日美如何監管預付消費

卡薛亮

在國外，預付消費卡一般被稱為預付卡（prepaidcard），指的是通過預先付費充值從而具備一定金額價值的卡片型有價證券，賦予消費者從商家那里獲得商品或服務的權利。

預付卡一般具有以下三個特征：一是消費者在購買商品（或服務）之前需購買以電磁形式記錄一定使用價值的卡；二是在消費者購買商品（或服務）時購買金額的數值能從電磁記錄中減去；三是預付卡與使用者之間的關系一般并不綁定，作為一種無記名證券而具有流通性。

預付卡與現金結算相比的優勢在于：一方面，發行者可在卡內余額被用完之前使用資金，且無需為小額結算準備找零或是清點硬幣；另一方面，使用者無需隨身攜帶零錢，卡片更方便攜帶，且能通過卡片享受到優惠或是積分返現。

但是，預付卡的良性使用和流通，不能少了法律的監管。本文梳理了日本和美國針對預付卡進行管制的法律制度情況。

日本的預付卡法律制度

日本最早的預付卡是1982年由原先的電電公社發行的電話卡。日本先是在1989年實施“關于管制預付款式憑證等的法律”，該法也被稱為預付卡法，并由此形成了五大基本制度：申報登記制度、地位繼承制度、保證金制度、監督制度和發行協會制度。2010年，預付卡法被“關于資金結算的法律”（以下稱資金結算法）取代。該法規定，在通常情況下，預付卡發行主體必須向政府提出申報或申請，并承擔法律規定義務。不過，日本交通機構發行的多次乘車券等由其他制度另行管制，高速公路卡等由特殊法人發行的預付卡也不適用該法律。此外，日本還制定了相應配套的預付卡交易標準條款以及加盟店標準規章等。

日本預付卡的定義：資金結算法規定，預付卡指發行者發行，消費者同意支付對價購買，通過票證、電子或其他方式記載有金額、商品或服務，并能兌付的產品，包括紙質、磁條卡、IC卡等形式。

日本預付卡的分類：資金結算法規定，按發行和兌現方式分兩大類：單用途預付卡（自家發行型）和多用途預付卡（第三者發行型）。前者指僅能在發行者處使用的預付卡。后者指可在發行者以外的商品、服務等提供者處使用的預付卡，消費者使用后，再由發行者和特約商戶結算。

日本的預付卡登記制度：資金結算法規定，對單用途預付卡實行事后報告制度，對多用途預付卡實行事前登記制度。申報與登記都法定由日本內閣總理大臣（實際授權金融廳長官處理，由于日本特殊的金融監管體制，部分職權金融廳又委托財務省在各地的財務局長或支局長受理，因此以下稱政府）受理。單用途預付卡事后報告制度包括兩個部分：一是基準日余額申報制度，指在每年3月31日和9月30日，若發行的預付卡未使用金額超過1000萬日元（大約相當于60萬人民幣），發行者必須在該時間點次日之后兩個月內，將發行情況報告政府；二是對已申報的單用途預付卡發行者，出現前述申報內容變更的，應及時向政府報告。多用途預付卡只能由獲得政府批準的法人發行，登記制度程序為：申請—審查—登記—公開。欲獲批準的法人首先須遞交申請書。其次，政府對申請人資格進行審查。審查內容除了申請法人的經濟實力之外，還包括負責人行為能力、個人信用和守法情況等。只有通過嚴格審查符合要求的法人才予以登記。政府將登記文本公開，以便民眾在消費之前確認發售者的合法身份。

日本的預付卡保證金制度：保證金寄存制度是日本預付卡管理的特色之一，目的是減少消費風險，保障預付卡所示債權的實現。法律規定，每年3月31日和9月30日若發行的預付卡未使用金額超過1000萬日元，發行者必須預先寄存余額數目一半以上的發行保證金，保管機構為距離發行者總部最近的寄存所（一般為轄區內的法務局）。預付卡所有者與預付卡有關的債權在發行保證金范圍內優先于其他債權人受清償。除了寄存之外，法律還允許發行者與第三者簽訂“保全契約”用來代替寄存，在必要時由第三者代為承擔繳付部分或全部保證金的義務。第三者必須是銀行、信用金庫、保險公司、信托公司或其他有寄存能力的法定機關。

日本的虛擬貨幣交換業者登記制度：2016年5月25日，日本國會通過“為了應對信息通信技術進展等環境變化而修正銀行法等部分內容的法律”，并于2017年4月1日正式施行。該修正法案進一步明確了虛擬貨幣在資金結算法中的法律地位，明確了虛擬貨幣和虛擬貨幣交換業的定義，確立了虛擬貨幣交換業者的內閣總理大臣（政府）登記制度，并對信息安全管理、保護使用者、與爭議解決機構的合同義務等業務層面，賬簿文件制作和保存、報告撰寫和提交、政府訪問檢查等監督層面作了規定。

此外，資金結算法還對預付卡的監督制度、認定資金決算事業者協會、預付卡的票面記載事項，預付卡企業的分拆合并、退出市場、清算程序，預付卡的贖回手續等諸多問題作了詳細規定。

美國的預付卡法律制度

美國是使用預付卡的先行者，1976年就在地鐵交通系統開始使用預付卡。預付卡在美國各州的管制不盡相同。美國雖然沒有在國家法律層面上針對預付卡發行設定必要的資格條件，也沒針對預付卡持有人設定特定的保護措施，但是有些州法律還是對發行條件作了嚴格限制，并規定了在發行主體破產時對預付卡持有人實行保護。

美國預付卡的定義和分類：在美國，預付卡并沒有權威的定義，一般認為廣泛涵蓋了各種無獨立對應賬戶的儲值卡。從使用領域看，除了各種單用途卡之外，還包括禮品卡、薪水卡、青少年卡等多用途卡。從發行方式上看，美國的預付卡主要分為兩大類：一類是業務主體自行發行的封閉型或私人型預付卡，另一類是通過支付卡公司（或金融機構）發行的開放型或品牌型預付卡。

美國預付卡的法律管制：目前美國關于預付卡并無專門法律或法規，而是通過多部相關聯邦法律或州法律從多方面共同施加影響來進行規制的，而且由于立法的模糊性，某些法律對于預付卡是否適用仍存在爭議。相關法律中主要有三部聯邦法：聯邦存款保險法、E規則、2009年的信用卡問責及信息披露法；兩部州法：無主財產法和資金劃撥主體法。

適用聯邦存款保險法的前提是預付卡的系統資金寄存在有聯邦保險的存款機構中，預付卡所示資金應被看作“存款”。一旦確立了預付卡的存款性質，會產生兩方面的法律效果。一方面銀行或存款機構對于預付卡賬戶資金有了定期審計、上報和按比例繳納保費的義務，同時銀行本身也必須受聯邦存款保險公司的監管。另一方面，發卡機構或持卡人便當然獲得了存款保險受益人的權利。

E規則是1978年電子資金劃撥法的施行法。就通過電子系統轉移資金的行為，電子資金劃撥法和E規則首次建立起了規范的法律框架。此框架涵蓋了很大部分的支付活動，包括ATM交易、借記卡交易、ACH電子轉賬、直接存款和電話交易等。與此同時，E規則也給予用戶多種保護措施，包括報告書、收據、責任限額（指規定的最高賠償金額）和各種公開制度等。根據E規則的適用范圍，其只對銀行金融機構的賬戶進行管理，而對非銀行金融機構以及商家發行預付卡不進行管理。1996年美國國會曾考慮明確立法將E規則的適用延伸到預付卡，然而由于預付卡發行者以“保護新興產業”為由加以阻撓而未得到通過。2004年，美國聯邦儲備委員會提出E規則的修改法案來應對預付卡。但在該修改提案中，監管部門也只是提出對薪水卡歸入E規則的適用范圍進行監管。

在次貸危機后的2009年，美國頒布了信用卡問責及信息披露法，該法案對E規則進行了修訂，提出非銀行金融機構和商家發行的預付卡必須明確標注有效期，并進行信息披露。該法案規定：禮品卡的有效期從發卡之日起或再充值之日起不得少于5年。此外，發卡機構在禮品卡有效期內必須提供免費的服務電話，以供消費者能夠和發卡機構聯系。若發卡機構有網站，也必須向消費者公布。

與聯邦法不同，州法律主要作用在于防止由于持卡者的健忘、疏忽大意或者發卡者的不正當行為所造成的損失。無主財產法就旨在保護那些忘記使用卡中余額的消費者的利益。無人認領財產的持有人在嘗試尋找所有者未果的情況下應將此財產上交各州政府保管。美國各州對于無主財產移交期限的規定各有不同。由于對于無主財產法是否適用于所有預付卡有所爭議，一些州特地為了將預付卡包括在內而通過了修正案，也有州明確將預付卡排除在外。

美國大約有45個州用資金劃撥法來管制為顧客提供支付業務的非銀行業者。該法對預付卡的管制主要有兩條：一是規定從經許可的非銀行機構收到消費款起到此款項被支付為止，其用途應受到嚴格限定，一些州要求未被持卡人使用的資金應100%用于高度安全的投資中；二是規定經許可的非銀行機構與其分店、代理點、經銷點的關系，有些州規定在代理點收到顧客的資金之后應在特定時間內將款項匯至上級經許可的非銀行機構進行保存。

此外，美國聯邦儲備銀行還于2010年制定“禮品卡規則”，對于禮品卡休眠費、不激活或服務費的收取進行了嚴格限制。 （作者系上海圖書館<上?？茖W技術情報研究所>助理研究員）