內容不作實質性審查。一些地方、部門即使審查第三方評價報告，也僅僅是走走程序，看看是否具備固定模板的內容，而對被評價項目的特性、所購買公共服務受益群體的參與意見、公共服務的實效關注不夠，更談不上反饋評價結果、應用評價結果。構建第三方評價機制，必須使機制實質性發揮作用，防止形式主義化。

四、政府購買公共服務第三方評價機制構建重點

（一）構建目標機制：確立第三方評價機制應達到的目標，明確“評價為什么”

政府購買公共服務第三方評價機制構建應以民生為導向，樹立協同治理理念，更加注重績效，通過全過程的持續評價，增強和提升公共服務績效，創新和構建公共服務治理機制，使公共服務體系更加完善，更好滿足社會公眾日益增長的公共服務需求。

（二）構建參與機制：完善第三方評價機制主體，明確“誰來評價”

政府購買公共服務第三方評價機制構建中，應避免“替代論”“唯一論”“專業論”“獨立論”等片面論斷，糾正以第三方評價替代購買主體或承接主體開展的自評價、財政等部門開展的再評價的錯誤做法。第三方評價應是政府購買公共服務評價體系的有機組成部分，與其他評價實現評價信息上共享、評價成果上分享。同時，必須明確的是，政府購買公共服務第三方評價獨立開展，并不是完全不需要政府購買公共服務涉及主體的參與，反而第三方評價應該是開放性的，積極吸收購買主體、服務對象等相關方參與，特別是具體評價過程中應暢通公共服務受益對象的意見反饋渠道，將其滿意度作為一項主要的評價指標，增強服務對象的獲得感。

（三）構建邊界框架：厘清第三方評價機制發揮作用的范圍，明確“評價什么”

第三方評價機制應在政府購買公共服務事前、事中、事后全過程發揮作用，具體分三個層面：

公共服務管理層面，第三方評價機制圍繞公共服務項目設定與決策、政府購買與承接主體提供、受益主體接受與享受等全過程發揮作用。

預算管理層面，第三方評價機制圍繞政府購買公共服務預算編制、預算執行、決算等全過程發揮作用。

績效管理層面，第三方評價機制應圍繞績效目標的設定與分解、實施與推進、跟蹤與分析、考評與結果運用等全過程發揮作用。

（四）構建支撐體系：形成第三方評價機制的要素條件，明確“如何評價”

第一，強化制度支撐。加強第三方評價制度建設，為第三方評價順利開展提供堅實的制度基礎和有力的制度保障，明確第三方評價的功能作用、規范程序、工作任務和主要內容，使第三方評價工作有法可依、有章可循。加強第三方評價執業準則建設，明確各相關機構和人員在第三方評價工作中的執業標準，規范操作程序。

第三，強化標準支撐。依托于國家已經建立的基本公共服務清單，對應于各領域已經形成的建設類、管理類、服務類標準，加快建立相應分級分類、適用高效、便于操作的第三方評價標準并實現動態調整，為衡量政府購買公共服務績效目標完成程度提供明確的尺度。

第四，強化指標支撐。在開展政府購買公共服務第三方評價中，參照財政部印發的《預算績效評價共性指標體系框架》，既要根據政府購買公共服務項目的實際設置共性指標，并根據第三方評價工作的特性和實際工作的需要不斷予以完善；也要針對每一項公共服務項目的特點設計具體的個性評價指標。同時，賦予各類評價指標科學合理的權重，明確細化評價標準，形成適用的第三方評價指標體系。

（五）構建動力機制：第三方評價機制應有效兼顧各方利益，明確“為什么評價”

政府購買公共服務第三方評價機制構建中，講求科學的成本效益是必要的，但絕對不能樹立單純、片面、短視的以壓減支出為目的購買公共服務的理念，而應以物有所值為原則，建立一種以提供服務績效為導向的利益驅動模式。

對政府購買公共服務的承接主體來說，通過第三方評價，不是以單純降低政府購買服務價格為目的，而是評價其實際提供的公共服務能否達到了物有所值的目標，只要是評價達到了預設的績效目標，政府應付的購買對價應該不予打折扣，并相應給予事前預設的績效付費，形成正向的激勵機制，使政府、公共服務提供方、人民群眾共贏。

對第三方評價機構來說，政府購買評價服務也不是單純的價格越低越好，也應該用物有所值標準去衡量，只要通過第三方評價為政府購買公共服務質量與效率的提升起到了積極的作用，政府支付相應的評價服務費用就應該是值得的。對第三方評價機構的選擇，絕不能以服務價格高低作為主要的選擇依據，而應以評價服務質量為導向，讓優質的第三方評價機構既有市場、又有聲譽、更有收益，這樣第三方評價行業規范發展才有動力機制。

（六）構建質量體系：第三方評價機制應有效提升質量，明確“提供什么樣的評價”

建立和保持評價質量控制制度是確保第三方評價質量的有效手段，也是第三方評價機構得以拓展市場發展壯大的必備條件，更是第三方評價機構的法定責任之一。第三方評價機構應不斷提高執業人員素質，科學設置復核環節，將評價項目的層級復核和評價機構的質量控制復核有機結合起來，實現第三方評價質量的有效提升。同時，政府相關部門應建立第三方評價機構評價質量隨機抽查機制，以確保評價工作質量。

（七）構建應用機制：第三方評價機制應有效發揮功效，明確“評價有什么用”

政府購買公共服務第三方評價機制應以評價結果的充分有效運用為落腳點，將第三方評價結果及時反饋公共服務購買主體和承接主體，督促其整改評價中發現的問題，促進提高公共服務供給水平。將第三方評價結果作為選擇承接主體、確定后續年度參與承接政府購買服務的重要參考依據，健全對承接主體的激勵約束機制。建立第三方評價結果和政府購買公共服務預算安排有機結合機制，評價結果不好的，原則上不予安排或調減預算，績效評價結果好的，優先安排。

五、保障政府購買公共服務第三方評價機制順暢運轉

（一）全社會牢固樹立績效管理理念

政府購買公共服務第三方評價機制得以推廣實施的前提是績效管理理念的深入人心。在政府購買公共服務的過程中，要突出強調購買公共服務支出的責任和效率，樹立“花錢必問效、無效必問責”的績效管理理念，全面推行績效評價為核心的績效管理方法，將績效要求貫穿到公共服務管理的各個環節和方方面面。要讓作為公共服務購買主體、承接主體、受益主體的各方都充分認識到，加強績效管理既是強化購買主體支出責任、改進預算支出管理的必然要求，也是督促承接主體履行提供義務、提高公共服務供給水平的有力手段，更是滿足受益主體公共服務需要、增強服務獲得感的有效途徑。

（二）建立并規范職業化的第三方評價市場

建立并規范第三方評價市場，為的是通過競爭來造就和選拔合格的第三方評價機構。只有社會上存在一支職業化的第三方評價機構隊伍并且存在第三方評價市場，公共服務購買主體、受益主體才能找到合適的委任對象。具有公平競爭性、公開性、廣泛性、規范性的第三方評價市場的存在，匯集了各個第三方評價機構的信息，供給需求者選擇，形成市場聲譽與市場拓展、利益增減聯結起來的機制，使市場成為激勵和約束第三方評價機構的有效手段。應通過改善準入環境，積極扶持發展，豐富市場專業主體，緩解當前專業化第三方評價機構不足的困難。應通過建立第三方評價機構庫，實現全國第三方評價機構人員、業績等信息的集中、公開和共享，通過入庫管理約束系列條件，推動第三方評價市場規范有序發展。推動第三方評價機構專業化發展，完善內部治理，加強品牌建設，發展人才隊伍，擴大社會影響，健全退出機制，不斷提升評價服務能力，從而提供更高質量的評價服務。

（三）推進信息公開和信用信息記錄、使用與管理

全面推進公共服務信息公開，使公開內容覆蓋公共服務全過程，提升公開制度化、標準化、信息化水平，方便社會組織查詢，降低第三方評價過程中的信息獲取成本，保障人民群眾在政府購買公共服務過程中的知情權、參與權、表達權、監督權，用公共服務信息更加公開透明贏得人民群眾更多理解、信任和支持。有效利用新媒體功能，提高政府購買公共服務第三方評價公眾參與度。政府購買公共服務過程中，應積極有效運用大數據技術和資源，及時了解社會公共服務需求和具體意見，為政府購買公共服務決策和第三方評價提供依據。及時充分地公開政府購買公共服務的績效評價信息，主動接受社會各界對政府購買公共服務績效的監督。加強第三方評價機構信用信息記錄、使用和管理，結合信用信息共享平臺建設，推進信用信息記錄公開和共享。選擇第三方評價機構開展政府購買公共服務評價時，通過有關平臺查詢并使用其信用信息，將其信用狀況作為確定其為評價機構的重要依據。加強行業自律和社會監督，將第三方評價機構、從業人員、服務對象誠信情況記錄下來，納入全國信用信息共享平臺，對嚴重失信主體采取失信懲戒或依法強制退出等措施。

（四）建立問責機制

將第三方評價結果納入公共服務購買主體的工作目標考核范疇，作為評價部門工作的重要依據，進一步強化其職責，增加第三方評價話語權。對購買主體在購買公共服務過程中，由于工作失職等主觀原因造成的無效或低效等情況，相應追究其績效責任，逐步建立“誰干事誰花錢、誰花錢誰擔責”的績效問責機制，擴大第三方評價影響力。在第三方評價工作中發現的違法行為，依照國家有關規定追究責任，提高第三方評價震懾力。

（五）推行公益訴訟

對于作為公共服務購買主體的行政機關違法行使公共服務管理職權或者不行使職權的行為，應由檢察機關督促其糾正。當公共服務購買主體的行政機關違法行為損害了人民群眾享受公共服務的利益時，由檢察機關作為公共利益的代表，依職權開展調查核實工作，以公益訴訟人身份向人民法院提起公益訴訟，維護人民群眾享受公共服務的利益。

（六）強化行政聯合執法和協同監管

加大行政監管力度,形成全方位、多層次、多渠道的協同監管機制。負有行政監管責任的相關部門要按照職責分工切實履行各自的監管責任，建立省、市、縣三級協調聯動機制，統籌開展抽查、巡查和集中執法活動，加大對第三方評價機構的事中事后監管力度。建立對第三方評價機構違法違規行為投訴舉報受理和獎勵機制，依法及時公告行政處罰等情況。鼓勵社會各界對第三方評價機構進行監督?！?/p>

[1]呂煒.國家治理現代化視域下的大國財政[N].人民日報，2017-01-17.

[2]王正攀.公共服務實現精細化治理的路徑[EB/OL].（2017-04-26）.http://www.cssn.cn/zx/bwyc/201704t 20170426_3499451.shtml.

[3]中華人民共和國財政部.財政支出績效評價管理暫行辦法[EB/OL].(2011-04-02).http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/zyysgl/201609/t20160927_2427776.html.

[4]中華人民共和國財政部.關于推進預算績效管理的指導意見 [EB/OL].(2011-07-05).http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/2011caizhengwengao/wg201109/201112/t20111229_620057.html.

[5]中華人民共和國財政部.關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見[EB/OL].(2016-12-01).http://www.mof.gov.cn/mofhome/zonghesi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201612/t20161229_2508155.html.