城市社區治安管理研究

李朝偉

摘要：城市社區治安管理是城市建設的基礎性工作，關乎和諧社會建設和城市化的良序推進，是平安中國建設的關鍵性環節。社區治安是一個復雜的社會問題，當前社區治安管理尚存在政府職能部門作用發揮不充分、治理主體欠多元、體制機制不健全等問題。強化城市社區治安管理工作，營造和諧社區，需構建多元社區治安防控格局、建立健全群防群治工作體系、培育和諧社區文化。以和諧社區建設助力和諧社會構建。

關鍵詞：城市社區；治安管理；和諧社會

習近平總書記在黨的十九大報告中強調，建設平安中國，加強和創新社會治理，維護社會和諧穩定，確保國家長治久安，人民安居樂業。社區是國家治理體系中最基本的社會單元，城市社區治安管理之于和諧社會建設具有舉足輕重的意義。平安社區是平安中國的基石。城市社區是一個復雜的社會生活聚合體，社區治安管理是一項非常艱巨的任務。當前我國經濟社會改革進入深水區和攻堅期，矛盾頻發、壓力交織，各種社會問題層出。轉型期的社會給城市社區治安管理帶來壓力和挑戰。面對新情況，解決新問題，城市社區治安應總結經驗，加強和創新管理工作。

一、城市社區治安管理的特點和意義

平安中國建設離不開平安社區建設，城市社區治安管理是和諧社會建設的關鍵性環節，具有地域性、多主體性和長期性等特點。

（一）城市社區治安管理的特點

1.城市社區治安管理具有地域性

城市社區治安管理是指在一定區域內，社區治安管理主體協同政府、依靠社區全體居民，對凡相關社區治安問題進行依法治理，其目的在于建設平安社區和維護社會穩定。城市社區治安管理具有鮮明地域性。不同地域呈現出的治安特點有所差異。社區治安管理有章可循，但不可墨守成規。

2.城市社區治安管理具有多主體性

城市社區治安管理是國家公安職能的延伸和彰顯，但社區治安的維護僅靠政府職能部門“一肩挑”是不夠的。良好的社區治安管理具有多主體性的特點。社區治安管理的主體是廣泛的，需要全社區力量的參與和支持。社區內的每個組織和居民個體都有義務和權利參與到社區治安管理中。生動體現了“從群眾中來，到群眾中去”的特點。

3.城市社區治安管理具有長期性

城市社區治安管理不僅在“治”，更在于“防”。既要依法治理擾亂社區治安行為，又要持續關注并及時消除誘發治安問題的隱患?！鞍l案少、秩序好、社會穩定、群眾滿意”是城市社區治安管理的工作目標。只要影響社區秩序和社會穩定的因素還在，城市社區治安管理就有發揮作用的空間。城市社區治安管理一直在路上。

（二）城市社區治安管理的意義

1.城市社區治安管理是社區居民人身和財產安全的重要保障

社區是居民生活的主要場所，社區治安的好壞直接關系到居民生活質量。當前，“中國的社會特質正在發生革命性變革，正在從一個鄉村國家邁向一個城市國家”，隨著城市化進程的加快，城市社區居民結構、社區環境等都發生變化，治安問題因此成為不少城市社區的“牛皮癬”。居民財產安全甚至人身安全受到威脅。社區治安管理任務更重，責任更大。加強社區治安管理，給社區居民營造一個安定有序的居住環境，具有重要的現實意義。

2.城市社區治安管理是和諧社會建設的重要基礎

社區是國家治理體系中的最基本的單元?！吧鐓^治理實則是國家治理制度體系的縮影，或者說，社區治理是除去外交和國防事務的國家治理減縮版”，國家治理的好不好關鍵看社區治理的好不好，社會是否和諧關鍵看社區是否和諧。加強社區治安管理，對維護社區安全和社會穩定具有基礎性意義，有力地為和諧社會建設添磚加瓦。

3.城市社區治安管理體現了“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線

城市社區治安管理具有多主體性，社區群眾不是被動接受者和被管理者，而是重要主體。社區治安管理以社區群眾的切身利益為出發點，以發動群眾力量為支撐點，為了群眾、依靠群眾，維護群眾利益，滿足群眾需要，促進群眾自治。城市社區治安管理是貫徹群眾路線的生動體現。

二、當前城市社區治安管理存在的問題

經多年探索，城市社區治安管理取得了一定成效，在全國范圍內建立起了一批模范社區，形成了可資借鑒的地區經驗。但在當前社會經濟深度轉型期，城市社區治安管理面臨的情況更為復雜，暴露出政府職能部門作用發揮不充分、治理主體欠多元、體制機制不健全等問題。

（一）政府職能部門作用發揮不充分

政府是城市社區治安管理的主導者，扮演著整體規劃、全面布局、引導支持的角色。在城市社區治安管理中，政府應當在政策、財政、資源等方面提供支持，離開了政府的主導，多元治理主體難以發揮作用。當前，作為政府職能部門的街道辦和派出所，在社區治安管理上并未充分發揮出作用。對社區治安管理缺乏總體性規劃，在財政政策和組織協調上嚴重缺位。政府職能部門權責劃分不清晰，該負責的沒有負擔起相應責任，角色錯位，相互推諉，導致社區治安管理效率低下。

長期以來，在政府主導社會的發展模式下，非政府組織的培育嚴重滯后。政府的權威壟斷妨礙各種社會組織參與到社區治安管理中，即便社會組織和社區內自治組織一定程度上發揮作用，但“行政依附現象極為明顯，社區居委會演化為準行政管理機構，社區居民的等、靠心理嚴重，在一定程度上抑制了社區自治精神和自治力量的發育?！鄙鐓^治安管理行政掣肘之處較多，準政府組織社區黨組織、居民委員會、居民服務站是社區本源性治理主體，社區內部和外部的治理主體必須服從于這三個準政府組織的行政管理才能開展工作，這就造成了“缺位下的補充空白”現象。嚴重影響了社區治安管理效率。

（二）治理主體欠多元

城市社區治安管理是一項復雜的系統性工程，需調動多元主體共同參與。然而，當前社區治安管理主體趨于單一，社區內自治組織、社會組織發育不健全，群眾參與度不高。部分社區集中人力組成了志愿者隊伍，但工作缺乏有效組織性和系統性，培訓和管理不足，經費保障缺乏，導致形式大于實際。不少社區的居民委員會在社區治安管理上“獨占鰲頭”，壟斷了政府職能部門或派出機構交辦委托的工作，調解委員會、治保會等組織形同虛設。

社區物業治安防控能力低下，多數社區對進出人員缺乏管理，任何人員進出毫無限制。社區安保力量十分薄弱，且存在較大問題，“無證上崗的保安多；保安年齡偏大；保安隊伍管理松散，制度不完善，門衛制度、巡邏制度等流于形式；流動性強?！鄙鐓^安防設施匱乏，有的社區只在大門口安裝了一個監控，有的社區干脆沒有。社區警力配置極為有限，小牛拉大車的現象很普遍，一個社區警察負責數萬人的治安管理無異于杯水車薪。

城市社區鄰里關系呈現出“老死不相往來”的特點?！案魅俗話唛T前雪。不管他人瓦上霜”成為鄰里關系日益冷漠的寫照。鄰里間團結互助精神薄弱，彼此缺乏交流，給社區治安防范帶來隱患。社區居民參與意識不強，兼之參與渠道不暢，對社區治安工作總體上熱情不高，被動參與者已是少數，主動參加的更是寥寥無幾。政府作用發揮不充分，居民等、靠意識強烈，造成社區治安管理內驅力不足。

（三）體制機制不健全

城市社區經幾十年發展，已經與傳統“單位社區”有很大區別，社區治安管理也由單一主體和行政控制逐漸過渡到多元主體和民主協商模式。但相關法律更新速度并未趕上社區發展速度，非但不能成為社區治安管理的法律助力，反而成為制度障礙。部分法律條文沒有厘清多元主體的權利與義務關系，彼此間的責任劃分和利益協調缺乏切實可行的法律保障，造成一定程度地管理混亂。

城市社區治安管理主體多元，各主體通過協商合作共同參與社區治安管理工作，形成治安合力。然而，當前多主體協商合作模式并未建立起來。政府、社會組織、社區內組織、社區居民等彼此溝通協調不足，行政控制力遠大于民主協商。尤其是各主體橫向合作較薄弱，“不同的社區治理主體在職能定位上存在明顯的權責重疊，同時也存在權責缺位，導致大量實際問題與相關事件無法準確地定位該由哪個主體承擔，在實際工作中存在互相推諉和不敢擔當的情況”，合理布局、統一協商的組織體系尚未形成。此外，對社區治安管理組織和人員缺乏相對完善的管理體制，招聘解聘、基本待遇和福利、獎懲、監督考核等規定都不夠完善。這些問題都在一定程度上阻礙了社區治安管理的有序推進。

三、強化城市社區治安管理工作路徑

當前城市社區治安管理工作存在著政府職能部門作用發揮不充分、治理主體欠多元、體制機制不健全等問題。強化城市社區治安管理，需提高解決問題的針對性，有的放矢，在構建多元社區治安防控格局、建立健全群防群治工作體系、培育和諧社區文化等方面用對力氣、下足功夫。

（一）構建多元社區治安防控格局

1.轉變政府職能，創新政府治安管理工作模式

政府是城市社區治安管理的主導者，扮演著領路人和規范者的角色?！吧鐣伟簿C合治理是一種整體治理，強調系統性、協調性、基層性”，整體治理離不開政府的謀篇布局，沒有政府的統一規劃和全面統籌，系統性、協調性、基層性就無從談起。但城市社區治安管理關乎社區全體居民的切身利益，問題多、針對性強，僅靠行政命令和強力管控是不夠的。政府應重新定位自身角色，轉變職能，由管理職能向服務職能轉變。

在社區治安管理工作中要始終秉持“從群眾中來，到群眾中去”的原則，尊重社區居民的主體地位，想民之所想，謀民之所謀。著力于去行政化、去官僚化，嘗試有力統籌下的相對放權，清除“權力一定要握在自己手中”的錯誤觀念，把權力逐漸下放給社會組織，“釋放空間于社會，形成社區為社、街道為政的職能分工和互動的管理格局”。把民主協商貫穿到社區治安管理工作始終，以民主協商、戮力合作的方式，在縱向上處理好上下級的行政任務分配關系，在橫向上處理好與各社會組織的權責關系。政府應為城市社區治安管理工作提供資金支持和政策保障，確保治安管理依法推進、有法可依，在法治的軌道上有序開展。

2.重點提升社區內組織治安管理水平

隨著經濟社會的快速發展，城市社區發生了結構性變化，社區居民數量不斷增加且人口結構復雜，矛盾沖突的加大成為當前城市社區的一個基本特征。最能敏銳感覺這一矛盾沖突的應是社區居民委員會。社區居委會是社區內組織的最關鍵部分，承擔著社區治安管理的重要責任。城市社區治安問題的發生，與居委會作用的發揮不力有相當程度的關系。居委會應不斷增強服務意識，清除權力意識，以服務者的姿態聽取社區居民的意見和建議，把居民的人身和財產安全牢記心間，以急己之所急急人之所急。居民反映的難題及時幫助解決，居民遇到的糾紛及時協商調解，在第一時間遏制治安隱患，防止治安隱患的“星星之火”惡化為“燎原之勢”。在具體的工作實踐中，不斷提升治安管理服務水平，履行好責任，發揮出水平。

3.發揮社會組織在社區治安管理中的作用

長期以來，城市社區治安管理效果不明顯，究其原因在于市場失靈和政府缺位。政府的作用發揮不充分，社會組織又“使不出力”。社會組織具有靈活性和創新性，只有大量的社會組織參與到城市社區治安管理中來，才能有效彌補缺位下的空白。社會組織作用的發揮，有利于推動政府職能轉變，促進服務型政府的建立。在促進政府與民間治安共治結構建立上具有鮮明優勢，可以彌補政府在社區治安管理上的死角和空白，緩解政府治安管理壓力。依社區居民所需，有針對『生地有效率地調動社會資源，提供治安管理服務。

（二）建立健全群防群治工作體系

1.構建社區治安群防群治網絡

社區警務工作是群防群治網絡構建的關鍵環節。公安機關要以“平安社區”為基本導向，建立社區警務室、社區矛盾糾紛調查處理中心、治安崗亭等，確保治安隱患和治安問題的及時解決。用好入戶串門、交談排查等工作方法，第一時間了解治安情況、關注治安動態。此外，形成與其他警種和部門的聯動合作，如與刑警建立起利益捆綁機制，實現“防”與“治”的有機結合。加強巡邏防控，成立以民警為主體、輔警和保安協助的巡防隊，對主要區域實行交叉分段巡邏、交警和巡警聯合巡邏等。以專群合作為手段，建立以巡邏、治安、內保三位一體的社區治安群防群治網絡。

2.充分調動群眾力量參與社區治安管理

城市社區治安管理任務多，責任大，僅靠有限的治安警力和治安管理組織遠遠不夠，“向社會要警力成為實現‘警力無增長改善的路徑選擇之一”。社區群眾的廣泛參與是社區治安管理工作取得成效的必要環節。運用社區安全教育學校、社區民警入戶指導等多種治安防范宣傳方式，增強社區群眾安全防范意識。豐富社區群眾治安管理的參與渠道，挖掘社區有利的治安資源，組成社區治安志愿者隊伍。還可引入市場機制，以激賞的形式鼓勵社區群眾積極參與到治安管理中。讓社區治安管理無死角，無空白。

（三）培育和諧社區文化

1.營造團結互助的和諧鄰里關系

當前城市社區鄰里關系日益淡漠，“即使生活在共同的地域空間內，居民之間仍幾乎不進行交往或交流，業主對其生活的社區缺乏一致的社會認同基礎和歸屬感”。彼此間的互不交流甚至互不認識，給不法分子以可乘之機。社區可以通過定期舉辦文藝晚會、節日活動、鄰里戶外拓展活動、組織出游等，讓社區居民多一些交流，少一些冷漠，多一些團結，少一些疏離，拉近彼此的距離。還可建立社區圖書閱覽室，加大社區文化宣傳，為社區居民營造良好文化氛圍，增強居民對社區的歸屬感和治安責任感。促進社區居民在心理上彼此認同，在行動上團結互助。

2.加強社區文化建設，豐富社區居民精神文化生活

加強社區文化建設，可發揮文化育人化人的作用。豐富社區居民精神文化生活是社區治安管理的治本之策。居民精神文化需求得到滿足，思想道德素質得到提升，治安問題自然而然就會減少。社區要加大文化基礎設施建設，解決文化設施落后問題。挖掘社區文化資源，開展豐富多樣的社區文化活動，讓社區居民的業余生活豐富起來，有品位起來?？梢砸胧袌隽α繀⑴c到社區文化建設中，提升社區文化的創新性和吸引力。此外，“不少社區文化建設內容空洞乏味、缺乏衡量的標準和具體的實踐路徑，成為當下社區公共文化發展的短板”，因而需加強對社區文化建設的規范和引導，避免不切實際，流于形式。真正讓社區文化建設造福居民，真正培育出和諧社區文化，真正助力社區治安問題的解決。