我國現行省級非物質文化遺產保護法規研究

李曉松

自2001年昆曲入選聯合國教科文組織“人類口頭和非物質遺產代表作”以來，我國由政府主導的非物質文化遺產保護工作已有16年。非物質文化遺產(以下簡稱非遺)從一個冷僻的詞匯逐步成為民眾耳熟能詳的一個熱詞。當前，加強非遺保護，傳承發展中華優秀傳統文化，已經成為社會各界的廣泛共識。立法是國家意志的體現，具有權威性、強制性、穩定性等特點，完善非遺法律法規體系，對于推動非遺保護事業制度化、規范化、長期化具有重要現實意義。

地方性法規是非遺法律法規體系的重要組成部分。在《中華人民共和國非物質文化遺產法》(以下簡稱《非物質文化遺產法》)出臺前后，各地結合本地實際情況，積極進行地方非遺立法實踐，取得了顯著成效。目前，26個省(區、市)出臺了省級非遺地方性法規；部分設區的市、民族自治地區出臺了本級地方性法規，如《武漢市非物質文化遺產保護條例》、《保亭黎族苗族自治縣非物質文化遺產保護條例》等；一些地方出臺了專項法規，如《蘇州市昆曲保護條例》、《新疆維吾爾自治區維吾爾木卡姆藝術保護條例》等。省級非遺地方性法規具有承上啟下作用，是非遺法律法規體系中的重要一環。本文以現行的26件省級非遺地方性法規為樣本，進行初步梳理總結，發現亮點，查找其中的主要問題，并提出立法建議。

一、立法現狀

在正式使用“非物質文化遺產”這一名稱之前，以政府為主導的民族民間傳統文化保護工作已開展多年，并進行了相關的立法實踐，先后有云南、貴州、福建、廣西出臺了省級民族民間傳統文化保護條例。2004年8月28日，經第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議批準通過，我國加入聯合國教科文組織《保護非物質文化遺產公約》，成為較早加入公約的締約國。從此，“非物質文化遺產”這個名稱開始引入中國并逐步傳播開來。2006年起，各地制定的地方性法規已經開始使用“非物質文化遺產”名稱。比較早的有：《寧夏回族自治區非物質文化遺產保護條例》(2006年)、《江蘇省非物質文化遺產保護條例》(2006年)、《浙江省非物質文化遺產保護條例》(2007年)、《新疆維吾爾自治區非物質文化遺產保護條例》(2008年)。這些地方性法規的出臺，為非遺保護工作的規范化開展提供了必要的法制保障，也為國家制訂《非物質文化遺產法》提供了借鑒和參考，積累了經驗。這一階段體現了“先下后上”、“先地方后中央”的非遺立法思路。*本節內容參考了康保成的《〈中華人民共和國非物質文化遺產法〉形成的法律法規基礎》，《民族藝術》2012年第1期。

2011年2月25日，《非物質文化遺產法》由第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過，并于2011年6月1日起施行?！斗俏镔|文化遺產法》的出臺，對于我國非遺保護工作具有里程碑式的意義，標志著我國的非遺保護工作開始進入到依法保護的新時期?！斗俏镔|文化遺產法》出臺后，各省(區、市)積極貫徹法律規定，結合本行政區域實際情況，借鑒其他地區立法經驗，紛紛制定本地區的非遺地方性法規。這一階段體現的是“自上而下”的立法過程。2011年有廣東1件，2012年有貴州、重慶、湖北等3件，2013年有山西、云南等2件，2014年有河南、陜西、河北、西藏、安徽等5件，2015年有遼寧、甘肅、江西、山東等4件，2016年有上海、湖南、黑龍江等3件，2017年有廣西、吉林、內蒙古、四川等4件。

截至2017年底，尚有北京、天津、福建、海南、青海未出臺省級非遺地方性法規。據了解，北京已完成《北京市非物質文化遺產保護條例》立法調研報告和《北京市非物質文化遺產保護條例立項論證報告》征求意見稿。天津市人大正在組織調研，將根據進展情況進入預備審議階段。福建省文化廳已將非遺條例送審稿報省政府法制辦，正在征求各方意見。海南尚未進入實質性立法進程。青海省文化廳正在與省法制辦協商，計劃著手制定非遺條例。

從法規名稱來看，與《非物質文化遺產法》相對應，名稱為“XX省(區、市)非物質文化遺產條例”的有14個，分別是河北、山西、遼寧、黑龍江、安徽、江西、山東、河南、湖北、廣東、重慶、四川、陜西、甘肅，占總數的54%。名稱為“XX省(區、市)非物質文化遺產保護條例”的有10個，分別是內蒙古、吉林、上海、江蘇、浙江、廣西、貴州、云南、寧夏、新疆，占總數的38%。江蘇、浙江、寧夏、新疆均是在《非物質文化遺產法》出臺前實施的地方性法規，名稱中有“保護”二字；云南、貴州、廣西之前出臺過民族民間傳統文化保護條例，有前后銜接的考慮；內蒙古、吉林、上海在條例名稱中強調了非遺的保護屬性。名稱為“XX省(區、市)實施《中華人民共和國非物質文化遺產法》辦法”的有2個，分別是湖南、西藏，占總數的8%。地方性法規的名稱體現了地方立法的意圖，以“實施辦法”為名，相對更強調貫徹落實上位法的立法定位，以“條例”為名，更強調突出地方立法的相對獨立性和特殊性。

省級非物質文化遺產地方性法規匯總表

二、內容分析

本文針對現行省級非遺地方性法規，主要從政府職責、調查、代表性項目、代表性傳承人、整體性保護、合理利用、相關部門機構保護職責等幾個方面進行梳理分析。

1.政府職責

開展非遺保護工作的一個重要社會背景是：隨著社會變遷，許多源于農耕文明、主要靠口傳心授方式傳承的非遺，其生存土壤及其生態環境受到沖擊，參與者和實踐者日益減少，一些非遺項目因后繼乏人，面臨傳承鏈條斷裂的危險。一方面非遺具有重要的歷史、文學、藝術、科學價值，對促進經濟社會發展具有重要現實意義，另一方面非遺自發性傳承日益困難，完全依靠自身傳承發展不可持續，因此政府有責任采取措施保護非遺，這是對民族的歷史負責，也是對民族的未來負責。政府是非遺保護的首要責任主體，這一點在《非物質文化遺產法》和《保護非物質文化遺產公約》中都有明確表述?！斗俏镔|文化遺產法》要求“縣級以上人民政府應當將非物質文化遺產保護、保存工作納入本級國民經濟和社會發展規劃，并將保護、保存經費列入本級財政預算?！?《中華人民共和國非物質文化遺產法》第六條?！侗Ｗo非物質文化遺產公約》要求，各締約國應該采取必要措施確保其領土上的非物質文化遺產受到保護，保護的措施包括確認、立檔、研究、保護、保存、宣傳、弘揚、傳承和振興。*參見《保護非物質文化遺產公約》第二條和第十一條。各級人民政府有責任充分調動行政資源，整合社會各界力量，引導、鼓勵、推動非遺保護和傳承。

所有的地方性法規都重申了縣級以上人民政府應當將非遺保護、保存工作納入本級國民經濟和社會發展規劃的要求，其中，內蒙古、江蘇、寧夏、新疆還另外要求應當將非遺保護納入城鄉(建設)規劃。在地方財政資金投入方面，所有地方性法規都重申了縣級以上人民政府應當將非遺保護專項資金列入本級財政預算的要求。非遺保護專項資金作為公益文化事業支出，應當隨著社會經濟發展而相應提高。地方性法規可以在這方面進行細化，比如河北特別強調非遺保護專項資金要隨著非遺項目的增加而增加*參見《河北省非物質文化遺產條例》第五條。，上海規定“建立與經濟社會發展相適應的經費保障機制”*《上海市非物質文化遺產保護條例》第三條。，湖北、廣東規定“隨著財政收入的增長而增加”*《湖北省非物質文化遺產條例》第七條，《廣東省非物質文化遺產條例》第四條。。需要特別指出的是，貴州《玉屏侗族自治縣非物質文化遺產保護條例》要求“自治縣人民政府每年按照不低于上年地方財政收入0.2%的經費納入財政預算，作為非物質文化遺產保護專項資金?！?《玉屏侗族自治縣非物質文化遺產保護條例》第六條。這種按照具體比例明確資金增長幅度的作法值得以后出臺的地方性法規借鑒。河北、山西、江蘇、浙江、安徽、江西、廣西、云南、寧夏、新疆等地提出了比較詳細的非遺保護專項資金的使用范圍。筆者認為，非遺專項資金的使用范圍會隨著非遺保護工作的深入開展而發生變化，不宜在地方性法規中作過于詳細的規定，否則容易對工作形成掣肘,可以考慮在表述上留出擴展余地。

一些地區在干部培訓考核、人員配備等方面提出了創新性規定。黑龍江規定“非物質文化遺產保護、保存工作應當納入各級領導干部教育培訓機構培訓內容，普及非物質文化遺產知識，提高各級領導干部保護意識和保護能力?！?《黑龍江省非物質文化遺產條例》第七條。上海規定“市和區、縣人民政府應當將相關部門履行非物質文化遺產保護工作職責情況，納入對其績效考核的內容?！?《上海市非物質文化遺產保護條例》第四十三條。甘肅要求：“縣級以上人民政府文化行政部門根據需要配備非物質文化遺產管理保護專門人員，明確職責，保證非物質文化遺產保護工作的正常開展?！?《甘肅省非物質文化遺產條例》第四十八條。四川規定“縣級以上地方人民政府可以將滿足當地群眾公共文化服務需求的代表性項目的傳承與展示活動，列入本級人民政府向社會力量購買公共文化服務的指導性目錄?！?《四川省非物質文化遺產條例》第三十四條。

2.調查

調查是做好非遺保護工作的基礎?！斗俏镔|文化遺產法》第二章專門對非遺調查進行了規范?，F行的地方性法規中均有非遺調查內容，包括調查的實施主體、調查方式以及調查成果的使用等，基本與《非物質文化遺產法》內容相仿，缺少創新性措施。筆者認為，地方性法規可以在開展重點項目和重點區域的專項調查、推動調查成果的傳播利用、促進社會共建共享等方面進行探索。關于境外組織或者個人在境內開展非遺調查的行政許可，由于上位法已規定得比較清晰，因此大部分地方性法規沒有再重復。僅有江西、山東、河南、湖南、四川、陜西等省對境外組織或者個人調查提出了更為詳細的要求，對《非物質文化遺產法》相關內容進行了補充。

3.代表性項目

非遺代表性項目名錄制度是《非物質文化遺產法》確立的一項基本制度。我國非遺資源非常豐富，根據第一次非遺普查統計，非遺資源達87萬項。通過建立分級的代表性項目名錄來保護非遺，既可以明確各級政府的保護責任，又能統籌資源，對需要重點保護的非遺項目實施有效保護。截至2017年底，國務院共公布國家級非遺代表性項目1372個?！斗俏镔|文化遺產法》規定“建立地方非物質文化遺產代表性項目名錄的辦法，由省、自治區、直轄市參考本法有關規定制定?！?《中華人民共和國非物質文化遺產法》第四十三條。各地充分運用此條款的授權，均明確了省、市、縣級非遺代表性項目的認定辦法，其中，規定申報代表性項目需具備具體條件的7件，規定申報代表性項目需提交具體材料的12件，規定認定代表性項目具體評審程序的17件。

對急需保護的非遺項目，各級政府理應重點予以支持，優先安排資金，采取搶救性記錄、改善傳承條件、扶持培養傳承人等方式進行保護。遼寧、黑龍江、江蘇、江西、湖北、廣東、四川、新疆提出，對瀕臨消失或瀕危的代表性項目，要專設名錄。比如，四川規定“縣級以上地方人民政府文化主管部門應當建立非物質文化遺產瀕危項目目錄，對通過調查或者其他途徑發現的瀕臨消失的非物質文化遺產項目，應當及時采取搶救性措施予以優先保存?！?《四川省非物質文化遺產條例》第十四條。專設名錄不失一種有益探索，一方面便于明確急需保護重點對象，有針對性地開展保護工作；另一方面與聯合國教科文組織設立的“急需保護的非物質文化遺產名錄”相銜接，便于申報相關項目。此項工作的關鍵在于要預設好名錄的后續管理。認定瀕危的標準是什么？如何進行政策、資金扶持？滿足什么樣的條件就要退出名錄？這些問題都需要提前進行設計。另外，黑龍江規定“瀕臨消失的代表性項目需要通過民族語言進行傳承的，代表性傳承人在傳承活動中應當加強民族語言的傳授?！?《黑龍江省非物質文化遺產條例》第二十七條。一些非遺項目是依托特定語言而傳播的，失去語言載體，就失去了傳承的基本環境，將面臨皮之不存毛將焉附的境地。從另外一個層面看，如果語言作為非遺的載體，其本身就是非遺。因此，從非遺保護的視角出發，應當加強作為非遺的載體的語言的保護傳承。

非遺體系龐大、類別繁多，有針對性的進行分類保護是實現非遺科學管理的有效途徑。上海、廣西、四川、陜西根據非遺受眾、活態傳承基礎等情況的差異，提出了對非遺代表性項目的搶救性保護、傳承性保護和生產性保護3種保護方式。甘肅提出了搶救性保護、記憶性保護、區域性整體保護、生產性保護4種保護方式。這些保護方式都是非遺保護實踐中的探索。江西從非遺本體類別考慮，提出了不同的分類保護措施，規定對傳統表演藝術類的項目，注重傳統劇(節)目及其資料的發掘和整理，及時記錄老藝人的代表性劇(節)目；對傳統美術和技藝類的項目，注重代表性傳承人的技藝傳承及原材料保護，征集代表性傳承人主要代表作品，鼓勵探索生產性保護方式；對民俗類的項目，注重在相關地區開展宣傳、教育和民俗活動，促進群體傳承。*參見《江西省非物質文化遺產條例》第二十條。

4.代表性傳承人

非遺區別于物質文化遺產的一個重要特性，就在于它是依附于個體的人、群體或特定文化空間而存在的，是一種“活態”文化。傳承人是非遺的重要承載者和傳承者，是非遺傳承鏈條中的最重要環節。加強對傳承人的保護，是非遺保護工作的關鍵。非遺的傳承人是一種現實存在，不需要政府認定。政府認定的代表性傳承人突出強調其代表性?！斗俏镔|文化遺產法》規定了代表性傳承人應具備三方面條件，簡而言之就是技藝水平高、業界影響大、傳承效果好。2005年至2017年，文化部共認定了國家級非遺代表性傳承人1986名?，F行26件地方性法規均對代表性傳承人認定管理作出了規定。其中規定代表性傳承人具體條件的19件，基本照搬《非物質文化遺產法》內容或稍作修改；規定代表性傳承人具體權利的21件，相對于《非物質文化遺產法》沒有明確代表性傳承人權利，各地進行了創新；規定代表性傳承人具體義務的22件，其中，山西、遼寧規定，代表性傳承人開展傳承活動時，常隨學徒不少于二人；*參見《山西省非物質文化遺產條例》、《遼寧省非物質文化遺產條例》第二十一條。規定代表性傳承人推薦材料具體要求的8件，基本與《非物質文化遺產法》內容類似；規定對代表性傳承人具體扶持措施的17件。

《非物質文化遺產法》對代表性傳承人的動態管理作出了規定，即“非物質文化遺產代表性項目的代表性傳承人無正當理由不履行規定義務的，文化主管部門可以取消其代表性傳承人資格，重新認定該項目的代表性傳承人；喪失傳承能力的，文化主管部門可以重新認定該項目的代表性傳承人?！?《中華人民共和國非物質文化遺產法》第三十一條。前者是主觀上不履行義務，理應取消代表性傳承人資格，后者是客觀上喪失傳承能力，應與前者區別對待。如何對待喪失傳承能力的代表性傳承人，遼寧、西藏等地提出了設立榮譽傳承人的措施，對完善代表性傳承人制度進行了有益探索。比如，西藏規定“對喪失傳承能力的原代表性傳承人，文化主管部門可以授予其榮譽傳承人稱號，人民政府適當給予生活補助?！?《西藏自治區實施〈中華人民共和國非物質文化遺產法〉辦法》第三十三條。代表性傳承人因年齡、疾病等原因喪失傳承能力，退出代表性傳承人行列，但可獲得另一種榮譽，依然享有一定地位，并得到政府一次性補貼，為建立人性化退出機制提供了一種選擇。

在非遺保護工作實踐中，認定某個項目(特別是集體傳承特征特別明顯的項目)的代表性傳承人，有時會出現認定一人、影響一片的現象，損害了其他傳承人的積極性。一些地區在這方面進行了探索。上海、廣西、四川提出代表性傳承人包括個人和團體，但沒有具體展開。其實，《非物質文化遺產法》出臺前實施的4件條例，都提出了確定和命名代表性傳承人和代表性傳承單位的要求，并規定了代表性傳承人和代表性傳承單位的條件、權利和義務。*《寧夏回族自治區非物質文化遺產保護條例》使用“傳承人和傳承單位”，即后來的“代表性傳承人和代表性傳承單位”。無論是代表性傳承團體還是代表性傳承單位，其本意都是根據非遺集體傳承特性而采取的一種認定保護責任主體的方式。這項工作的關鍵在于要處理好代表性傳承單位和現行項目保護單位二者之間的關系。設立項目保護單位是當前非遺保護工作實踐中一項重要制度?！斗俏镔|文化遺產法》對此沒有專門的規定。大部分地區結合各自具體情況，對項目保護單位進行了規范，有23件明確提出了認定項目保護單位，*貴州、云南、甘肅稱項目保護責任單位。其中規定具體條件的17件，規定具體權利的8件，規定具體義務的23件。一些近幾年實施的條例，對項目保護單位規定得更為詳細。比如，遼寧規定，保護單位需具備5個條件、享有5項權利、承擔7項義務。*參見《遼寧省非物質文化遺產條例》第十五、十六、十七條。黑龍江針對保護單位與代表性項目不在一地的情況，規定保護單位可以在代表性項目所在地確定保護協作單位，并與保護協作單位協商確定相關保護責任和工作任務。*參見《黑龍江省非物質文化遺產條例》第三十一條。

5.整體性保護

整體性是《非物質文化遺產法》明確的非遺的重要特性之一?！斗俏镔|文化遺產法》規定“對非物質文化遺產代表性項目集中、特色鮮明、形式和內涵保持完整的特定區域，當地文化主管部門可以制定專項保護規劃，報經本級人民政府批準后，實行區域性整體保護?！?《中華人民共和國非物質文化遺產法》第二十六條。設立文化生態保護區，是落實《非物質文化遺產法》規定而采取的重要舉措，是我國在開展非遺保護工作中實施的一項重要保護方式，也是我國為國際非遺保護實踐提供的“中國經驗”。2007年以來，文化部先后批準設立了閩南、徽州、熱貢、羌族等21個國家級文化生態保護實驗區，涉及福建、安徽、江西、青海、四川等17個省(區、市)。與文化部設立國家級文化生態保護區相銜接，一些地區開展了省級文化生態保護區建設工作。截至2017年10月，全國19個省(區、市)設立了范圍不等、特色鮮明的146個省級文化生態保護區。

從《非物質文化遺產法》出臺前實施的幾件條例中，可以看到設立文化生態保護區的雛形。寧夏提出建立“傳統文化生態保護區”和“傳統文化藝術之鄉”。浙江、新疆提出建立“非物質文化遺產生態保護區”?！斗俏镔|文化遺產法》出臺后實施的大部分條例，都明確提出了設立“文化生態保護區”，其中，山東、貴州、云南專門用一章對文化生態保護區進行規定。與設立國家級文化生態保護區相呼應，一些地區對設立省、市、縣級文化生態保護區進行規范。貴州、江西、山東等地對省級文化生態保護區有明確規定，比如江西規定“需要設立文化生態保護區實行區域性整體保護的，當地文化主管部門應當聽取文化生態保護區內居民的意見，制定文化生態保護區方案，報本級人民政府批準后逐級上報，省級文化生態保護區由省人民政府批準公布?！?《江西省非物質文化遺產條例》第二十四條。湖北、河南、安徽、廣西、西藏等地對設立市、縣級文化生態保護區留了政策空間。比如湖北規定“設立文化生態保護區的，由縣級以上人民政府文化主管部門會同城鄉規劃主管部門編制專項保護規劃，聽取文化生態保護區內居民的意見，報同級人民政府批準公布?！?《湖北省非物質文化遺產條例》第四十六條。另外，山東還特別規定“非物質文化遺產資源豐富、文化生態保存完整的村、鎮，省人民政府文化主管部門可以命名為文化生態名村、名鎮?！?《山東省非物質文化遺產條例》第三十九條。

一些地區對文化生態保護區建設資金作出了明確規定。比如云南提出，可以建立“民族傳統文化生態保護區”，省級民族傳統文化生態保護區所在地的縣級以上人民政府應當從每年旅游收入中安排一定比例資金，用于民族傳統文化生態保護區的保護和建設。*參見《云南省非物質文化遺產保護條例》第二十九條。江西規定“文化生態保護區內有門票收入的景區，應當設置非物質文化遺產展示場館或者傳習場所，省級文化生態保護區所在地的縣級人民政府應當從每年旅游門票收入中安排一定的資金，用于文化生態保護區內的非物質文化遺產項目的保護?！?《江西省非物質文化遺產條例》第四十四條。文化生態保護區作為一項行政工作，應做到有進有出，實施動態管理，山東、廣西等地已作出明確規定。如山東規定“文化生態保護區內的非物質文化遺產資源遭受嚴重破壞，不再符合文化生態保護區條件的，由縣級以上人民政府予以撤銷并向社會公布?！?《山東省非物質文化遺產條例》第三十八條。

6.合理利用

在有效保護的基礎上進行合理利用，既能促進非遺保護，也有助于發揮非遺資源優勢，促進經濟社會發展?！斗俏镔|文化遺產法》規定“國家鼓勵和支持發揮非物質文化遺產資源的特殊優勢，在有效保護的基礎上，合理利用非物質文化遺產代表性項目開發具有地方、民族特色和市場潛力的文化產品和文化服務?！?《中華人民共和國非物質文化遺產法》第三十七條。各地針對非遺利用作出了專門規定。比如廣東規定“鼓勵采取與經貿、旅游相結合的方式保護和傳承具有生產性、表演性或者觀賞性的非物質文化遺產代表性項目?！?《廣東省非物質文化遺產條例》第三十二條。安徽、江西、山西等地從生產性保護的角度進行了規范。安徽規定“縣級以上人民政府應當合理規劃布局，引導扶持代表性項目生產性保護示范中心、示范基地或者示范園區建設，支持和推進非物質文化遺產生產性保護?！?《安徽省非物質文化遺產條例》第三十條。上海把非遺生產性保護與相關專項資金扶持進行對接，規定對合理利用非遺代表性項目發展(民族)文化產業的單位和個人，在申報文化產業發展專項資金時，予以支持。貴州充分考慮了非遺持有者的權益，規定“在特定區域利用非物質文化遺產項目從事整體開發經營活動的，應當與該區域相關組織及村(居)民代表約定利益分配方式?！?《貴州省非物質文化遺產保護條例》第四十五條。

7.相關部門機構保護職責

保護非遺不僅僅是文化主管部門的責任，也是全社會的共同義務。各地對教育、媒體、公共文化機構在各自職責范圍內開展非遺保護工作進行了規定，但總體上仿照《非物質文化遺產法》，具體措施不足。以非遺保護與國民教育融合為例，保護非遺必須加強對全社會，尤其是廣大青少年的培養和教育?！斗俏镔|文化遺產法》規定“學校應當按照國務院教育主管部門的規定，開展相關的非物質文化遺產教育?！?《中華人民共和國非物質文化遺產法》第三十四條?！侗Ｗo非物質文化遺產公約》規定“各締約國應竭力向公眾，尤其是向青年進行有關非物質文化遺產的宣傳和教育，以便使非物質文化遺產在社會中得到確認、尊重和弘揚?！?《保護非物質文化遺產公約》第十四條。非遺保護應當貫穿國民教育始終，筆者認為至少應當包括四方面的融合：一是在美育過程中融入非遺內容，培育潛在的非遺的愛好者和傳承人。在學前教育階段，幼兒園和家庭要向幼兒介紹非遺知識，進行傳統文化啟蒙教育；在基礎教育階段，學校應根據自身優勢和實際需求，編制具有民族和地域特色的地方教材或校本教材，設置相應課程，特別是把當地傳統音樂、傳統美術、傳統戲劇、傳統舞蹈等融入其中；在高等教育階段，應開設非遺相關藝術課程，鼓勵設立相關學生社團，加強對大學生的傳統文化通識教育。二是高等學校、中等職業學校應當設置非遺相關專業和課程，通過現代教育體系直接培養非遺傳承人。三是高等學校、科研機構應當開設非遺或相關學科專業，為非遺保護工作培養既懂理論又了解實踐的后備人才。四是高等學校、科研機構應當通過設立研究基地等方式，加強非遺理論和實踐研究，為非遺保護工作實踐提供智力支持?，F行的地方性法規對非遺納入現代教育體系都有相應表述，但內容普遍比較籠統，有的只強調了非遺進學校，有的只強調了加強學術研究。

有些地方規定了比較實的措施，比如上海規定“將與非物質文化遺產技藝傳承相關專業列入職業教育獎勵專業目錄，實施學費減免等優惠政策?！?《上海市非物質文化遺產保護條例》第四十條。山東規定“每年的農歷臘月二十三至次年二月初二為‘非物質文化遺產月’?？h級以上人民政府文化主管部門應當集中組織開展非物質文化遺產展演、展示等活動?！?《山東省非物質文化遺產條例》第七條。四川規定“教育、人力資源社會保障等部門可以采取助學、獎學或者給予職業培訓補貼等方式，資助傳承人帶徒授藝?！?《四川省非物質文化遺產條例》第三十三條。江西規定“科技主管部門應當支持公民、法人和其他組織開展非物質文化遺產的科學技術研究和非物質文化遺產保護、保存方法的研究，對符合科研課題立項的項目予以支持。文化、衛生主管部門應當關心代表性傳承人的健康，為其建立健康檔案?！?《江西省非物質文化遺產條例》第五十二條。這些相對明確的措施對于加強各地、各部門間的統籌協調，形成非遺保護合力具有現實意義。

現行的省級地方性法規有不少亮點，但總體來看，也存在一些問題，主要表現在：

一是部分地方性法規存在為立法而立法思想，體例求大求全，部分內容照抄上位法和其他地方性法規，突出本行政區域特色不足，削弱了地方性法規的應有功能。地方性法規是《非物質文化遺產法》的重要補充，各地應制定貼近實際，切切實實為本地非物質文化遺產保護工作實際服務的法規。

二是一些條款不夠完善。原則性條款過多，剛性條款過少，比如對資金保障、相關部門職責等不夠細化，可操作性不強，易導致措施難以落地。

三是單純保護的條款多，弘揚、振興的條款少。新制訂的地方性法規應當立足非遺的活態傳承和可持續發展，適當增加旨在提高非遺傳承活力的具體措施。

四是制定或修訂地方性法規緩慢。目前，尚有5個地區未出臺省級地方性法規，應抓緊制定。4部在《非物質文化遺產法》施行前出臺的法規，其中的非遺定義、代表性項目名錄名稱、行政處罰等重要表述與法律不一致，與工作實際不相符，需要進行修訂。另有一些地方性法規總體內容不完善，應酌情進行修訂。

三、立法建議

非遺地方性法規的定位決定了其邊界和內容。筆者認為，有兩點需要注意：一是《非物質文化遺產法》屬于行政法，以行政關系為調整對象，主要規范政府和行政部門的行為。與《非物質文化遺產法》相一致，地方性法規也是此性質。二是非遺地方性法規是執行型立法。在《非物質文化遺產法》出臺前，江蘇、浙江、寧夏、新疆的立法帶有先行先試、創新的性質，是先行性立法，之后的地方立法應當都屬于執行性立法，旨在貫徹和執行《非物質文化遺產法》，對其中的規定作出適合本行政區域實際需要的細化和補充?；谶@樣的定位，筆者認為制定非遺地方性法規應注意以下事項。

(一)地方性法規應與《非物質文化遺產法》保持一致。一是應當與《非物質文化遺產法》相銜接，對法律重點關注的調整和規范事項，比如非遺調查、代表性項目、代表性傳承人、整體性保護、合理利用、與國民教育融合、促進社會宣傳普及等內容，地方性法規應有相應規定，并進行必要的細化和補充。二是不得抵觸《非物質文化遺產法》，不得對應當由上位法規定的事項作出規定，不得與上位法的具體規定相沖突，這是地方立法的外在界限。需要特別指出的是，地方性法規也受到行政許可法和行政處罰法的約束，不得超越法律規定設定行政處罰、行政許可、行政強制、行政收費的范圍?！斗俏镔|文化遺產法》規定了一項行政許可，即境外組織或者個人在中華人民共和國境內進行非物質文化遺產調查的許可。在制定地方性法規時，可在此行政許可事項內作出具體規定，而不能增設新的行政許可，也不能增設違反此條規定的其他條件。相應的，《非物質文化遺產法》第四十一條規定了行政處罰，在制定地方性法規時，只能在此條規定的行為、幅度范圍內設定行政處罰，而不能增加新的行政處罰。

(二)地方性法規應符合《保護非物質文化遺產公約》精神。公約要求，各締約國應該采取必要措施確保其領土上的非物質文化遺產受到保護，責任主體是各締約國政府。經全國人大常委會批準，我國加入公約并成為締約國，承諾在公約框架下，結合我國實際情況，積極履行義務，開展非遺保護實踐?！侗Ｗo非物質文化遺產公約》是國際文書，對我國非遺保護工作具有一定約束力?！侗Ｗo非物質文化遺產公約》提出的非遺保護理念是在人類社會長期歷史發展過程中進行的總結和提煉，是各締約國對文化發展和整個人類社會進步而進行的思考和探索，凝聚著各方的智慧和共識。每一位非遺保護工作者都應當熟讀公約，深化對公約核心內容的認識，加深對《倫理原則》等新發布內容的理解。強調政府的責任、尊重非遺持有者的主體地位和創造力、維護文化多樣性、順應可持續發展等思想應當貫穿非遺地方性法規始終。

(三)與非遺保護實踐相一致。在黨中央、國務院的高度重視下，我國非遺保護工作者以《非物質文化遺產法》和《保護非物質文化遺產公約》精神為指導，進行了卓有成效的實踐，探索了整體性保護、生產性保護、搶救性保護等保護方式，實施了一系列重要工程項目，持續開展全國性的傳播普及活動，有效改善了非遺傳承條件，推動了非遺保護與經濟社會協調發展的良性互動。非遺地方性法規應當與這些工作實踐相銜接，對重要工作應有體現和細化。

(四)突出地方特色。體現地方特色是地方性法規的重要價值所在?！暗胤叫苑ㄒ幨侵袊审w系的重要組成部分。地方立法關鍵是在本地特色上下功夫、在有效管用上做文章?！?《讓地方立法成為法治建設的“助推器”》，中國人大網，2015-09-10。我國國土面積廣闊、民族眾多、非遺資源各異，《非物質文化遺產法》不可能面面俱到，只能對全國具有普遍性的問題進行規范。地方性法規與《非物質文化遺產法》定位不同，不必追求體例的大而全，關鍵是從本地區實際出發，充分考慮本地經濟社會發展水平、非遺資源狀況、區域定位等因素，制定符合地方實際需求、突出地方特色的地方性法規。一是盡量減少重復?！吨腥A人民共和國立法法》規定“制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定?！?《中華人民共和國立法法》第七十三條。二是突出地域特色和民族特色。比如，少數民族較多地區，可以提出專門針對少數民族非遺項目的規定和措施；直轄市可以結合城市定位和城市規劃，制定符合區域發展的非遺保護措施。三是細化地方政府和部門責任。通過制定約束性條款，為非遺的長期保護奠定法制基礎。四是完善管理機制。一些地方在工作實踐中探索了比較成熟的政策措施，可以在地方性法規中進行明確和規范，增強政策措施的針對性、實效性和可操作性，推動中央和地方在非遺保護工作中的良性互動。

(五)做好地方性法規的解釋工作。有一句法諺，法律從制定的那一刻起，它就落后了。要減少這種滯后性帶來的影響，一方面在制定地方性法規時，要對工作預期應有一定前瞻性，為工作發展留有余地，提前對有可能出現的問題有所考慮。另一方面，要重點做好地方性法規解釋工作。根據工作發展需要，適時對地方性法規條款進行解釋說明。