軌道工程PPP項目運作方式及風險分配方案研究

李曉東,沈東美

（1.南京地鐵集團有限公司，南京 210000；2.蘇交科集團股份有限公司，南京 211112）

城市軌道工程建設工程量大，政府資金投入大，公益性比較強，即使項目有收費機制，其價格也較低，往往導致項目盈利性差或無法盈利，甚至沒有收費機制和現金流入。收入較低無法實現收支平衡，且項目所需運營管理比重較大，對管理能力、運營維護能力要求較高。隨著國家經濟政策逐步開放，并允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，利用PPP模式引入社會資本，可以破解籌建城市地鐵軌道工程項目中地方政府預算支出不足、基礎設施建設亟需啟動的窘境。

1 運作方式

PPP是“Public-Private-Partnerships”的簡寫，譯為“公私合作制”，是公共部門通過與私人部門建立一種伙伴關系來提供公共產品或服務的方式。

對PPP內涵的界定有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系；狹義的PPP理解為一系列項目融資模式的總稱，是指公共部門與私人部門共同參與生產、提供物品和服務的制度安排，是一種項目融資方式，如特許經營、租賃合同模式、管理合同模式等[1]。

國內外常見的PPP項目運作方式主要包括：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、建設-運營-移交（BOT）和建設-擁有-運營（BOO）[2]。除此之外，國內外PPP項目實踐中應用比較普遍的運作方式至少還包括：租賃-運營-移交（LOT）、建設-租賃-移交（BLT）、建設-移交-運營（BTO）、區域特許經營（Concession）或DBFO（設計-建造-融資-運營）等。

PPP項目運作方式的選擇通常借助于決策樹分析工具，如圖1所示。

圖1 運作方式選擇決策樹

PPP模式的操作規則能夠使社會資本參與到城市軌道交通項目的策劃、設計和可行性研究等前期工作中，一方面降低了社會資本的投資風險，另一方面能夠引入社會資本更有效率的管理方法與技術引入，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期、降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

但是，也要注意到PPP模式的組織形式和運作方式相對普通建設方式更為復雜，既可能包括私人營利性企業、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會產生不同層次、類型的利益和責任的分歧，各方對項目運作過程中的風險管控和分配也存在不同需求。只有政府與投資企業形成相互合作的機制，達成一致認可的風險分配方案，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標。

2 風險分配方案研究

“風險共擔、利潤共享”是PPP項目運作的基本原則，而傳統觀點認為，采用PPP模式就是盡量把風險轉移給私人部門，承擔較多的風險就可以獲得較多的回報，從而把承擔風險看成是獲得高額回報的機會，這是不合理的。

在現實操作中，讓社會資本承擔其無法承擔的風險，一旦風險發生時又缺乏控制能力和必要的監管手段，必然會降低社會資本提供公共基礎設施或服務的效率，增加控制風險的總成本。因此，最優的風險分配并不是將所有風險都轉移給社會資本方，而是尋求一種方案，實現政府方和社會資本方的總管理成本最小化。也就是說，在PPP實際運作中必須合理分配項目風險。

根據財政部《PPP項目合同指南》（試行），PPP項目應當按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

2.1 風險分配的基本原則

原則上，對于具有非營利性的城市地鐵軌道工程PPP項目，其建造、財務和運維等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和設計等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔[3]。

在制定軌道工程PPP項目合同中，風險分配的基本原則應包括以下四點：

（1）承擔風險的一方應該對該風險具有控制力、最有效率。

（2）承擔風險的一方能夠有效應對該風險（例如通過購買相應保險）。

（3）承擔風險的一方對于控制該風險有更大的經濟利益或動機。

（4）如果風險最終發生，承擔風險的一方不應將由此產生的費用和損失轉移給合同相對方。

2.2 風險承擔支出責任的分析

風險承擔支出責任指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況而產生的財政支出責任[4]。

風險承擔支出責任主要有：

（1）法律風險、政策風險：一般軌道工程PPP項目法律和政策風險發生的概率極低。

（2）政府方原因導致的合同終止風險：在軌道工程PPP項目中，政府方或建設方的合約意識強，項目交易結構清晰明了，政府方原因導致合同終止的風險低。

（3）最低需求風險：軌道工程公益性項目，不存在最低需求風險。

（4）技術風險：如項目采用的是BOT或類似的運作模式，前期設計質量引起的風險將由政府方承擔，不能轉移，存在一定的技術風險。

2.3 風險分配基本框架的建立及應對措施

在財政部推廣應用PPP模式的政策指引下，政府和社會資本的風險分配機制按照上述分配原則、項目具體特征和需求，項目核心風險分配框架及應對措施如下。

2.3.1 政治風險

風險承擔方：政府

風險類別：經營權收回/違背、征用/公有化、法律變更、稅收變更、審批獲得/延誤、行業規定變化。

風險應對措施：政府應通過PPP合同約定該部分風險出現時應給予項目公司的補償形式及金額。

2.3.2 建設風險

（1）風險承擔方：政府

風險類別：設計不當、土地使用

風險應對措施：政府應加強對設計文件的審核、優化，如因設計不當導致項目公司損失，政府應給予項目公司相應的現金補償或其他補償。

（2）風險承擔方：項目公司

風險類別：承包商違約、工程質量、工地安全、勞資/設備的獲取、勞工爭端/罷工、效率低/材料浪費、建造成本超支、完工風險、技術不過關、考古文物保護、地質條件、場地可及性/準備、工程/運營變更、公共設備服務提供。

風險應對措施：項目公司應加強自身運營服務的管理與考核，按照PPP合同規定的服務質量標準提供服務，并自行承擔由此產生的費用及損失。

（3）風險承擔方：共同承擔

風險類別：考古文物保護、地質條件、場地可及性/準備工程/運營變更、公共設備服務提供。

風險應對措施：政府與項目公司應友好協商，合理共擔損失。

2.3.3 財務風險

（1）風險承擔方：項目公司

風險類別：融資失敗、融資成本高、利率變化、外匯風險、償債風險/流動性風險、項目公司破產。

風險應對措施：項目公司應提高資金的使用效益，合理搭配長、短期負債。

（2）風險承擔方政府

融資機構介入權行使。

2.3.4 運營風險

（1）風險承擔方：項目公司

風險類別：人工、材料價格上漲、運營成本超支、服務質量不好、維修過于頻繁移交前設施狀況、移交后設施狀況（缺陷責任期內）。

風險應對措施：項目公司應加強自身運營服務的管理與考核，按照PPP合同規定的服務質量標準提供服務，并自行承擔由此產生的費用及損失。

（2）風險承擔方：政府

風險類別：移交后設施狀況（缺陷責任期外）。

風險應對措施：該部分風險由政府自行承擔。

2.3.5 法律風險

主要包括項目公司破產、合同文件沖突、第三方延誤/違約、設施所有權等風險類別，由政府方和項目公司共同承擔，政府與項目公司應友好協商，合理共擔損失。

2.3.6 其它風險

主要包括其他不可抗力、剩余風險、天氣/環境惡劣。按照PPP合同規定，政府與項目公司合理共擔損失，并合力克服事件、恢復運作。

3 結語

PPP項目操作模式，是指對政府與社會資本在PPP項目全壽命周期內權利義務的安排，具體選擇主要取決于收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求和期滿處置等因素[5]。而如何在軌道工程PPP項目模式長達5年以上甚至十幾年的項目運行期中，準確合理地分配項目風險，制定一套可行的風險分配方案，履行監管職責，保障項目的正常運行，達到PPP項目預期目標，是需要進行科學合理的分析和研究的。

參考文獻

[1]鄧小鵬. PPP項目風險分擔及對策研究[D].南京：東南大學，2007.

[2]周蘭萍. PPP項目運作實務[M].北京：法律出版社，2016.

[3]政府與社會資本合作（PPP）模式建設安陽市東區污水處理廠污水人工濕地處理項目物有所值及財政承受能力評價[R].河南新明企業管理咨詢有限公司，2015.

[4]郭豐菲.政府與社會資本合作模式的風險管理研究[D].北京：財政部財政科學研究所，2015.

[5]郝震冬.公路PPP項目財政承受能力論證實證研究——以山西某一級公路項目為例[J].經濟研究導刊，2016（4）：65-71.