PPP模式在文化產業中的應用

姜婧 中國通用咨詢投資有限公司

引言：近些年，面對市場的復雜性及多變性，公私合營呈現發展態勢。正如標題所表示的，公私合營指的是在短期或長期項目中政府和社會資本的合作。

PPP項目中的公私合作是為了保證競爭和有效的管理。合作能夠為公私雙方均帶來機會。這樣的合作已經深入到了社會經濟生活的各個領域?，F在我們在經濟活動中處處可見PPP的身影。雖然與PPP在基礎設施、交通運輸等領域相比，當前我國PPP模式在文化領域的應用仍處于初步發展階段，但是PPP模式在文化領域的嘗試和探索一直在進行。

在分析PPP在文化產業的應用之前，我們先來看PPP在我國各產業的應用情況。

與大多數國家的發展歷程相同，中國的PPP項目亦始于市政和交通運輸領域。1984年，深圳沙角B電廠成為中國內地批準的第一個BOT項目，這也是第一個廣義上的PPP項目。隨后，1994年的泉州刺桐大橋項目中，民營資本開始進入PPP領域。北京地鐵4號線是第一個由社會資本參與運營管理的PPP項目。上述項目均得到了社會各界的廣泛贊譽，為PPP在其他領域的應用與進一步的發展奠定了基礎。

分行業看，2016年12月前，我國已入庫PPP項目中，交融運輸與市政工程占據一半以上的投資額，比重分別達到29%和28%，此外城鎮綜合開發也占到10%的份額。文化領域PPP僅占2%。與已經發展相對成熟的PPP行業（如，基礎設施）相比，PPP項目在文化領域應用的比例較低，國際國內皆是如此。

在研究PPP模式在文化產業的應用之前，先簡要分析一下文化產業的融資手段。

中國文化產業融資方式從采用的融資工具劃分，主要分為政府撥款和市場化融資。文化市場參與者來自私營部門和政府部門。

來自私營部門的文化市場參與者的活動受市場規則的支配。私營企業希望通過文化活動中獲得利潤，提升公司在市場中的美譽度，同時也希望提升員工工作士氣，加強公司文化建設。私營企業的文化活動資金主要來源于其自身的經營效益（或從資本市場得到資金）。

由于文化產業的意義及其對國民經濟的影響，文化產業的發展主要由公共部門承擔。因此，盡管有私營部門的參與，文化產業中的大多數產品仍一直以來由政府/公共部門提供。公共部門的文化活動資金主要來源于公共預算分配，還可以來自政府補貼或是稅收減免。

在實際操作中，文化產業融資經常是各種融資方式經常相互融合的。而政府預算在文化產業融資中所占的比重明顯比其他融資方式的總和還要多?？傮w來說，融資方式可以包括政府預算直接投資，或者來自政府財政支持的稅收減免，也可以來自捐贈、贊助，或者也可采用PPP模式。

下文從PPP在文化產業應用的背景、政策、應用情況和應該注意的問題幾個方面進行具體分析。

一、PPP模式的應用是文化產業發展的需要

長期以來，文化產業的融資多依賴于政府投資、銀行借款、引進外商投資，或者通過股票上市、資產重組等籌集資金，這些傳統融資方式不能全面滿足文化產業的融資需求。對于文化產業的項目來說，發展瓶頸主要是融資困境和初期資金不足。文化產業通過創新融資方式，引導社會各類資金進入文化產業，從而解決融資瓶頸問題。民間資本的引入是政府投入方式的創新。文化產業項目一方面來講多為公益性的項目，一方來講很多項目亦能夠產生一定的收益性，這一特點使得PPP模式能夠更好運用于文化產業項目。

PPP能有效調節政府與市場的關系，提高產業發展的效率和收益，同時可以降低融資經營風險，提高項目的運營管理。政府注重與社會資本合作，推動PPP在文化產業領域中的應用，不僅有效發揮政府與社會資本合作的協同作用，還可以降低政府的資本投入。

二、國家支持在文化產業運用PPP模式的政策

隨著社會經濟與文化的迅猛發展，國家越來越重視把文化產業。許多相關政策出臺，以扶持國內文化產業應用PPP模式發展。

2016年6月，財政部聯合文化部等二十部委印發了《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》。文化部門首次作為推動部門，出現在國家PPP戰略實施的文件中。

2016年6月27日，為推動文化領域積極申報PPP示范項目，文化部辦公廳發布了《關于做好第三批政府與社會資本合作示范項目申報篩選工作的補充通知》，提出項目獎勵的相關政策。

三、PPP模式在文化產業中的應用情況

2015年5月，國務院辦公廳轉發了《關于在公共服務領域推廣政府與社會資本合作模式的指導意見》，首次將文化領域納入PPP模式的推廣范圍，并對各類資本參與PPP模式做出了清晰的指引。在第二批政府與社會資本合作示范項目中，文化類項目共16個，總投資超過300億元，占本批項目的7.77%。在第三批示范項目中亦涵蓋了文化產業項目11個。最新的于2018年2月發布的第四批示范項目明確提出優先支持旅游、文化、教育、體育等項目，涵蓋文化產業項目18個。

從整體上看，旅游類項目中應用得較多，主要是由于可預見的商業回報。在文化場館、文化設施建設領域也有不少嘗試，主要是由于后期運營中社會化和市場化程度較高，有助于減輕政府負擔、帶動周邊經濟發展。

四、PPP項目的成功實踐

一些PPP文化產業項目已經進行了成功的實踐，下文以LY古城保護與整治項目為例介紹PPP在文化產業中的應用情況。

（一）項目概況

在財政部2015年5月公布的第二批公私合作示范項目中，LY古城保護與整治項目為其中之一。LY古城已經有5000多年的歷史，但是年久失修，淪為了棚戶區，古跡危在旦夕。2014年，該項目通過專家審核，確認采用PPP模式進行保護和整治。項目由社會投資人和政府融資平臺以7:3的比例出資，成立文化建設有限公司，負責古城開發與運營。項目總投資金額85億元人民幣，合同期限20年，預計工期10年，回報機制為使用者付費。全部項目完工后，古城將成為集文化、游覽、購物、休閑于一體的經濟開發帶，既能帶動當地的經濟發展，又能繼續呈現古城的古典魅力和文化內涵。

（二）參與方情況

LY古城保護項目采用PPP模式，由市政府發起，通過公開招標方式確定了社會資本。LY古城項目中，由政府平臺和社會資本共同出資建立項目公司，其中政府融資平臺出資6000萬元，社會資本方出資14000萬元，合計2億元。2013年5月，雙方合資成立的文化建設有限公司正式成立，作為項目重要參與方主導項目的開展、進行。

（三）項目實施中遇到的問題

1.投資規模大。LY古城項目需要資金85億元，可能出現資金不足的問題。

2.建設周期長。LY古城項目計劃建設周期為10年，可能出現較多不確定因素。如：在建設階段可能出現的政策、法律、金融、質量風險等，運營階段可能存在經濟和市場風險等。

3.參與方的權利和職責復雜，管理難度大，管理風險高。

4.行業特殊性。文化產業投入大、周期長、涉及面廣泛，相較于基礎設施建設項目有很多特殊性。

（四）PPP模式在項目運行中的作用

1.緩解文化產業融資難題

長期以來，政府投入是公共文化的產品和服務的主要資金來源，民間資本的引入是融資模式的創新。PPP模式是企業與政府共同分擔，政府支持文化產業利用社會資本，降低民營企業的融資成本，提高文化產業發展的效率。PPP模式是緩解當下的文化產業融資問題的一劑良藥。無論是公益性或經營性的文化公共設施，資本市場都已成為文化企業的重要融資渠道。

2.提高文化產品和服務的有效供給

政府單一的行政規劃的文化服務設施建設，對后期運營效益考慮不足，容易在后期形成負債。而引入社會資本，加強市場機制，避免政府部門文化資金來源單一、使用方式落后、效率不高的問題，提高文化產品和服務的供給效率，實現社會效益和經濟效益共贏。

3.提升政府文化治理能力

PPP模式有助于推動政府職能從管理職能向治理職能的轉變。具體到文化領域，有助于提升政府文化治理能力，促進文化部門、文化系統融入經濟運行的主流。PPP可以使政府公共服務、公共產品多樣化，來更好地適應人民群眾的新需求。

總之，PPP模式的直接好處是緩解了財政的當期投資難題，滿足了基礎設施建設和公共服務的需求，成為新常態下穩增長、促發展、惠民生的新動力。PPP模式形成的平臺可以促進政府與私營部門合力辦大事。

五、結束語：展望文化產業PPP項目實施中應該注意的問題

（一） 完善法律制度體系

PPP 模式在文化產業中應用還處在起步階段，相應的法律法規不夠健全。契約精神對PPP的發展至關重要。為了保證項目高效、高質量進行，國家需要建立健全法律法規體系，為PPP項目的順利執行提供法律依據。政府和社會資本根據法律法規明確各自的責任。完善相關的法律法規體系能夠促進PPP模式在文化產業中的應用。PPP法律法規、項目管理條例等應對PPP模式在文化產業中的適用范圍、程序設立、雙方權利和義務、風險分擔、風險應對、違約責任等作出具體和明確的說明，并且對于如何實施項目的程序建立完備的操作規范。

一些地方政府的政策不穩定往往給社會資本進入相關領域的積極性帶來負面影響。政府部門應提高契約意識，秉承“收益共享、風險共擔”的合作理念，履行合同約定，保障PPP項目的順利推進。

PPP模式應高度重視體制機制建設，審批程序的合理規范化能提高效率、降低成本支出。減少政府審批過程的不必要的時間延誤能更好的明確政府部門的職責與地位。

（二）加強PPP項目識別

地方政府有可能不能很好的識別PPP項目，盲目選擇 PPP模式進行文化產業投資建設，從而得到國家財政補貼。一些文化產業項目因其具有極強的社會責任性，其收入與成本很難匹配，投資方式主要還應該以政府為主導。為了防止盲目應用PPP模式，在此背影下，就需要有健全的制度體系來識別哪些項目適合使用PPP項目模式，哪些項目不適合使用PPP模式，以發揮PPP的優勢作用。

有些純公益類文化產業項目并不適合使用PPP模式。這類項目在運營多年后，有可能仍難以收回成本。文化主管部門應客觀分析文化產業項目，明確相關項目是否具備采用PPP模式的條件。

（三）為社會資本進入創造有利條件

長期以來，文化產業多以政府的財政支持為主導。私營企業相對規模小、融資能力差，缺乏競爭力。市場信息不對稱和復雜的審批程序對社會資本進入該領域設置了障礙，影響了社會資本的進入，阻礙PPP模式在文化產業中的應用與發展。

針對文化產業中應用PPP模式存在的融資難和資金錯配等問題，政府部門應優化PPP項目融資環境，降低融資成本。堅決杜絕非理性擔?；虺兄Z、過高補貼或定價，避免通過固定回報承諾、明股實債等方式進行變相融資。

在政策和法律保障上，要合理規劃，讓項目更具有穩定性和可預期性。在充分利用PPP模式做好前期基礎性投入的同時，還要保證后期社會資本有一個穩定的收益來源，有效縮短社會資本的投資回收周期，通過制度設計，增強私營企業進入文化產業的信心。

（四）政府適當放權

政府的過度干預不利于形成有效競爭的市場秩序。政府部門應及時提供相關信息，做到有效信息匹配，否則信息不對稱將會帶來大量的資源錯配。政府應該盡量避免過度干預市場，過多的政府直接投入會挫傷市場固有的積極性。政府應當做到適當放權。政府的適當放權體現在簡化政府審核、批準手續，提高項目審批效率，并且避免政府部門提供的信息不對稱等問題。例如，政府部門可更多的放權給文化項目管理部門。文化項目管理部門還可制定具體的財政優惠條件，篩選出符合條件的文化項目。