村民自治在實踐中面臨的問題、價值與對策

時義巍

摘要：黨的十九大報告提出振興鄉村戰略，作為農村主體的村民是實踐的主體，而村民自治是推動鄉村健康發展的必要條件，本文從歷史的演進、制度的變遷、當前村民自治中面臨的突出問題以及村民自治的當代價值淺析堅持好這一制度的重要性，并提出解決村民自治的對策建議。

關鍵詞：村民自治 基層民主 家族文化 政治建設

中圖分類號：D422 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）08-0060-04

村民自治始于1982年中華人民共和國修訂頒布的《憲法》第一百一十一條規定：“村民委員會是基層群眾自治性組織”。全國人大常委會法治工作委員會把它界定為：“村民自治的含義是自我管理、自我教育、自我服務?！眹鴦赵悍ㄖ妻k公室政法司解釋：村民自治“是指在農村基層由群眾按照法律規定設立村委會，自己管理自己的基層事務，它是我國解決基層直接民主的一項基本政策，是一項基層民主制度”。民政部基層政權建設司又解釋：“我國的村民自治，是廣大農村地區農民在基層社會生活中，依法行使自治權，實行自己的事自我管理的一種基層群眾自治制度?！睆膽椃ㄒ约胺l解釋可以看出，村民自治是社會主義國家法定的一項制度，村民自治是基層民主政治進程中最集中的體現，結合十九大報告“振興鄉村戰略”布局，研究當今村民自治存在的問題、價值與對策有著重大的現實意義。

一、村民自治歷史的演進

費孝通在《鄉土中國》提出古代基層政權是“鄉紳治村”。梁漱溟先生在《中國鄉村建設》提出“皇權不下縣”。在中國幾千年的歷史長河中，建立在農耕文明基礎上的氏族社會一直是基層政權的基礎。鑒于村落家族文化的血族性與穩定性，依靠鄉土社會族長自治一直是統治階級優先選擇的方案。但伴隨著鴉片戰爭以及清政府的垮臺，現代的工業文明對中國傳統農業文明發起挑戰，隨之而來的是一系列革命，隨著現代民主政治的發展，政黨組織誕生打破了鄉村古代自治的政治格局，中華民國時期農村經濟遭到嚴重破壞，土地集中在少數地主資本家手里，由于沒有解決好農民土地問題，國民政府垮臺。取而代之是中國共產黨建立的中華人民共和國，中共對土地進行了重新分配，在農村開展了農業合作社、人民公社化運動。這一時期的村民自治被政府行為取代，傳統的家族文化以及鄉紳自治遭到全面的禁止。20世紀80年代伴隨著家庭聯產承包責任制的推行，村民自治重新煥發出生機。進入新世紀，隨著城鄉二元結構的松動，農民進城務工導致村民自治在制度和實踐中遇到困境。村民自治發展的障礙和問題主要在于村民群眾的參與不足，致使群眾自治和直接民主發生了不同程度的異變。[1]

二、村民自治存在的突出問題

村民自治存在的問題一直是學術界關注的熱點，問題出現只是一個表象特征。困擾村民自治主要有幾個方面：村落家族文化長期存在、村“兩委”行政化呈強化態勢、村民“務工”與“返鄉”導致政治冷漠、村民自治中的“人情異化”現象嚴重、村民自治與農村集體經濟之間的矛盾。上述問題在全國范圍內普遍存在，有學者用“走出鄉土”來表達村民對市民社會的向往，但就中國目前的國情現實，“走出鄉土”只能是一個漸進的過程而非疾風暴雨式的突進，中共十九大報告提出“農村集體土地承包期再延長30年?！笔菍Ξ斍啊叭Φ剡\動”式的冒進主義的回應。在做大做強農村集體經濟和資本下鄉的背景下，研究村民自治中存在的問題有利于理清基層政權建設問題。從比較政治角度來看，直接民主下的村民自治在實踐中往往產生均分產品的決定，結果不利于農村集體經濟再發展和資金積累。[2]因此在做大做強集體經濟的同時又要確?；鶎用裰髡蔚玫浇】蛋l展，處理好民主與經濟的問題應是關鍵。

（一）村落家族文化長期存在

村落家族文化是農耕文明時代的特有文明現象。過去其固有的封閉性、血族性、等級性、排外性造成了農村發展緩慢。當代村落家族文化發生了嬗變，由鄉土社會轉變為半鄉半土社會，由家族性交往轉變為功利性交往，由圣神化婚姻轉變為祛魅化婚姻，家族性治理轉變為“三位一體”小家庭治理。這些變化集中表現為：熟人村落變為半熟人村落，村民之間的人情異化交往，青年人閃婚到閃離，中老年人權威衰落，傳統儒家文化已無法調節青年人與中老年之間的倫理關系。有學者提出“走出鄉土”學說，認為市場經濟下農村村落家族文化全面消退，應用市場經濟條件下的民主與法律去治理農村，但現實卻出現了法律與民俗的沖突。固有的村落家族文化不會因市場經濟的發展而消失，追根溯源，以儒家思想為基礎的村落家族文化將長期存在。例如，江蘇省華西村是全國最富裕的村子，但其內部文化凝聚性卻并未因經濟原因而被沖淡，反而得到強化。愛德華·湯普森在《共有的習慣》中指出：現在“村落共同體”發生巨變，都不同程度上卷入到市場大潮之中，但是，村落依然是一個基于“守土”的“鄉、土、人”三者之間緊密互動關系的共同體。[3]

（二）村“兩委”行政化呈強化態勢

馬克思·韋伯指出現在政治組織朝著官僚科層制方向發展。亨廷頓指出：任何一個政治體系的穩定與否，取決于政治參與水平與政治制度化程度之間的相關關系。[4]p10-18 村民自治制度誕生是為了適應合作社、人民公社化運動失敗所導致的農村治理主體缺失問題，另一方面被賦予繁榮農村經濟、發展基層民主的使命。隨著社會保障體系不斷向基層組織推進，村“兩委”被賦予了行政職能以便與上級政府組織職能部門進行業務對接。除了完成各自生產生活任務外，村“兩委”要依法完成計劃生育、社會保障金繳納、村衛生室維護、村級小學的管理、土地生態保護、治安調節等上級政府賦予的職能，由于村級組織人才匱乏，很難適應政府工作要求，因此上級政府出臺“大學生村官”計劃以滿足農村治理的需要，但這導致了一個問題，村“兩委”自治權力被削弱，而行政權力則大大加強，因此全國各地農村普遍存在村“兩委”行政化現象，村民自治成為一種上級政府的絆腳石，選出符合上級政府需要的人才是首要任務。

（三）村民“務工”與“返鄉”導致政治冷漠

伴隨著城鄉二元體制的松動，村民在進城務工后收入提高，個人權利意識覺醒，村社的公共服務意識大大地降低了，人走茶涼的現象非常普遍，外出務工的村民逐漸失去了對村內公共事務的興趣，喪失了在村莊集體事務中尋求自我價值的動力，導致了政治參與的冷漠。深究背后的原因是“新型農村社區居民生產共同體與生活共同體分離、集體成員身份與社區成員身份脫節的治理困局”[5]，村民自治如何回應外出務工人員的政治冷漠？這也是新時代的重大課題。十九大報告提出“振興鄉村戰略”有利于解決農村留不住人的問題。列寧指出：“政治是經濟的集中表現?！睌U大政治參與必須與村民的利益相掛鉤，因此讓留下的村民能致富，出去的村民能返鄉是當前急需解決的問題。

（四）村民自治中的“人情異化”現象嚴重

從治理主體上看村民自治出現了新趨向，集中表現在人情異化。從自治主體上看分為五類：（1）經濟能人。具有經濟才能的村民，在本地或者外地擁有大量的財產，例如種糧大戶、外出務工經商成功人士、企業類管理人員等。在市場經濟的大潮中農村出現了“富人治村”的現象。（2）宗族勢力人物。宗族勢力是家族文化的表現形式，誰家兄弟多誰就是本村的老大，誰就是正義的代表，宗族勢力往往打著公家的旗號為自家人謀私利。（3）名望家庭（族）代表。祖上均是本村中堅力量，帶來了權威的認同，依靠恩蔭獲得統治的合法性。（4）鄉村地痞。由于正式制度運營出現了失靈，取而代之的非正式制度便出現了，代表人物為黑惡勢力，通過武力脅迫控制整個村子的政治生活，對外代表正義對內實行高壓政策。村民敢怒不敢言。出現“惡人治村”現象。（5）信念型人物。代表人物為大學生村官、本村知識青年群體、帶有羅曼蒂克情節的回鄉人員。這類村干部在道德感召下奮發圖強，但由于農村經濟基礎分散，農民文化素質不高，常常使其折戟沉沙。從治理的客體看，主要是普通村民，他們對村莊公共事務參與度較低，一方面害怕擴大政治參與承擔責任損害自身利益，另一方面又有擴大參與的愿望。[6]以上的主體與客體的不對等導致了強者恒強、弱者恒弱的現象。村民為了獲得經濟利益要向村干部輸送利益，而村干部認為為村民辦事吃拿要是應該的。正常的組織關系變成非正常的利益關系，人情交往變成利益交往。在示范的作用下，村民之間的“紅白喜事”變成了赤裸裸的斂財，有沒有事情都要請客送禮，這導致了村民不信任感和被剝奪感加強。

（五）村民自治與農村集體經濟之間的矛盾

民主政治與經濟發展始終是發展中國家難以抉擇的選擇。村民自治代表基層民主，農村集體經濟發展壯大是村民現實生活的物質保障。亨廷頓在《艱難抉擇：發展中國家的政治參與》比較了100多個國家和地區，指出處在在發展中國家只能保持有序的政治參與，擴大政治參與要與經濟發展水平相適應。當前中國廣大農村地區生產力水平不高，農村市場化發展受農村人口數量的制約，十九大報告指出：“做大做強農村集體經濟?！边@又對村民自治賦予了新的內涵，怎樣確保有限的資源集中，村集體經濟發展避免“公地悲劇”。用比較政治分析，被譽為直接民主的南斯拉夫的工人自治實踐往往導致了生產的產品被均分，結果不利于集體經濟再發展和資金積累。而西方鄉鎮民主會議的發展前景也絕非完美。例如澳大利亞，政府為節省開支，支持并強行推廣基層政府裁減合并，鄉鎮社區規模變得更大，鄉鎮往往由官僚機構來領導，地方直接民主越變越少了。如何實現自上而下與自下而上的相結合的基層民主政治是當今村民自治要解決的難點。

三、村民自治和諧發展對策

一定的政治制度的形成有賴于一定的文化背景，一定政治體制的村子和運作也受到文化因素的制約，而客觀政治過程在社會成員心理上的積累，包括政治認知、政治信念、政治感情、政治態度、政治價值觀等，這便是政治文化。中國傳統的政治文化與封建家國同構體制相聯系，受三綱五常倫理影響，具有濃厚的家族文化特性和明顯的權威主義傾向。農村的封閉性與傳統村落家族文化的結合影響了村民自治的施行，因此必須破除村落家族文化的糟粕部分，培育村民的現代公民意識，加強頂層設計，理清村民自治與上級政府之間的關系，依法保護務工農民的利益，同時建立村規民約和諧人情關系。

（一）破除糟粕的村落家族文化價值取向，引導村民適應社會主義新文化

農村村落家族文化其封閉性與穩定性有利于基層社會的穩定。相對工業社會而言，村民在人身自由上能保持相對自在性與獨立性。這也為農村自治提供了文化條件，很高的經濟生活自給自足度使得鄉村享有較高的自在性和獨立性。[7] 從早期烏托邦到集體農莊再到人民公社的實踐，說明農村有推行民主自治的基本要素，當然村落家族文化有其糟粕的一面，比如血族性不利于村民自治的發展，容易產生家族政治傾向，集體行動的邏輯容易犧牲個人的利益等，在新時代背景下應引導村落家族文化創造性的發展，以更加開放的姿態適應社會主義新文化的需求。

（二）加強頂層設計，理清“村兩委”與鄉政府的關系

新型農村社區是“現代化城鎮體系的末端節點”。[8]由農民到農民工再到市民，這一過程的轉變要求政府治理體系發生變革。尤其是基層政府與鄉村社區之間的關系，多元主體治理是當今政治發展的趨勢，鄉政府首先要擺正與村級組織之間的關系，以往是上下級關系與人身依附關系，而今是平等法人主體間關系與契約合作關系，鄉政府與村“兩委”在業務上是合作關系，只有轉變治理理念，村民自治主體地位才能落到實處。

（三）依法保障務工村民的政權權利與經濟利益，加強村民的政治認同

現階段中國出現了26億農民工，熊易寒指出農民工出現了政治身份認同危機，“他們不是城里人，也不是村里人，而成了邊緣人?！被夭蝗ス枢l也融入不了城市，如何保障村民當家做主成為新時代的新課題。一般說來經濟利益是決定一個農民參政熱情程度的因素。[9]“外出務工的農民比呆在村里的農民收入高，但外出務工的農民在務工地的政治權利得不到保障，而留守農民又無力參與到政治生活中來?！边@也是村民普遍政治冷漠的原因，政治身份的認同說到底是對正式制度信不信任的問題。因此依法保障外出務工村民的政治權利是保證村民自治制度正常運轉的前提。

（四）建立村規民約，純潔人際關系交往

“人情”異化問題由農村蔓延到城市，造成人情債、親人債、道德綁架等一系列事件發生。傳統的鄉紳治村是建立在民風民俗基礎上，民風淳樸是農村一直追求的主旋律。新時代應建立村規民約，進一步純潔村民之間的關系交往，遏制人情異化現象。有些農村探索了“紅白理事會”作為一個非正式制度的補充?！皳卫硎麻L的人一般都是負擔不重的人”，負擔不重的人指，完成了蓋房娶媳婦任務，擁有一定文化知識的中老年人，他們就有精力來為集體做一些事業。[10]而青年人忙于自身事業沒有更多精力獻身集體事物，這種做法達到了代際之間的平衡。而非正式制度的安排相對正式制度更有利于村規民約的監督與執行。中老年人作為長輩相對晚輩有更豐富的人生閱歷和經驗。有利于克服年輕人因“面子”導致的人情異化問題，建立更和諧可持續的人際關系。

四、振興鄉村戰略背景下村民自治的價值

振興鄉村戰略是黨中央依據我國城鎮化進程作出的科學布局。根據專家預測，即使我國完成城鎮化，但農村還將保有四五億人口，怎么科學合理安排這幾億人口的生產生活問題成為農村治理重點關注問題。農村治理下的村民自治在當下城鎮化進程中必須長久堅持下去，政治發展的歷程告訴我們民主的發展是一個漸進的過程。政治參與是村民自治的前提， 村民參與是村民自治制度發展完善的內在動力，沒有村民的政治參與，村民自治就失去了靈魂，村民自治就會異化為他治，再完美的制度設計也只能流于形式，成為無源之水，無本之木。[11]所以在文章結尾一起探討村民自治的當代價值。

（一）一切為了群眾、一切依靠群眾是村民自治的出發點

全能主義國家的治理模式盡管在一定時期內產生驚人的治理效力，但同時也導致了經濟發展活力的窒息、國家對社會的嚴密管制等后果，造成社會自治組織秩序的徹底摧毀和對國家強制力的全面依賴。[12]因此一切依靠群眾就要讓群眾擁有更多的政治權利，村民自治的出發點就是為了群眾自身利益探求一條適合群眾自己走的路。從村民自治的內涵歷史演進看其合理性與科學性[13]P1-49，因此必須長期堅持。

（二）以人民為中心的發展理念是村民自治的必然結果

十九大報告指出：“踐行以人民為中心的發展理論?！贝迕褡灾问侨嗣癞敿易鲋鞯幕A?；仡?0世紀50年代到70年代共和國的歷史，慘痛的教訓歷歷在目，原因就是脫離群眾以高速度、高指標發展經濟而忽略了群眾的現實需求。農業學大寨演進為人民公社，大躍進起到反作用，同樣蘇聯的集體農莊亦犯冒進的錯誤。[14]P294-325因此村民自治是確保執政黨踐行發展為了人民、為了人民發展的政治保證。

（三）村民自治是健全人民當家做主的最好制度實踐

農民作為整個階層中最貧困的弱勢群體，怎么保證農民當家做主是執政黨一直探索的政治課題，從中共黨員成分看農民黨員占了超過半數，這也是以工農聯盟為主體的社會主義國家踐行的政治實踐，新時代農民如何看待貧富差距，怎么確保不讓農民成為權力的窮人？[15]P138-144 村民自治是農民成為自己主人的前提，因此應發揮中共執政黨先鋒隊作用，積極踐行村民自治的新時代價值。

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責任編輯：孫 瑤