地方政府性債務政策管理演變過程

桂金祥 羅昌財 楊少振

[提要] 地方政府債務管理是整個宏觀財政管理的重要組成部分，具體的債務管理政策也隨著宏觀經濟發展的不同背景進行調整和完善。地方政府性債務作為宏觀經濟的作用變量之一，對其管理政策的研究能夠窺探政府宏觀政策的基本態勢和宏觀經濟的基本面貌。

關鍵詞：地方政府債務；債務管理；宏觀經濟

基金項目：福建省社會科學規劃重點項目：“供給側結構性減稅政策與福建省‘三去一降一補問題研究”（項目編號：FJ2016A025）階段性成果

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年3月12日

長期以來，地方政府債務管理是整個宏觀財政管理的重要組成部分，具體的債務管理政策也隨著宏觀經濟發展的不同背景進行調整和完善。地方政府性債務作為宏觀經濟的作用變量之一，對其管理政策的研究能夠窺探政府宏觀政策的基本態勢和宏觀經濟的基本面貌。

通過對相關政策、實際債務規模和經濟情況的梳理，大致可以歸納為如下五個階段：第一階段（1978～1994年）：將“地方政府債券”裝入制度的籠子，1985年國務院出臺《關于暫不發行地方政府債券的通知》和1994年《預算法》明確禁止地方政府發行地方債；第二階段（1994～2008年）：“野生的”地方政府隱性舉債方式，地方政府舉債主要依靠地方政府融資平臺進行發債或者向銀行貸款等方式；第三階段（2008～2010年）：打開全方位舉債的閥門，為應對金融危機當時債務舉借的方式主要分為融資平臺融資和中央政府推行的地方債券“代發代還”模式，截至2010年底，我國地方政府性債務規模已達到10.72萬億元，其中有超過60%用于市政建設和交通運輸領域；第四階段（2010～2014年）：地方政府性債務如履薄冰，取消融資平臺單純的融資功能，但兩輪審計結果發現，截至2013年6月末全國地方政府性債務比2010年末增長超過66%，地方政府負有償還責任的債務比2010年增長超過62%；第五階段（2014年至今）：多元化釋放地方政府性債務風險，在地方政府性債務壓力不降反升的背景下，中央政府開始推出諸多舉措釋放地方政府債務風險。

綜合上述五個階段來看，國家對于地方政府性債務的政策管理在不斷轉向、調整和完善中。一方面政策轉向與宏觀經濟波動高度相關；另一方面隨著市場化建設的逐步深入，對地方政府債券的政策管理表現出制度化、規范化和市場化的趨勢。

國家對于地方政府性債務政策管理有三次明顯的轉向，分別發生在2008年、2010年和2014年。三次政策轉向可歸納為“由松到緊，由堵到疏”，第一次轉向發生在2008年全球金融危機爆發之時，第二次發生在2010年中國經濟逐步企穩回升之時，第三次發生在2014年中國經濟進入新常態之時。這說明在地方政府性債務政策管理中，國家一直在經濟增長和風險防范的雙重目標中動態權衡，進而形成宏觀經濟的波動影響地方政府性債務的政策抉擇。

在地方政府債務來源轉向發行債務的方式后，我國的債券市場規模會進一步壯大，也有利于改善債券二級市場的流動性；地方政府發債的種類逐步增多，審核要求更加規范，有利于債券市場地方債整體質量的提升。

一、地方政府性債務政策管理演變階段劃分

在改革開放以前，中央政府對地方政府債務的管理集中體現在1958年出臺的《關于發行地方公債的決定》和《中華人民共和國地方經濟建設公債條例》兩份文件中。文件允許地方政府在有必要時可以發行地方經濟建設公債，同時地方政府債務的發行和管理由地方政府和人民代表大會自行決策，在這一時期有江西、安徽、吉林和黑龍江等省發行了地方政府公債。但后期隨著高度集中的計劃經濟體制的建立，地方政府舉借債務的行為實際上已經暫停。改革開放以后，我國對地方政府債務的管理處于逐步完善規范的過程，但在經濟發展的不同階段又表現出不同的特征，通過對相關政策、實際債務規模和經濟情況的梳理，大致可以歸納為如下五個階段：

第一階段（1978～1994年）：將“地方政府債券”裝入制度的籠子。在改革開放初期，財政體制的變革，地方政府財政自主權逐步增大，加之當時處于地方政府性債務政策管理的空白期，很多地方政府開始舉借債務。據審計署《全國地方政府債務審計結果》顯示：1979～1981年間有28個省級政府、60個市級政府和351個縣級政府有舉借債務。在1985年國務院出臺《關于暫不發行地方政府債券的通知》，該通知雖然禁止發行債券，但并沒有禁止地方政府其他方式舉借債務；特別是在1988年發布的《國務院關于印發投資管理體制近期管理改革方案的通知》中提到，組建6個國家級專業投資公司，隨后地方政府紛紛效仿，地方政府投融資平臺如雨后春筍，遍布全國各地，1988～1994年間成立的融資平臺公司增長率大約在20%以上，地方政府債務融資主要依靠這些地方性投資公司來開展。雖然1994年《預算法》頒布后，對“地方政府不得發行地方政府債券”在法律和制度上進行了明確，但地方政府依舊可以采用融資平臺舉債、銀行貸款等更加隱蔽的方式舉借債務。（圖1）

第二階段（1994～2008年）：“野生的”地方政府隱性舉債方式。隨著1994年我國進行全面的分稅制改革，使得地方政府的財力大幅削減，而地方政府在政治競爭、公共事務管理和經濟建設等壓力下，普遍存在不顧自身償債能力舉借債務的財力擴張行為。由于發行地方政府債券的方式被掐斷，地方政府舉債的方式更加隱蔽化，主要依靠地方政府融資平臺進行發債或者向銀行貸款等方式，繞過《預算法》和《擔保法》的相關要求。據審計署披露的信息顯示，截至1996年，全國所有省級、市級和縣級政府舉借債務在各層級政府數量中占比分別為100%、90.05%和86.54%；1997年受亞洲金融危機的影響，國家在1998年增發國債，然后轉貸給省級政府用于經濟發展。雖然在2005年財政部印發的《關于規范地方財政擔保行為的通知》明確禁止政府機關的擔保行為，但這對整個地方政府舉債行為的約束力不強?？傊?，在這期間由于地方政府債務的隱蔽性，加上債務規模還不是特別大，使得很長一段時間整個社會對地方政府債務的關注度不高，中央政府也沒有出臺強有力的政策，地方政府債務處于無約束增長的階段。（圖2）

第三階段（2008～2010年）：打開全方位舉債的閥門。2008年的金融危機迅猛襲來之際，中央政府宏觀政策由適度從緊轉為相對寬松，1年期定期存款利率在2008年由年初的4.14%下降到2.25%，2009年政府財政預算赤字由2008年的1，800億元陡然增加到7，500億元。為了應對危機，中央政府采取了一系列宏觀調控措施，最具代表性的是“4萬億”的財政刺激計劃，鼓勵地方政府加大基礎設施建設的投入。在此背景下，地方政府大力舉借債務來“保增長”和“鐵公基”建設，債務舉借的方式主要分為融資平臺融資和中央政府推行的地方債券“代發代還”模式。

2009年3月23日央行和證監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，明確指出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具”，地方政府融資平臺井噴式發展，融資平臺的融資額也迅猛上升，截至2009年末地方政府債務融資平臺貸款余額達到7.38萬億元，同比增長70.4%，全年新增貸款超過3萬億元，融資平臺的貸款成為地方政府債務的主要部分。為了解決地方政府“4萬億”的配套資金，中央政府開始推行財政部代發地方政府債券的政策，財政部先后發布 《財政部代理發行2009年地方政府債券發行兌付辦法》、《財政部代理發行地方政府債券財政總預算會計核算辦法》和《2009年地方政府債券預算管理辦法》等一系列文件，對地方政府舉債起到很強的催化作用，2009～2010年每年地方政府合計舉債規模為6，000億元。這一階段為了應對金融危機，在中央寬松的宏觀政策背景下，地方政府舉債環境更加寬松、方式更加多樣，債務規模迅速上升。截至2010年底，我國地方政府性債務規模已達到10.72萬億元，其中有超過60%的用于市政建設和交通運輸領域。（圖3）

第四階段（2010～2014年）：地方政府性債務如履薄冰。到2010年隨著宏觀經濟的企穩回升，保增長已經不是宏觀政策的核心焦點，商業銀行的風險問題和地方政府債務問題受到政府和社會各界的關注。中央政府從宏觀經濟穩定性的角度出發，要求財政部、銀監會等出臺措施對地方融資平臺進行分類管理，取消其單純的融資功能，防風險重要性遠超保增長。隨后，審計署開始在全國范圍內對政府性債務進行審計，摸清地方政府性債務的規模、結構等狀況，綜合評估風險狀況。審計署在此期間先后進行兩輪全面審計，數據顯示，截至2013年6月末全國地方政府性債務余額為17.89萬億元，相比2010年末增長超過66%；截至2013年6月末地方政府負有償還責任的債務為10.89萬億元，相比2010年增長超過62%。審計發現，一些地方已經出現了地方政府性債務逾期的情況，為了控制債務風險，在這期間國務院和有關部門對政府債券管理辦法進一步完善，建立地方政府性債務統計報告制度。根據審計結果，融資平臺公司依舊是舉債規模最大的主體，政府在這一階段清理和規范了一批地方政府融資平臺公司，同時金融監管部門加強對政府及融資平臺公司的信貸管理。但從審計署的審計結果來看，地方政府債務率和負債率均大幅上升，且地方政府性債務占全國政府性債務的比重也在上升，雖然政府采取了諸多調控措施，但地方政府性債務依舊如履薄冰。（表1、表2、圖4）

第五階段（2014年至今）：多元化釋放地方政府性債務風險。進入2014年，宏觀經濟面臨很強的下行壓力，全年也沒有完成7.5%的既定目標，2015年增速減緩跡象更加明顯，有的省份第一季度實際GDP增速為負值，新常態下的穩增長成為宏觀政策的焦點。在地方政府性債務壓力持續上升的背景下，中央政府開始推出諸多舉措釋放地方政府債務風險。2014年新《預算法》規定經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算內必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。從2015年開始，地方政府發行債券的規模大幅上升，2015年全年地方政府債發行規模接近10萬億元，發行債券融資成為地方政府舉債的主要方式。2014年10月財政部發布的《地方政府性存量債務清理處置辦法（征求意見稿）》曾提及，對于地方政府在建項目的后續融資，將安排過渡期予以緩沖，政府債券資金不能滿足的，允許由企事業單位通過銀行貸款、企業債、中期票據等方式舉借政府債務。2015年5月財政部、央行、銀監會聯合發布《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題的意見》，要求支持融資平臺公司在建項目的存量融資需求，不得對在建項目盲目抽貸、壓貸、停貸。為了減輕地方政府償還到期債務問題，2015年3月財政部下達了1萬億元地方政府債券置換存量債務額度，2015年共批復3.2萬億元的額度，并計劃在2016～2017年批復11.2萬億元的債券置換額度，2016年實際置換5萬億元，余下部分將在2018年6月前置換完畢。同時，財政部對地方政府性債務進行限額管理，2015年地方政府債務余額限額為16萬億元。

在2017年以來，財政部等出臺了多部文件，對不合理不合規的地方政府舉債行為進行嚴厲監管和打擊，同時也進一步開發債券品種，為地方政府科學合理融資提供更多途徑。綜合來看，在此期間地方政府重新獲得了地方政府債券的發行權，債券發行種類更加多樣、程序更加規范，政府融資平臺舉借債務行為受到嚴格限制，短期償債壓力用債務置換轉移等諸多政策紅利，地方政府債務風險有望得到大幅釋放。（表3、圖5）

綜合上述五個階段來看，國家對于地方政府性債務的政策管理在不斷轉向、調整和完善中。一方面政策轉向與宏觀經濟波動高度相關。在2008年金融危機中，為了保增長中央政府支持融資平臺為地方政府舉債；在2010年經濟逐步企穩后，為了控制債務風險嚴格管控融資平臺的融資行為；在2014年經濟步入下行周期后，為穩增長再次放開地方政府債券發行權并開展債務置換來緩解短期逾期風險。另一方面隨著市場化建設的逐步深入，對地方政府債券的政策管理表現出制度化、規范化和市場化的趨勢。2014年之后中央對地方政府債務實行不兜底原則，對地方政府舉債規模、用途等進一步規范，新《預算法》賦予地方政府發行債券的權利，將城投債從地方政府債務剔除，地方政府主要以發行債券的方式舉債等“疏通”政策都標志著政策管理的進步與完善。

二、政策變化的宏觀經濟背景分析

在上述五個階段中，國家對于地方政府性債務政策管理有三次明顯的轉向，分別發生在2008年、2010年和2014年。這三次政策轉向可歸納為“由松到緊，由堵到疏”，主要是由2010年之前中央政府對地方政府債務的寬松政策轉變為2010年之后從嚴管理政策，由2014年之前對地方政府債務的“封堵”政策轉變為2014年之后對地方政府債務的“疏通”政策。（圖6）

第一次轉向發生在2008年全球金融危機爆發之時，2008年第三季度我國GDP增速下降到10%以下，并在2009年第一季度下降到6.4%，在一片恐慌之中中央政府出臺一攬子擴張政策，特別是推出“4萬億”的財政刺激計劃，鼓勵地方政府上報基礎設施項目。地方政府大規模的“鐵公基”建設的配套資金需求，加上國家對地方政府融資平臺發行債券的支持和財政部代發地方政府債券等政策，地方政府性債務規模處于井噴之勢。

第二次轉向發生在2010年中國經濟逐步企穩回升之時，2010年中國GDP的增速已達到10.3%，階段性消除了金融危機的影響，宏觀經濟政策的焦點也從保增長轉向防風險。風險的主要來源在于商業銀行和地方政府債務，2008年金融危機給我國商業銀行帶來巨大沖擊，經濟逐步回穩后需要對商業銀行風險做好防范；同時，部分地區爆出養老金余額不足和地方政府債務逾期等問題，使得地方政府性債務的風險問題引發關注，防范地方政府債務風險變得尤為重要。地方政府債務的很大部分來源于通過融資平臺向商業銀行的貸款，一定程度上商業銀行與地方政府捆綁到了一起。在此背景下，國家隨即轉變政策，對地方融資平臺進行清理整頓，由審計署對全國各級政府性債務進行兩輪全面審計，建立地方政府性債務統計報告制度，加大對政府債務的金融監管等，多重措施嚴控債務風險。

第三次轉變發生在2014年中國經濟進入新常態之時，2014年我國經濟增速放緩明顯，我國經濟由高增長轉向中高增長階段，穩增長是宏觀經濟政策的重點。2015年一些省份經濟發展出現斷崖式下跌，各級政府經濟增長的壓力陡然增加，而從2010年和2013年兩輪地方政府債務審計結果來看，地方政府債務壓力不降反升，地方政府債務風險到了一觸即發的邊緣。在此背景下，中央政府一改過去幾年持續“封堵”的政策思路，開始放開權限“疏通”地方政府債務風險，包括修改《預算法》允許地方政府獨立發行政府債券，剝離城投債，實行債務限額和不兜底政策，允許地方政府發債置換即將到期存量債務等。

上述政策轉變可以看出，在地方政府性債務政策管理中，國家一直在經濟增長和風險防范的雙重目標中動態權衡，進而形成宏觀經濟的波動影響地方政府性債務的政策抉擇。在未來的政策管理中，要逐步踐行制度化、市場化的管理方式，政策調整要具有一致性和連貫性，以減少經濟波動對地方政府債務的影響。

在地方政府債務來源轉向發行債務的方式后，我國的債券市場規模會進一步壯大，也有利于改善債券二級市場的流動性；地方政府發債的種類逐步增多，審核要求更加規范，有利于債券市場地方債整體質量的提升。

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