司法改革40年：為“法治中國”鋪路

譚暢 孟婉晴

2018年6月22日，星期五，下午5點，一周的工作時間即將結束。北京東交民巷27號最高人民法院辦公大樓里，一名法官突然看見內網上掛出一封特別的《離職告別書》。

這一天，全國人大常委會免去沈德詠的最高法（常務）副院長等職務。隨著他的卸任，中國首批大法官全部離開了法官崗位。

臨別之際，這位一級大法官沒有太多忠告留給同事：“我唯一想說的是，我們親愛的祖國有著數千年的文明史，而實行法治只有短短的幾十年時間。悠久的歷史既是財富，也是包袱……我們要清醒地認識到，中國法治和司法現代化之路還很漫長，我們這一代人，甚至未來兩三代人，注定只能是筑基者和鋪路人?！?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2018/07/26/qkimageskatxkatx201820katx20182010-1-l.jpg"/>

40年前，當代中國司法制度恢復、重建，也揭開了司法改革序幕。起初近20年主要是進行一些局部性改革，如審判方式改革。之后，體制性改革時代到來，1999年起，最高法連續推出“一五”“二五”“三五”改革。

作為司法改革的親歷者，沈德詠這樣總結：“穩中求進是最明智的選擇?！?/p>

“司法改革是一個歷史跨度很長的老題目，也是一個時代感很強的新題目，還是一個風險度很高的難題目?！北蛔u為“改革院長”的最高人民法院原院長肖揚曾感嘆，“改革者不僅要有敢為天下先的膽識，有時還要有敢冒天下險的勇氣?！?/p>

2014年召開的十八屆四中全會，將“全面推進依法治國”作為主題。這一年，具有全局性意義的新一輪司法改革啟動，2018年將是收官之年。

不改革沒有出路

有人曾開玩笑說，中國的司法改革，是從法官換裝開始的。

2002年3月21日，包括肖揚、沈德詠在內的42名首批中國大法官公開亮相，在人民大會堂的巨幅山水畫前，他們分三排站立，身著黑色的“2000式法袍”。

那年前后，中國法官卸下“肩章大蓋帽”軍警式制服，代之以法袍和西裝式文官制服，還用上了法槌。

在此之前，訪華的外國法官們總是一頭霧水：為什么中國同行在法庭上穿得像警察？一位上世紀80年代初期從部隊轉業到法院的法官回憶，一次他戴著大蓋帽、穿著有肩章的法官制服出入部隊大院，哨兵在慌亂中敬了一個標準的軍禮，“他一定是把我當成部隊大首長了”。

“（2000式之前的法官制服）帶有較濃重的軍事化、行政化色彩，但是在（上世紀）八九十年代，在法院的審判工作尚未完全脫離‘庭審糾問式、取證調查式、審判下鄉式的審判方式下，發揮了它應有的、不可替代的歷史作用?！鄙鲜龇ü倏偨Y，法官制服是隨審判方式而變的，21世紀初，司法審判方式進入實質性改革階段。

中國社科院法學所研究員熊秋紅撰文認為，司法改革的最初動因是源于法院辦案經費的不足。此前，在民事訴訟中，當事人對自己提出的主張有責任提供證據，但法院有“全面地、客觀地收集和調查證據”的義務。由于辦案經費不足，法院在收集和調查證據過程中出現了由當事人包吃包住的現象。當時社會上流傳著一句順口溜：“大蓋帽，兩頭翹，吃完原告吃被告?！?/p>

1991年修改的民事訴訟法強化了當事人的舉證責任，減輕了法院的責任，進而推動了審判方式的改革。1996年修改的刑事訴訟法改變了過去庭審中以法官為主調查證據的做法，確立了控辯式的庭審方式，法官處在了更中立的地位。

庭審改革牽一發而動全身。2001年，時任河北省高院副院長景漢朝在一場對司法改革進行回顧與前瞻的學術會議上概括：在由計劃經濟向市場經濟的過渡中，經濟、民事等各種糾紛增多，案件量的加大在人力和財力上為法院帶來壓力，引發了法院的舉證責任改革；舉證責任改革帶來的質證之必要性又引發庭審方式改革，其所牽涉的法官權力等問題再引發審判方式改革；審判方式改革自然會涉及律師、檢察官的角色和權力，因而訴訟機制改革接踵而來，由此，整個司法體制改革漸成浩然之勢。

肖揚1998年重回最高法，成為新中國第一位有法學專業背景的最高法院長。上任后的第二年，他推出第一個《人民法院五年改革綱要（1999-2003）》（簡稱“一五綱要”），開篇就以一般政策文件中罕見的嚴峻口吻說：“面對挑戰，人民法院不改革沒有出路?！?/p>

2002年12月8日，肖揚到母校中國人民大學法學院作了一場題為《法院、法官與司法改革》的演講。面對臺下莘莘學子，他毫不諱言中國司法體制存在的問題，并將之歸納為三個方面：司法權力地方化、審判活動行政化、法官職業大眾化。

從某種程度上說，正是直面并試圖解決這三大問題的努力，構成了中國司法改革的主線——司法去地方化、去行政化和法官職業化。

“司法改革追求的目標是什么？……那就是落實憲法的規定，司法機關依法獨立行使審判權和檢察權，建設公正、高效、權威的司法制度?！?012年，退休四年的肖揚出版《肖揚法治文集》，他在司法制度建設一章的章首語中寫道：“我們強調權威，不是為了伸手要權，不是脫離群眾高高在上，而是讓法律成為人民的信仰，讓司法真正成為保護社會正義的最后屏障?！?h3>讓法官更像法官

在肖揚十年任上，最矚目的當屬法官職業化改革。他一心堅持要從里到外改造中國法院工作者，要讓他們更像真正的法官。

《肖揚法治文集》中記述，審判全程公開，當庭舉證、質證、認證和宣判，庭審直播以及加強裁判文書說理論證并公開上網等改革措施，在實踐中困難重重。最高法調研發現，司法改革難以深入的癥結在于“制”，更在于“人”——法律的使用者法官本身。

我國對法官的專業背景一度沒有特別要求，只要符合普通公務員條件的人都可以當法官。1983年人民法院組織法修改后增補了一條，審判人員必須具有法律專業知識。1995年，全國人大常委會通過了法官法。

后來在討論法官法修改時，全國人大常委會法工委提出，律師考試、法官考試和檢察官考試性質相同，能否統一考試。最高法是這一動議的支持者和推動者。

就在首批大法官亮相不久，2002年3月30日，首次國家統一司法考試舉行，直到2018年被國家統一法律職業資格考試替代。

“司考出來是零阻力，因為之前積累的問題太多了，大家都歡迎?！鄙虾＝煌ù髮W教授、國家法官學院原院長鄭成良回憶。

鄭成良2001年時在吉林省高院當副院長，最高法邀請他到國家法官學院當院長。鄭成良一開始不樂意，說對搞培訓沒興趣。

“過去，社會上有多少種思維，法院里就有多少種，同案不同判很常見，有的（法官）還是居委會老太太的思維方式。肖揚說他想在中國建立一個預備法官的培訓制度，像黃埔軍校似的，將來法官對法律有同等的理解，同等的忠誠?！编嵆闪颊f，雖然預備法官培訓制度最終沒有完全實現，但當時肖揚對“法官職業化”的憧憬感染了他。

許多過去未能實現的改革設想，在十八大之后紛紛啟動。2014年，法院系統啟動員額制改革。到2017年4月，全國法院從原有21萬余名法官中遴選出12萬余名員額法官，9萬余人被擋在門外。

“我們問過浙江一個基層法院的院長，他一年365天，260多個會議，不是這個書記就是那個市長來開，要不就是上級法院的會，他不去能行嗎？還有些過去是優秀的法官，但當了官以后不想辦案了，一般就是底下人辦，最后弄一個裁判文書他來簽?！币晃唤咏据喫靖姆桨冈O計的人士說，員額制改革就是要把最專業、最優秀的辦案人員配置到一線辦案，優化審判資源配置，“只要是進入員額制的法官，必須辦案”。

員額制改革進一步提高了法官職業的門檻，但也觸及了眾多人的利益，被視作“一場壯士斷腕、刀刃向內的自我革命”。

“但應當說，有分量的反對聲還沒有?；蛟S私下嘀咕，但在公開討論中，出于公心，沒人說員額制不對?！编嵆闪颊J為，員額制是司法改革的必經之路，但走完這一步，后面還有好多步要走，“和以前比是好了，但和法院理想的人員結構相比，還差很遠”。

最初的司法改革由最高法主導，這像一個悖論。因為法院自身也是改革的對象。

“那種改革有它的局限性，主要是法院、檢察院內部工作機制和工作方式的一種改革，不涉及中國司法體制全局性的改革?！北本┐髮W法學院教授陳瑞華說，“我們有相當多學者研究這個問題時得出一個結論，光靠法院、檢察院搞內部改革，幾乎已經走到山窮水盡的地步了，所以才出現2014年以后，由中央司法體制改革領導小組協調整個改革的宏觀布局?！?/p>

“頂層設計是中央定，統籌協調、督促推進都是中央政法委在盯著，否則很多東西不能很好地落實?！币晃唤咏醒胝ㄎ娜耸颗e例說明，員額制改革中不突破39%的員額比例，就有賴于中央政法委對頂層設計的堅持，“有的部門原來提出的方案是百分之六十幾”。

看準了就必須得改

司法的去地方化和去行政化，在十八大之后的改革中也有了實質進展。

“這一輪改革把去地方化作為重中之重，舉措是省級人財物統管?！标惾鹑A說，過去法院、檢察院的人財物歸地方管理，必然受到地方利益的牽制?！昂５韰^法院過去是海淀財政局撥款，現在跟北京一中院、北京高院一樣，都是北京市財政局撥款，這不就擺脫了區一級的控制嗎？”

省一級均成立了法官、檢察官遴選委員會，鄭成良稱“這一步有實質意義”：“要是有個縣委書記想走后門任命一個人當法官，他能搞定縣人大；但如果過不了省里的遴選會，都進不了程序?！?/p>

此外，跨行政區劃的法院開始出現。針對“民告官”的行政訴訟案件，不少地方選擇異地集中管轄，以打消民眾對“官官相護”的疑慮。

盡管中央提出“中國的司法權從根本上說是中央事權”的論斷，但司法去地方化目前仍存在一個難題，陳瑞華擔憂的是：當司法機關擺脫了市、縣兩級地方保護主義時，會不會導致省級地方保護主義的出現？

“讓司法回歸司法，行政回歸行政”也被屢屢提及。這輪司法體制改革的核心是建立司法責任制，落實在法院內部，院庭長將不再審批案件，“用一句話來說就是讓審理者裁判、裁判者負責，改變原來的審者不判、判者不審這種司法行政化的局面?！鄙鲜鼋咏醒胝ㄎ娜耸勘硎?。

配合司法責任制，以審判為中心的刑事訴訟制度改革，領導干部和司法人員插手過問案件的記錄制度等改革也都備受關注。

“司法責任制改革確實是觸動內部格局和利益配置的改革，但如果不照著這個方向去改的話，司法的行政化、不符合司法運行規律的這種體制就改變不了?！鄙鲜鼋咏醒胝ㄎ娜耸款H為感慨，司法改革多年推進，“吃肉喝湯這種容易的都已經改完了……做增量容易，動存量就不容易，但是看準了就必須得改?！?/p>

巧合的是，在本輪司法改革啟動之前，2013年，多個地方陸續平反了張氏叔侄案等一系列冤錯案件。當時最高法相關負責人表示，這并不是一次有意安排的集中清理，而是“發現一件，就要糾正一件”。

2016年12月，沉積多年的聶樹斌案獲得無罪改判。最高法以“五個強化”總結聶案對法院的教訓：要強化人權保障理念、程序公正理念、證據裁判理念、互相制約原則和有錯必糾理念。聶案由最高法審委會專職委員、第二巡回法庭庭長胡云騰主審。這位大法官在二巡成立的11個月內參加合議庭審理了156件案子，他一直堅持“是否還有意見要發表”的“最后一問”，給當事人和旁聽者留下了深刻印象。至今，最高法一共設置了六個巡回法庭。

2017年的“于歡案”改判，則被認為是一堂“活生生的法治公開課”。該案于2018年6月入選最高法第18批指導性案例。沈德詠曾就該案撰文認為，必須適當放寬防衛限度條件，不僅要鼓勵公民為本人的利益進行防衛，而且要鼓勵公民為國家、公共利益及他人合法權益進行防衛，彰顯法律的價值取向。

“改革不管怎么改，對于普通老百姓來說，他們關心的可能只是案件判得公不公道，打官司時的實際感受?！鄙鲜鼋咏醒胝ㄎ娜耸空f，“‘努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，是這次改革的最終目的，也是衡量改革成效的標尺?！?/p>

摘自2018年7月19日《南方周末》