以優化內部資源配置為導向的高校財務預算管理路徑探討

胡侃

摘要：本文以財務預算管理為切入點，分析目前高校內部資源配置存在的問題及主要原因，提出了優化高校資源配置實施財務預算管理的具體措施，為完善高校財務預算管理，優化資源配置提供參考和借鑒。

關鍵詞：資源配置；預算管理；預算績效管理

2017年3月教育部等五部門聯合印發了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》（教政法[2017]7號，以下簡稱《意見》），明確指出要完善和加強高校經費使用管理、完善高校內部治理，并且要求各高?！凹皶r制定實施細則，向院系放權，向研發團隊和領軍人物放權”?！兑庖姟穼Ω咝Ｂ鋵嵑喺艡嗵岢隽司唧w要求，同時也指明了改革的具體方向和措施。為貫徹教育部簡政放權有關意見，本文從預算管理角度探討優化高校內部資源配置的具體措施，為高校改革提供理論支持。

一、高校內部資源配置概述

高校內部資源既包括人、財、物等有形資源，也包括招生權、學位授予權、重點學科、社會地位等無形資源，而財務資源是各類有形資源的基礎和保障。高校內部財務資源配置主要通過財務預算管理的方式予以實現，高校為實現內部資源配置的優化，主要途徑可以從財務預算管理入手。

二、高校內部資源配置現狀與問題分析

目前很多高校校內預算分配上存在“有錢”與“沒錢”的矛盾、也存在“有錢”但“用不動”的困境，這根本上是因為財務資源配置機制出現了不適應現實需要的問題。

（一）高校內部資源配置存在的主要問題

1.財務資源供求緊張

高校財務資源供求緊張主要體現在兩方面，一是學校赤字政策或大幅舉債；二是大部分高校收入主要依賴財政撥款。2012年頒布并施行的《事業單位財務規則》第八條規定：“事業單位預算應當自求收支平衡，不得編制赤字預算?！?015年施行的《預算法》第十二條規定：“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則?！钡驗槟承┛陀^原因，部分高校仍采取赤字政策，編制赤字預算，用事業基金彌補收支差額。根據教育部部屬各高校2017年部門預算公開數據，超過三分之一以上的高?！坝檬聵I基金彌補收支差額”。然而，用事業基金彌補收支差額并不是長久之計，高校必須重視財力的可持續性。另一方面，大部分高校收入主要來源于財政撥款，財政撥款與自籌資金比例依然較高。

2.校內財務資源分配不合理

高校財務資源分配模式大多采用因素分配法，根據學生人數、教師人數等因素按某一標準進行預算分配。因眾多客觀原因，采用的因素無法全面的衡量不同學院的實際財力需求。有專業優勢的學院創收多，從學校獲得的財務資源也多，會造成有錢的學院永遠有錢，沒錢的學院永遠沒錢的局面，拉大學院和學院之間的差距，導致學校內部“貧富不均”，不利于學校多學科、全方位發展。

高校在財務資源分配的不合理還造成學校宏觀調控管理與學院辦學自主權之間存在矛盾。教學及科研是高校工作重點，在財務資源分配方面，學院是重點，其資源占比上遠遠超過學校各行政管理部門。大部分高校都在推進或已經采用校院二級財務管理體制，將大量的財權及財力下放至學院，而學校行政管理部門財力及財權的削弱，直接影響學校集中調控及管理的能力及效果。

3.財務資源的使用缺少監督與考核

大部分高校在財務資源的使用上，即對預算的執行情況缺少必要的監督與考核，大部分高校既沒有設立專門的預算績效考核部門，也沒有進行預算績效考核獎懲。因此，缺少必要的考核獎懲措施直接導致高校各學院缺乏推動戰略的主動性和積極性、缺乏節約意識和成本意識。學院只顧找學校要資源、要項目，而不管支出的合理性、必要性及效益，要了錢卻“花不出去”的想象屢見不鮮。另一方面，由于相關政策，從財政部、教育部到各部屬高校均把預算執行進度作為重點工作很抓緊抓，但預算執行好并不能代表效益高。在某種程度上，這種一味追求預算執行進度而不考慮預算績效的狀況，滋生了不合理的花錢方式，比如：以鼓勵教師積極性為由大量發放人員經費、以勤工助學為由發放大量學生勞務費等，這類不合理的花錢方式造成了學校財務資源的浪費和閑置，最終影響學校發展。

（二）問題產生的原因分析

1.高校特征方面的原因

高校是最為典型的事業單位，高校是非營利組織，具有公益性質。高校主要提供教育教學及科研活動，與一般企業相比，其“產品”（人才、科研成果等）具有以下特殊性：一是無法直觀的進行教育成本核算，由于教育成本的影響因素復雜，目前我國尚未形成普遍公認的教育成本計量方法，也沒有相關細則或辦法指導高校進行教育成本計量、控制及評價；二是產品的質量沒有統一衡量標準；三是產品效益的發揮時效較長，辦學效益在較短時期內無法精確計量。由于具有以上特性，高校在資源配置方面既沒有市場檢驗，也缺乏自我約束機制，因而高校在資源配置方面出現問題是常見現象。

2.管理體制方面的原因

改革開放以來，高校經歷了大規模的擴招及籌資體制的改革，在學科門類、學院數量及規模都有大幅度增加的同時，高校的經費來源也逐步多樣化，學院創收成了高校收入的重要來源之一，學院在高校的重要性進一步體現。同時，隨著國家進一步深化教育教學改革、統籌推進世界一流大學建設，高校的功能進一步拓展。高校從單一的人才培養實體，發展成為人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新等多功能現代大學。高校規模的擴大、功能的拓展以及學院重要性的突顯，對高校傳統管理模式提出了嚴峻挑戰，為適應新環境及新要求，大部分高校對原有的集中管理模式進行了相應的改革和調整，校院兩級管理的組織架構逐漸成為潮流，不少高校根據自身情況實施了不同程度的校院兩級管理體制改革與探索。然而，由于校院兩級管理體制改革是對管理結構、機制的重新設計，涉及組織架構、責任權限的重新劃分以及人事、財務、學生管理、成本核算等多方面，眾多環節及操作細節，改革的實際進程及效果與預期仍存在一定差距。目前我國大多數高校的財務管理基本上屬于非完全集中的模式，校級財務控制權遠遠大于院級，大部分財權仍然集中在校級，院級只擁有有限的財權（楊松令，2016）。絕大多數高校并未實現真正的管理重心下移，真正的校院兩級管理還未實現，從而導致資源配置方面的問題仍然存在。

3.開放性不足及監督困難

高校內部缺少自我約束，外部缺少市場檢驗和監督，也是導致資源配置存在問題的重要原因之一。與企業相比，高校存在開放性不足的問題。高校內部治理結構絕大部分是學校的內部人員，沒有外部人員，而內部人員可能存在“固有模式”或“固有思維”。無法及時接受或學習先進經驗。在學校為適應環境變化需要進行較大變革時，可能造成一定阻力。此外，由于內部人員是學校內部培養成長起來的，決策時不自覺的會有所“偏重”，即比較關注自己原先所在學院或部門，在進行校內資源分配時，或多或少會對其公平性、合理性產生一定影響。

在對高校資源配置進行監督方面，校內監督及校外監督都比較困難。高校資源配置涉及的一個重要內容是財力分配，具體體現在預算分配上。高校內部預算分配的參與者主要是財務人員、預算管理委員會或履行相關職能的工作小組及校領導決策成員，“實力”強的學院以及“權利大”的職能部門通過各種渠道對預算分配進行施壓，而普通教職工幾乎無法參與預算分配過程，校內預算公開范圍及內容也十分有限，造成內部監督困難。校外監督方面，由于高校的信息公開內容相當有限，加之高校的“產品”缺少市場檢驗，外部監督更加困難。

三、優化內部資源配置的具體措施

優化高校內部資源配置，必須注重以下四個方面：一是自主辦學，二是可持續發展，三是提高效益，四是講究績效，從財務預算管理角度，應注重以下四個方面：

（一）高度重視財力的可持續性、積極開源節流、盤活存量

針對財務資源供求緊張的問題，高校必須認清目前財政形式，積極擴大收入來源，勤儉辦學，努力盤活存量資金，提高資金使用效益。目前國家財政增收潛力和減收因素并存，近一段時期財政收入增速有所回落，重點領域和剛性支出需求壓力較大，收支矛盾仍然十分突出。高等教育目前整體上已進入內涵發展階段，為適應經濟新常態、財政新變化，一方面，高校不能僅依賴財政撥款，必須自己想辦法擴大收入來源，在積極爭取財政撥款的同時，充分調動學院的積極性，提升社會服務功能，增加社會化服務收入及校友捐贈收入。另一方面，高校須重視財務的可持續性，堅持統籌規劃、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，不搞擴張性預算。在預算編制上要樹立勤儉辦學的思想，充分考慮收入增長的可能和支出的剛性，不能再將有限的資源大規模用于校區擴建及基建項目、不能一味高薪挖人，要把有限的資源用在刀刃上；在預算安排上注重預算執行質量，不能撒胡椒面，要與學校發展規劃相結合，突出重點，保障重點；在預算的執行上加強監督，積極盤活存量資金，提高資金的使用效益。

（二）建立預算績效管理機制

《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發[2014]45號）中指出“全面推進預算績效管理工作，強化支出責任和效率意識……加強績效評價結果應用，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據”。財政部一直在努力推動預算績效管理，近幾年，財政部陸續出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號）、《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預[2011]416號）、《預算績效評價共性指標體系框架》（財預[2013]53號）、《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預[2015]88號）等制度辦法。為推進全過程預算績效管理，提升財政資金使用效率，2016年初，財政部明確要求中央部門在預算編制中所有項目需編制績效目標及評價指標；2016年年底財政部要求中央部門開展項目支出績效自評工作，要求自評覆蓋率達到100%；2017年6月財政部明確要求在編制2018年部門預算時，所有入庫項目都要設置績效目標以及具體的績效指標；2017年7月財政部首次將5個項目的績效評價報告作為2016年中央決算參閱資料提交全國人大常委會。以上種種舉措說明，全過程預算績效管理已正式步入財政預算管理軌道。

高校應緊跟財政部改革步伐，進一步加強預算績效管理，實行預算編制、執行、監督全過程的績效管理工作機制，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制。高校應根據財政部、教育部關于績效評價的有關規定，出臺具體的經費績效考評管理辦法和績效指標，設立獨立的績效考評部門，對各單位（部門）收入完成情況、成本支出、經費使用情況、各項績效指標完成情況進行全面分析，并將績效考評結果與預算安排、績效工資相結合，優化校內資源配置模式，做好資源分配和使用的過程管理，并切實落實追蹤問責機制，建立并執行績效考核獎懲制度，努力實現資源配置的經濟性、效率性和效果性。

（三）推進以財務管理為核心、突出預算績效管理的校院兩級管理改革

校院二級管理改革的突出優勢在于：辦學資源下沉，做強辦學實體的同時可以有效增強學院、學科、研究團隊及教師的積極性，提高管理水平及效率，提升學校的核心競爭力。由于當前大的管理體制及管理環境。大部分高校校院兩級管理改革正在逐步摸索改進中，短時間內實現真正的校院兩級管理比較困難，建議推進以財務管理為核心、突出預算績效管理的校院兩級管理改革。有效推進以財務管理為核心、突出預算績效管理的校院兩級管理改革，必須注重以下幾個方面：一是統一認識，只要是改革就會有阻力，學校領導班子要統一認識，果斷決策，堅持民主決策，積極探索，并根據實際情況及時調整。二是頂層設計，要根據學校的自身特點和實際情況，統籌考慮人事權、財權以及教學、科研等具體事務管理權的劃分與分配，對學校的組織架構與職能分工進行改進或重新設計。三是內部控制建設，學校各部門及學院的管理目標、學校及學院之間的權限分配應在制度上予以明確，將學院作為責任中心，配置履行責任相應的資源和權力，并盡快摸索出一套適合自身特點的管理細則。四是考核與激勵機制，通過預算績效管理，建立有效可行的考核與激勵機制，明確獎懲標準，根據各學院特點與年度計劃，設定合理的績效目標，并通過相對獨立的部門進行績效考核，根據考核結果進行獎懲或者調整下一年預算，在充分調動學院積極性的同時予以適當約束，實現權責利的統籌協調。

（四）加大財務信息公開力度、完善監督體系

為有效解決高校資源配置存在的問題，加強監督、完善監督體系是重要舉措之一，其前提是高校財務信息的透明度必須增強。

1.完善校內監督體系，擴大并細化校內公開內容

按照中央推進財務信息公開的要求，為提高資源配置的有效性及科學性，高校必須增強校內執行預算的透明度，在校內逐步擴大并細化公開內容，自覺接受校內師生監督。高?？梢园凑绽嫦嚓P群體，分類別分范圍進行公開。全校的總收支預算可以通過教職工代表大會、校園網等多種形式進行公開：各二級單位的預算可以通過二級單位內部黨政聯席會、內部教職工會議等形式進行公開，真正實現“陽光財務”和“民主理財”。

高校應重視紀檢監察和審計部門，并充分發揮其應有職能，制定相關制度，要求紀檢監察和審計部門充分參與校內資源配置的分配與執行，參與校內預算分配各環節，履行監督審計職能，并對經濟責任制履行情況、二級單位財務收支情況、經費執行情況等定期或不定期開展審計檢查。

2.加大財務信息社會公開力度

在向社會公開財務信息方面，目前高校主要是按照主管部門要求，在規定時間內，按照規定內容及規定格式，在學校門戶網站公開財務信息，但這種公開方式下的公開內容非常有限，無法為有效的社會監督提供足夠信息與依據。高校應建立財務信息主動公開和依申請公開工作機制，加大信息公開力度。向社會公開時，在不危及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定和學校安全穩定的前提下，能公開的盡量都公開，主動在學校門戶網站公開相關信息，接受社會監督，真正做到公開透明。