縣域商業銀行開展PPP業務的困境與對策

何小川 謝欣 張其仔

PPP模式助力縣域經濟發展

政府和社會資本合作（PPP）模式于2014年9月經《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）全面推廣并快速發展。2017年11月，《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）印發，劍指PPP運動化、過度泛化等問題，要求規范PPP項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，對違規PPP項目進行集中清理。2018年一季度，PPP市場迅速降溫，發展速度放緩。截至2018年3月末，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫入庫項目7420個、總投資額11.5萬億元，累計落地項目3324個、總投資額5.5萬億元，落地率44.8%，覆蓋31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）及新疆兵團和19個行業領域；累計清退管理庫項目1160個、清減投資額1.2萬億元。

2018年4月以來，《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（文旅旅發〔2018〕3號，以下簡稱“3號文”）、《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（財金〔2018〕54號）等鼓勵推行PPP模式的文件相繼印發，明確強調“政府和社會資本合作模式是完善公共服務供給機制的重要方向，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容”，PPP 市場前景進一步明朗，PPP新規范時代到來。

隨著新型城鎮化的有序推進，縣域規模持續擴張，基礎設施及公共服務需求快速增長。但是，縣級財政支出有限，單靠財政撥款難以支撐當地基礎設施及公共服務的改善，矛盾日益突出。PPP模式對于地方政府提高公共服務效率、吸引社會資本投資、降低財政支出負擔具有重要作用。

首先，從均涉及縣級政府財政支出的模式對比來看，縣級政府采用傳統投資模式相比于采用PPP政府付費模式或可行性缺口補助模式，前者財政支出時間相對集中，后者卻可長達30年，不僅大大平滑了縣級政府過于集中的財政支出負擔，還將投資、建設、運營、維護等各類風險轉移給了社會資本。

其次，從均不涉及縣級政府財政支出的模式對比來看，縣級政府采用傳統社會投資模式相比于采用PPP使用者付費模式，前者不確定性較大，完全取決于社會資本投資意愿，而后者享有多個國家政策支持，雖然一般情況下在未發生不可抗力風險時無需縣級政府財政支出，但項目已與縣級政府綁定，對于社會資本可大大提高各項審批效率并密切與縣級政府的合作關系，對于縣級政府也可長期留下社會資本提高當地公共服務效率、創造更多關聯價值。

縣域商業銀行發展PPP業務面臨哪些困難

2014年以來，P PP模式快速發展， 很多PPP項目分布在縣域地區，縣域商業銀行已察覺到巨大的市場商機。但與此同時，隨著對縣域PPP項目金融服務的探索，縣域商業銀行推行PPP業務也面臨許多問題。

服務優勢不突出，縣域商業銀行尚未找準戰略定位。PPP項目融資特點鮮明， 資金需求大、期限長，并非所有縣域商業銀行都適合介入?？傮w來看，政策性銀行受制于分支機構地域特點和信貸資金性質，縣域或非政府付費模式的PPP項目并不屬于其重點支持的目標。國有大型商業銀行雖然在縣域普遍設有分支機構，但由于不缺乏優質的信貸項目，容易被自身傳統的體制機制束縛，難以展開對PPP項目的廣泛支持；全國性股份制商業銀行因其較少在縣域設立分支機構，難以進行開戶、監管等金融服務，在縣域PPP項目上不具優勢，或將依托其靈活的體制機制在省級或省內發達地市搶抓一批優質PPP項目；城商行及農商行雖然在分支機構布局以及與地方政府的合作關系上具有明顯優勢，但受制于信貸規模限制，較難實現較大程度的金融支持。因此，縣域商業銀行在縣域PPP業務上尚未結合自身實際找準戰略定位、突出服務優勢。

產品結構較單一，縣域商業銀行難以實現盈虧平衡。過去，縣域商業銀行主要以產業基金介入PPP項目股權融資，再以項目貸款介入PPP項目債權融資。自資管新規出臺后，產業基金模式不再持續。實踐中，縣域商業銀行支持PPP項目主要通過單一項目貸款模式，一方面，單一的產品結構使縣域商業銀行金融產品同質化問題突出，拼價格、拼資源、拼期限成為主流競爭策略，金融生態環境不可持續；另一方面，單一的產品結構難以實現盈虧平衡，已不適于新常態下PPP模式的綜合金融服務要求。

風險管控難度大，縣域商業銀行風險識別和管理能力有待提高?？h域商業銀行支持PPP項目可能面臨著建設風險（規定時間內未達到可使用狀態，付費前提條件缺失）、運營風險（項目盈利能力未達到預期水平）、增信風險（增信措施未能有效落實）、政策風險（政府不守信或財力出現問題）、社會資本風險（社會資本因財力、資質、信用等問題不履約）、合同風險（合同約定不完善）、不可抗力風險（自然災害、社會事件等問題發生）等。以上各種風險，其特征與傳統信貸不盡相同，風險管控難度較高，但縣域商業銀行受制于人員、知識、渠道等多種限制，風險識別和管理能力相對較低，難以匹配技術系數較高的PPP模式所對應的風險管理水平。

優質客戶較稀缺，縣域商業銀行主體準入及增信要求難以落實。參與縣域PPP 項目的社會資本中，具有雄厚資金實力、技術優勢以及建設和運營經驗的優質社會資本較少，而實力較差的社會資本抵質押物少、不穩定因素多。隨著《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管〔2017〕192號）的印發，央企提供增信等均較難落實，縣域商業銀行的信貸資金缺少較為充足的主體及增信保證。

介入時機不理想，縣域商業銀行難以認同項目前期確定的結構安排。根據《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113 號），“融資管理”位于“談判與合同簽署”和“項目公司設立”之后。實踐中， 縣域PPP項目也多在此步驟向縣級商業銀行申請融資。然而，此時“兩評一案”以及項目合同已經正式簽署，項目交易結構均已確定并經縣級政府審批通過。一些條款因前期缺少縣級商業銀行的參與，不符合各商業銀行總行制定的準入要求；由于所有文件均已經縣級政府審批通過，縣級商業銀行亦無法要求社會資本修改核心條款。因此，很多PPP項目因縣級商業銀行介入時機較晚，項目前期結構安排不符合縣級商業銀行的準入條件，只能被動擱淺。

縣域商業銀行推行PPP業務的應對之策

在全面深化改革穩步推進的背景下， PPP模式前景趨于樂觀，將釋放數萬億的資金需求，無法讓商業銀行坐視不理，特別是在“資產荒”的大背景下，更需商業銀行為自身資金尋找適當的資產配置?？h域商業銀行參與PPP項目，不僅有利于發揮自身資金優勢，加強政銀企合作，提升市場地位和形象，又是適應新常態、加快結構調整、重塑行業地位的戰略需要。

明確戰略發展目標，既要提早布局又要防止盲目介入?，F階段，PPP已從探索期和準備期轉換到落地期和融資期?？h域商業銀行應提早布局、統籌規劃，設計好產品、建立好機制，不要錯過這一重要的戰略機遇期。同時，基于縣域商業銀行對PPP模式所處的研究階段，應避免隨波逐流、盲目介入，過度放寬審批標準和要求，或為取得優質項目通過特殊渠道變相支持新增縣級政府債務，為其自身經營帶來風險隱患。因此，縣域商業銀行應保持清醒思維，立足自身實際，牢牢把握相關政策，做好主體的選擇和審核，穩妥適度推進。

提早介入項目方案設計，依托綜合化金融服務平衡成本收益?？h域商業銀行應依托自身資源，連接政府方和社會資本方，提前介入項目方案設計，幫助縣級政府做好項目前期策劃、融資方案設計、融資風險管控、社會資本引薦等工作，充當PPP項目的組織者和撮合商。另外，PPP 是一種綜合模式，縣域商業銀行可滲透切入的工具不應僅僅是項目貸款，也應包括融資顧問、財富管理、票據、債券、資產證券化等工具，轉變經營策略，實現從信貸服務機構向綜合服務機構的角色轉變， 依托綜合化金融服務平衡成本收益。

及時調整現有信貸政策，設計全流程風險管理體系?？h域商業銀行應及時調整現有信貸政策，并結合自身特點，建立專門的綠色評審機制，進行有效的風險識別，完善相應的風險防控措施，實現全周期的動態監管，確保資產質量的穩定。從項目發展階段來看，在項目識別時應進行嚴密的準入論證，進入時盡可能掌握更多的主動權和擔保措施，退出時應盡可能減少回款路徑和收益的不確定性。從相關方來看，對于政府方，應重點關注其級別、區域、財力、規范性、履約記錄等；對于社會資本方，應重點關注其信用、經驗、資質、專業能力、財務實力、安全意識等；對于雙方合作，應重點關注其合同簽署、權力義務、資產質量、違約處置等。從還款來源上看，應嚴格落實財政支出、項目收益、資產抵質押、第三方擔保等要素。

采取倒推方法，提前確定縣級政府每年財政支出的上限?！墩蜕鐣Y本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）要求“每一年度全部PPP 項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”。但實踐中，經常出現縣級政府PPP項目財政支出責任超出一般公共預算支出比例的10%，從而造成項目違規，為縣域商業銀行后續資金回籠帶來一定風險隱患。因此，縣域商業銀行可提前測算縣級政府每年財政支出的上限，將擬推進的PPP項目進行推出時間、公益性、重要性等方面的排序，優先支持推出較早、公益性較強、重要性突出的項目，確保財政支出超支風險不波及自身支持的項目。另外，《財政部對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答復》（財金函〔2017〕85號）提出“10%上限控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任，并不包括政府從其他基金預算或以土地、無形資產等投入的部分”，可理解為10%上限控制的是一般公共預算支出，PPP項目在符合一定前提條件下，也可從政府性基金預算科目中提取PPP財政支出。

爭取列為財政部PPP示范項目或地方政府融資平臺存量轉型PPP項目，獲取中央及省市PPP項目獎勵資金?！蛾P于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》（財金〔2015〕158號）提出兩項獎勵措施：一是財政部PPP示范項目中的新建項目，財政部將在項目完成采購確定社會資本合作方后，對于投資規模3億元以下的項目獎勵300萬元，3億元（含3 億元）至10億元的項目獎勵500萬元，10 億元以上（含10億元）的項目獎勵800萬元；二是對符合條件、規范實施的轉型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目， 財政部將在擇優評選后，按照項目轉型實際化解地方政府存量債務規模的2%給予獎勵。因此，縣域商業銀行應積極推動縣級政府將項目做成財政部PPP示范項目或地方政府融資平臺存量轉型PPP項目，不僅可以獲得獎勵資金，也有利于吸引社會資本投資。

將經營性項目和非經營性項目打包， 實現總體平衡。實踐中，縣級政府一般都會有一些經營性項目和非經營性項目，若單一實施經營性項目，容易使社會資本獲得暴利；若單一實施非經營性項目，又需提供財政支出以吸引社會資本和商業銀行投資，從而增加財政負擔。因此，建議縣域商業銀行合理設計交易結構，推動縣級政府將經營性項目和非經營性項目打包， 使之成為一體化項目，由經營性項目的收入平衡非經營性項目的支出，使一體化項目具有償付能力。

（作者單位：中國社會科學院，交通銀行北京市分行，中國社會科學院工業經濟研究所）