建設用地稀缺性研究

熊燦

[摘要]隨著城市人口和城市化用地的增加，建設用地規模不斷擴張，其需求與供給之間的矛盾日益加劇。以湖南省近年期建設用地統計數據為基礎，對其建設用地數量、結構等方面進行分析，研究表明目前全省建設用地的結構存在一定的不平衡，其中包括新增建設用地面積供應的不平衡，并針對這些問題提出了相應的對策。

[關鍵詞]建設用地；稀缺性；湖南省

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

1 引言

建設用地作為人類生產和生活的重要場所，隨著我國社會經濟發展發生重大變遷。在我國城鎮化、工業化進程快速推進的過程中，建設用地規模持續擴張，優質耕地不斷被占用。資源承載極限的剛性約束日益凸顯，土地資源的有限性與建設用地需求增長之間的矛盾也日趨加劇。

根據全國土地利用變更調查數據，1999～2008年10年間，中國的建設用地增長了10.3%，而人口增長了5.6%，建設用地增長的速度遠遠超過人口增長速度?！度珖恋乩每傮w規劃綱要2016～2020年》表明，到2030年要將國土開發強度控制在4.62以內， 且城鎮與農村建設用地面積之比調整為3.9：6.1左右。 在此發展背景下，后備土地資源的不足，加上耕地保護“紅線”的約束，導致建設用地供需矛盾日益突出， 其稀缺性也愈發凸顯，并逐漸引發各方學者的思考。有學者從政府管制角度對土地稀缺性的表現形式和形成原因進行分析，之后的研究則主要集中在城市建設用地擴張的驅動因素、擴展類型及預測規模、土地擴張與經濟發展的關系研究等方面。而《節約集約利用土地規定》等一系列措施制度明確指出要對建設用地實行總量控制，限制了建設用地的供應，也會在一定程度上給房價上漲造成影響。 建設用地供需矛盾已久，這種矛盾導致其稀缺性，那么建設用地的現狀如何，其稀缺到何種程度。 本文將從建設用地的總量、結構等方面來分析建設用地稀缺性問題，并深入探究解決對策，對推動建設用地的高效利用和有效供給具有重要意義。

2 研究區域概況

湖南地處東經108°47′～114°15′，北緯24°38′～30°08′，東與江西接壤，西連貴州、重慶，南接兩廣，北鄰湖北，土地總面積21.18萬km?，占全國國土面積的2.2%。由于地處云貴高原向江南丘陵和南嶺山脈向江漢平原過渡的地帶，地貌以山地和丘陵為主，三面環山，形成向北傾斜的馬蹄狀。山地面積1084.72萬hm2，占全省總面積的51.2%， 丘陵及崗地面積326.22萬hm2，占15.4%；平原277.86萬hm2，占13.1%。到2015年，湖南省農用地面積1820.10 萬hm2，約占全省總面積的85.92%；建設用地面積161.25 萬hm2，約占全省總面積的7.61%；未利用地面積137.01萬hm2，約占全省總面積的6.47%。

3 建設用地稀缺性分析

建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括商服、工礦倉儲、住宅、交通、水利、公共管理與公共服務以及特殊用地。是指付出一定的投資，通過工程手段，為各項建設提供的土地，其發揮的是土地的承載作用。一方面，建設用地隨著城市的不斷擴張逐漸呈現出上漲趨勢；另一方面，相關規劃和規定則在限制建設用地新增的數量。因此，目前將從建設用地數量、結構等方面來分析，以此來探究建設用地的緊缺與否。

3.1 建設用地現狀分析

3.1.1 建設用地數量分析。根據湖南省2016年統計年鑒數據顯示，2015年全省城區面積達到4582.33 km?，占全省面積的2.16%，建成區面積為1572.52 km?；而城市建設用地面積為920.0521 km?。2011年至2015年，全省城區面積從4602 km?降低至4582.33 km?；而城市建設用地數量從2011年的1408 km?增加到2015年的1571.52 km?（如圖1所示）。根據《湖南省“十三五”國土資源發展規劃》的發布，到2020年，全省的建設用地總規模必須控制在171萬hm2以內。其中，新增建設用地規模嚴格控制在10萬hm2，年均增長2萬hm2左右，五年平均供地率達到75%以上。 由此可見，嚴格限制建設用地規模，促進盤活存量用地是保證用地需求唯一出路。

從各地級市州來看，長沙市作為省會城市，其城區面積和建成區面積在全省居首位，其城區面積為1226.64 km2，占全省比重的26.77%；而建成區面積為339.10 km2，所占比重為21.56%。其次是株洲，其城區面積為950.50 km2，建成區面積為167.48 km2，兩者所占比重分別為20.74%、10.65%。郴州市的城區面積在全省排名第三，為604.63 km2，占全省比重的13.19%，而建成區面積為98.27 km2，所占比重僅為6.25%（如表1所示）。

據表2可知，2016年全省新增建設用地為126.40 km2。其中以省會長沙、常德的新增建設用地面積占比最高，分別為16.92%、11.15%，而湘潭、株洲緊隨其后，其新增建設用地面積分別為11.23 km2、11.13 km2。除婁底、郴州和張家界的新增建設用地面積較少，其余地級市州新增建設用地面積占全省比重位于5.00%～7.6%之間。

由此看來，2016年全省建設用地都呈現出穩步增長的趨勢，其新增建設用地向長株潭地區、洞庭湖地區、衡陽地區以及湘南的永州傾斜，而這些地區的新增建設用地面積則達到全省新增建設用地面積的近三分之二。建設用地作為人類生產生活的承載基礎，其利用和擴張支撐著經濟社會的發展以及工業化、城市化的快速推進， 因此通過粗放增加建設用地面積并不是有效保證建設用地需求的途徑。

3.1.2 建設用地結構分析。截止到2015年，全省的城市建設用地中，居住用地面積為513.48 km2，工業用地面積為198.07 km2，倉儲用地面積則達到45.66 km2，道路與交通設施用地面積為162.8421 km2。這四類用地分別占建設用地面積的55.81%、21.53%、4.96%、17.70%，居住用地所占比重最大，其次是工業用地、道路與交通設施用地所占比重不大，而倉儲用地所占比重最小。

從全省各市州的城市建設用地結構統計表可知（表3），2015年長沙、株洲、衡陽和湘潭的居住用地占全省居住用地的比重較大，分別為22.85%、11.36%、10.57%和7.20%，工業用地占全省該類地比重較大的是株洲、長沙、常德、岳陽和衡陽，比重分別為16.67%、14.55%、12.46%、12.36%和11.85%，株洲作為湖南省的重工業城市，其工業用地占全省該類地比重最大，達到了16.67%，其次為長沙占全省的14.55%，而常德、岳陽和衡陽所占比重較為接近，均達到12%左右。在倉儲用地中，長沙、岳陽和湘潭占全省該類地的比重較大，分別為18.66%、12.20%和12.00%。道路與交通設施用地占全省該類用地比重較大的是長沙、衡陽和湘潭。由此可見，全省的居住用地主要分布在長株潭城市群和鐵路、公路交通發達的衡陽地區；而工礦倉儲用地則主要分布在以長株潭為主的湘北地區和以衡陽為主的湘中地區；道路與交通設施用地主要分布在以長沙和衡陽為湘中北地區。

目前，建設用地的稀缺主要是城市經濟發展與土地集約利用還處于不平衡的狀態，這種建設用地的稀缺是在當前建設用地集約利用水平較低的情況下的稀缺， 而不是建設用地的絕對稀缺。2015年全省的工業用地的比例達到21.53%，而發達國家工業用地比例一般不超過15%，其不合理的用地結構導致不同用途的土地供需失衡。此外，2015年全省的人均城市建設用地達到104.6㎡，遠遠高于發達國家水平，這正是當前建設用地的集約利用程度較低所導致的。因此，保證建設用地的高效利用和有效供給是關鍵。

4 對策

4.1 強化規劃，提高建設用地利用效率

規劃作為指導城市發展的藍圖，決定其空間布局。目前，我國的規劃仍局限在平面規劃，而立體空間規劃較少，使得城市空間發展似“攤大餅”，擴大其用地規模，出現城市土地利用效率低下的現狀。因此，加大對土地集約水平低的地區的改造，強調立體空間的規劃作用，使有限的土地資源承載更多的人口與經濟附加值。

4.2 改進土地招拍掛出讓制度，加強土地出讓金的監管

改進土地招拍掛出讓制度，不能將“價高者得”作為土地出讓的唯一標準，應注重社會穩定和生態安全良好，促使土地出讓由“經濟價值導向”向“社會、經濟、生態三效合一導向”轉變。對于財稅制度，則需要找到適應當前發展形勢的新模式，強化土地出讓資金審計監管，降低地方政府對土地財政收入的依賴程度。

4.3 發揮土地儲備制度的作用

土地收購是土地儲備制度的重中之重，高效的土地收購是緩解建設用地供應矛盾的重要途徑。目前，強化土地收購應遵循幾點：第一，要明確企業劃撥用地性質，尤其是企業劃撥用地的權益；第二，采用租賃方式對目前的企業劃撥土地收取租金，迫使閑置土地回歸市場，使政府回收劃撥土地使用權化被動為主動；第三，加大土地融資建設，保證土地收購的有序進行。另外，在城市土地管理信息系統建設基礎上，加大和提高土地供需管控工作力度與成效，加強土地行政部門與土地執法部門的溝通協作，針對違法案件的懲處必須嚴格執行，以保障土地管理的權威。

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