大市場監管模式下基層食品監管探析

朱林鑫

摘 要：為了解大市場監管“三合一”模式下浙江省龍游縣基層食品領域監管現狀，采用普查法，調取龍游縣市場監督管理局各部門及配備人員等情況。結果表明，在“三合一”模式下基層食品監管力量有明顯的增加。針對存在的監管人員青黃不接、基層監管線繁雜、基層監管人員難留等問題，提出加大財政投入、暢通晉升機制、創新監管方式、引入專業人才等應對措施。

關鍵詞：市場監督管理;食品;龍游縣

根據《中華人民共和國食品安全法》第一百五十一條、第一百五十二條規定，“食品”涵蓋面十分廣，貫穿于田間到餐桌的整個過程。食品在田間地頭種植、養殖時，歸農業部門管轄;流轉到市場上生產、加工、銷售、制作、儲運時，歸食品監管部門管轄。即使被10多部法律法規制約，被多個部門監管，食品安全事件依舊頻發，不僅暴露了食品行業存在的問題，也反映目前監管模式存在一些漏洞。

1? 我國食品監管模式的變遷

1.1? 綜合協調下的分段監管（2003—2010年）

《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》（國發[2004]23號）規定：“按照一個監管環節由一個部門監管的原則，采取分段監管為主、品種監管為輔的方式，進一步理順食品安全監管職能，明確責任。農業部門負責初級農產品生產環節的監管;質檢部門負責食品生產加工環節的監管，將現由衛生部門承擔的食品生產加工環節的衛生監管職責劃歸質檢部門;工商部門負責食品流通環節的監管;衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管;食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故”。

以分段監管的模式，將食品安全監管分為“種植養殖、生產加工、市場流通、餐飲消費”4個環節。但當時國家食藥局是副部級，要協調眾多正部級部門，難度頗大[1]。因此，這樣做并沒有從根本上解決我國食品安全監管薄弱的問題，反而加大了監管成本，降低了監管效率，而且容易導致推功諉過、執法責任不明確的法律后果[2]。

1.2? 以風險控制為中心的綜合監管（2010年至今）

2010年國務院食品安全委員會成立，是食品安全監管體系的標志性事件。2011年國家食品安全風險評估中心成立，進一步明確食品安全的風險評估作用，強調了食品安全監管中的風險控制為核心的思路[3]。

2013年，國務院機構改革和職能轉變，組建國家食品藥品監督管理總局，在國家層面將工商行政管理、質量技術監督部門相應的食品安全監督管理隊伍和檢驗檢測機構，劃轉食品藥品監督管理部門，主要職責是對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統一監督管理。

2015年《中華人民共和國食品安全法》出臺，明確了責任界定，對違法行為加大了處罰力度，構成犯罪的將依法嚴肅追究刑事責任。

2018年從國家層面組建市場監督管理部門，作為國務院直屬機構。至此，食品安全監管制度不再由多個部門分管，除種植養殖環節依據《中華人民共和國農產品質量安全法》由農業部門進行監管，其余生產加工、市場流通、餐飲消費等環節由市監部門監管。

2? 龍游縣“三合一”機構改革基本情況

浙江省是“改革市場監管體系實行統一的市場監管”的試點地域。2014年，浙江省在市級層面將食品藥品監管、工商部門職責進行整合，組建市場監督管理局，并劃入質監部門的食品安全監管職責;在縣級層面推行“多合一”模式，將工商、質監、食藥部門整合成統一的市場監管局，內設16個科室、4個分局、1個稽查大隊、1個研究院、5個市監所。

如表1所示。改革前，龍游縣有工商局、質監局、食藥局及衛生監督所等4個部門分別監督食品流通、食品生產、保健食品流通及餐飲環節。改革后，并入原屬衛生監督所的餐飲科后，實現三局合一，設置市場監督管理局，加掛工商、質監、食藥局的牌子，較改革前精簡了3/4。改革前，鄉鎮街道僅有原工商局設有派出機構，其他局均無派出機構。改革后，在原工商所的辦公場所、人員配置等的基礎上，添加其他部門的職能，每個基層所持有《行政執法證》的監管人員平均為10.6人。

龍游縣歸屬浙江省衢州市領轄，縣域總面積1 143 km2，轄6鎮7鄉2街道，人口40.4萬人。龍游縣市場監督管理局在編市場監管人員167名，其中食品安全監管人員75名（一線監管人員53名）。轄區內已取得許可證的餐飲單位1 499家（其中單位食堂212家，經營性單位1 287家），食品生產企業104家，食品流通企業3 000多家。按人口計算，每萬人配備監管人員3.12人;按每個食品安全監管人員的平均監管對象數計算，平均每個監管人員承擔61家的檢查任務，每個一線監管人員平均承擔86家的檢查任務。

龍游縣市場監督管理局相關科室人員情況如表2所示。75名食品安全監管人員平均年齡45.6歲，男性46人，平均年齡46.5歲，女性10人，平均年齡41.3歲，男女比例為4.65∶1。按25歲以下、25～35歲、35～45歲、45～55歲、55歲以上五個年齡段進行劃分，其中45～55歲的共36人，占48%;其次25～35歲、35～45歲的共16人，占21.3%;55歲以上的共5人，占6.7%;25歲以下的共2人，占2.7%。

3? 基層食品安全監管的完善路徑

大市場監管模式下的機構改革，增加了人員編制，每萬人配備監管人員3.12名，增強了基層監管力量，但改革后部門職能整合，監管對象構成更復雜、數量倍增，對基層監管人員的知識構架、專業水平提出了更高的要求。

3.1? 創新監管方式，引入政府購買服務

經統計，龍游縣市場監督管理局基層所平均每個持證監管人員承擔86戶食品生產經營單位的檢查任務?？紤]到基層所監管行業種類多、監管對象復雜等情況，日常工作不只針對食品生產經營單位的食品安全檢查一項，尚有消費維權、其他品類監督檢查等三定方案內的工作任務，以及縣、鄉、鎮政府委派的額外任務。在食品監管備受重視的大環境下，平安建設、飛行檢查等相關考核均有涉及，但其中扣分項較多、加分項較少，基層工作壓力很大。各級政府應考慮基層實際監管任務和監管能力，科學合理劃分監管事權，創新監管方式，積極探索職業化檢查員模式，將監管人員從兼職檢查員解放出來。適時引入政府購買服務，推動檢查員制度化、職業化[4]。

3.2? 充實監管力量，強化專業監管隊伍建設

龍游縣市場監督管理局基層所大多在原工商所的基礎上構建，人員配置上以原工商局的監管人員組成，年齡結構偏向大，技術能力不足。而新錄用人員只經過初任培訓，對業務知識尚不了解，就到一線由其他監管人員進行“幫傳帶”。食品屬性特殊，食品安全專業化監管易受專業性制約，尚需時間改變這種人才青黃不接的狀況。

一方面，新錄用人員任前培訓不能淺嘗輒止，需要引導建立系統化的知識結構，加強監管人員對自身繼續教育的投資。另一方面，基層食品監管人員工作壓力大，得到的獎勵卻不足，應建立基層一線監管人員晉升機制，改變基層留不住人的情況。

3.3? 化“他律”為“自律”，筑造食品安全防線

現階段，市場上預包裝食品的外包裝花里胡哨，較難識別其中的“傍名牌”、虛假宣傳、以次充好食品，一些消費者只能通過消費者權益保護的途徑來維護自己的合法權益。對這些食品的監管，目前主要靠基層監管人員的日常檢查來識別，既牽制了基層監管力量，又難以實現保護消費者的監管目標。

食品安全一直以“他律”的形式出現，為達到“嚴防”的效果，食品安全監管應調動食品領域相關人員的積極性，使之化“他律”為“自律”。一方面應在法律上對這些情況作出易于基層操作的嚴格規定，改變當前部分涉嫌構成食品安全犯罪的行為因品種、數量界定困難導致難以移送公安機關的情況。另一方面，加強商標注冊、廠名申報等管理，樹牢門檻，防止不法之徒通過打擦邊球來牟取利益。

參考文獻：

[1]趙學剛.統一食品安全監管：國際比較與我國的選擇[J].中國行政管理，2009（3）：103-107.

[2]馬英娟.大部制改革與監管組織再造——以監管權配置為中心的探討[J].中國行政管理，2008（6）：36-38.

[3]詹承豫.風險治理的階段劃分及關鍵要素——基于綜合應急、食品安全和學校安全的分析[J].中國行政管理，2016（6）：124-128.

[4]楊曉宇.歐美食品企業檢查員模式對我國食品安全監管的借鑒啟示[J].食品安全質量檢測學報，2018，9（10）：2 549-2 553.