鄉村振興鎮村融合規劃發展新路

胡光耀

黨的十九大吹響了“鄉村振興”戰略的號角，重慶市北碚區金刀峽鎮作為國家級歷史文化名鎮和市級特色小鎮示范點，2017年以來搶抓發展機遇，積極突破面臨的困境和難題，以融合規劃為抓手，探尋一條鎮村融合發展的鄉村振興之路。

一、提出的背景

金刀峽鎮位于北碚區北部，中梁山和龍王洞山兩山交匯處，是北碚區最偏遠的鎮，幅員74平方公里，轄八村一社，是山水自然資源、人文資源最豐富的一個鎮。隨著云漢大道和渝廣高速的通車，金刀峽鎮可1小時內通達主城核心區，整體交通條件得到明顯改善，為金刀峽的發展帶來了新的機遇。金刀峽鎮發展的核心資源是“山上的生態景觀，山中的歷史人文，山下的田園牧歌”。生態、農業和文化缺一不可，這決定了金刀峽鎮未來的發展必須是走鎮村統籌、全域發展的道路。在新時代發展背景下，堅持人與自然和諧共生，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念是新時代的基本方略；實施鄉村振興戰略是國家戰略，是貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系的重要抓手。金刀峽鎮開展鎮村聯動發展的探索將成為北碚區乃至重慶主城踐行綠色發展理念、實施鄉村振興戰略的示范點。

隨著北碚區統籌全區資源和力量大力發展鄉村旅游，金刀峽鎮作為“一區三地”發展戰略定位中休閑度假目的地的主戰場，更需要努力發揮核心引領作用促進鎮村統籌發展，著力推進休閑度假、體驗觀光產業，打造效益農業典范、魅力人文古鎮、休閑度假勝地，建設市級全域旅游發展示范鎮、市級山水人文特色小城鎮，實現金刀峽鎮的鄉村振興。為適應新的發展形勢，金刀峽鎮亟待編制統籌戰略、空間、策劃和行動的頂層規劃來部署下一步的發展工作，鄉村振興鎮村融合規劃的探索恰逢其時。

二、提出的緣由

近幾年，金刀峽鎮在北碚區委區政府的大力支持下，充分發揮生態資源、氣候、文化優勢，加大基礎設施建設力度，整治場鎮和農村生態環境，強化民生保障和扶貧攻堅，積極開展各類文化和節慶活動，依托碚金路及其延伸段交通干線，打造了貫穿全境的產業經濟發展軸，形成了高山自然生態度假區、山下沿竹溪河兩岸的都市農業觀光體驗區以及偏巖古鎮觀光休閑區的發展格局，一批農業、旅游型企業紛紛落地生根開花。但隨著金刀峽鎮的快速發展，已有的鎮、村規劃和分類別編制的歷史文化名鎮保護規劃、生態環保規劃，以及區里編制并涵蓋金刀峽鎮的土地利用規劃、全域旅游規劃、道路交通規劃及產業發展規劃從整體策劃到具體實施計劃方面已不能有效承載金刀峽鎮的鄉村振興發展要求并指導下一步的具體工作，金刀峽鎮的發展走到了十字路口。

（一）傳統城鄉統籌發展模式未有效發揮小城鎮的紐帶作用

前一階段經歷了經濟高速增長，快速城市化歷程，采取重城輕鄉的發展策略，發展的各種資源包括政策、項目、資金、產業和人才都更多地向城市特別是大城市富集和匯聚，導致農村地區以及小城鎮多數處于發展的饑餓和邊緣地帶，尤其是不少小城鎮出現明顯的逆城鎮化現象。表現在：一是雖然我國現有的661個縣級以上城市發展較快，形成了以長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群、長江中游城市群為代表的全國約19個大城市群格局，但3.5萬個鄉鎮發展總體仍然較緩慢，這就導致國家提出的以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局仍然沒有有效形成，城鎮還無法從總體格局上有效支撐全國約70萬個行政村的鄉村振興發展，小城鎮的發展將作為城鄉二元結構協調發展最好的橋梁和紐帶；二是雖然2017年我國的城市化率達到了58.52%的新高度，但仍有約5.766億人在農村，按照我國人口增長和每年約1%的農村人口進城的速度，未來10年乃至20年農村還會有約3億人進入城市，才能達到70%和80%的后城市化高級階段，在一個比較長的時期，城市化和鄉村振興將同時存在并相互發生積極關聯，如果進城人口全部集中到600多個城市，將加劇城鄉二元結構的矛盾。三是鄉村振興和新型城鎮化戰略都提出了城鄉融合發展的要求，黨的十九大報告從更好發揮城鎮化對鄉村振興作用的角度，提出了要健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，目的就是要通過體制機制創新和政策體系的完善，促進城鄉要素和資源的雙向流動，促進城市的現代化要素能夠更多配置到農業和農村，加快推進農業和農村現代化，更需要鄉鎮這一級小城鎮的快速高質量發展來更好地實現這一目標。

（二）鄉村振興和新型城鎮化發展的必然要求更需要新型融合規劃的指引

表現在：一是傳統規劃立足于城市發展理念和空間建設思路，規劃編制和審批的法律法規和技術導則等方面以城市規劃為主，缺乏對鄉鎮和農村地區的應對性研究和思考，習慣以城市規劃的方式方法編制鄉鎮和農村規劃，針對性和指導性不強，不能適應農業、農村、農民的實際需求，必須要找到新的路徑和新的規劃方式。二是傳統規劃多由上位政府審批，與農村地區土地集體所有、村民自治的制度不符，多數規劃存在完成任務式編制，未能解決鎮村的實際發展訴求，規劃對小城鎮發展和鄉村振興的支撐引領作用沒有得到有效發揮，沒有在最基層形成良好的城鄉一體化發展格局；三是傳統規劃編制本身的制度設置導致其更多受各自主管部門意志和法規政策及技術影響，規劃間的配合和統籌協調并不太好，多規合一的形態并未建立，也導致城市反哺農村的各項政策措施和項目不能發揮最佳效益。

（三）金刀峽鎮發展面臨的現實困境必須有探索突破

表現在：一是金刀峽鎮長期以來的鎮、村脫節發展現狀更需要融合規劃作為頂層指引和重要抓手，堅持因地制宜、以鎮帶村、鎮村協同，科學把握城鄉差異性和發展走勢，注重規劃先行，突出重點，分類施策。二是金刀峽鎮存在的發展動力不足，功能不夠完善，基礎設施較差，生態環境較落后等問題，更需要融合規劃作為重要載體，將生產生態生活空間有機融合以有效激活市場，通過政府、企業、社會資本構建“命運共同體”的合作模式，促進小城鎮和鄉村良性互動和協調發展。三是金刀峽鎮處于傳統一、二產業向旅游三產業轉型的陣痛期，更需要融合規劃作為產業升級的助推器以集聚金刀峽鎮自身良好的資源和特色，形成資源價值彰顯、市場力量引入、發展需求落實的機遇條件，有效助推金刀峽鎮產業升級和形成多產業融合發展格局。四是金刀峽鎮擁有良好的自然、歷史、人文資源，但挖掘、保護和利用并不充分，更需要融合規劃作為黏合劑，在生態環境保護的大框架下，立足自身自然資源、歷史人文資源的深入挖掘、保護和利用，解決三生融合，尋求生態友好型發展道路，堅持人與自然和諧共生，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念。五是金刀峽鎮已有的規劃多數傾向于以管控為主，現有的建設也存在一定的無序和散亂問題，亟需融合規劃統籌整合各種規劃和政策、資源，形成橫向多規合一、縱向多層次結合，多維度融合的實施規劃和行動計劃，真正發揮規劃的龍頭作用，在避免多種規劃沖突的同時，形成統籌鎮、村協調發展、鄉村振興戰略實施的特色化發展行動綱領。

三、初步探索

按照這一發展思路，金刀峽鎮與國內知名設計機構合作，嘗試走出一條鎮村融合發展規劃的新路。該規劃主要包含了以下內容：1個總體策劃+N個支撐體系+1個空間設計+1個行動計劃。

1個總體策劃——研究產業經濟發展：充分解讀國家鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的相關要求，立足重慶及北碚區域環境和市場環境，梳理自身本地特色資源，摸清農業發展條件，了解農民發展意愿，深入研究自身發展階段，推導本次鎮村融合發展的產業經濟發展方向、設施路徑和重點建設區域，并明確此類區域主題、功能、項目指引等內容。

N個支撐體系——落實政府主導的保障支撐體系：圍繞鄉村振興戰略的各項要求，從有利于鄉鎮和農村統籌發展角度構建支撐體系，包括了產業保障、基礎設施保障、服務設施保障、生態環境保障等內容。

1個空間設計——彰顯地區特色風貌：基于前期總體策劃的發展主題，將特色功能與特色空間相結合，為金刀峽鎮打造更優的空間格局和風貌特征，指引核心項目具體建設。

1個行動計劃——從藍圖走向實施：基于當前政策及社會發展水平，提出實施策略及行動計劃。明確近遠期建設項目庫，明確項目主題、要解決的核心問題、項目位置、建議實施主體、預估績效，提出建議性保障實施的體制機制，尤其是將各部門的建設計劃統籌安排。

最終形成一個有戰略、有社會、有經濟、有空間，可實施的綜合性規劃，努力形成城鄉融合、區域一體、多規合一的規劃體系。該規劃有別于傳統規劃注重空間結構、基礎設施的建設規劃和期末終極藍圖的編制目標，更突出空間特色、產業特色，強調鄉村振興、鎮村融合發展。重視近期建設規劃的安排，注重近遠結合，突出重點項目、重點區域、典型打造，保持近期建設規劃的相對完整和可實施性，強調規劃的合理定位布局和項目的科學落地間的統一協調。通過這個規劃達到在頂層設計方面做到區域平衡，在各部門角度做到政策資源的整合，在堅守本底方面做到保護好綠水青山，在構建基礎保障方面做到鎮村的融合協調，在落地實施方面形成有關基礎設施、現代農業和多產業振興、環境綜合整治、鄉風文明發展以及具體項目建設等的三年行動計劃。

四、最終目標

中國要美，城市必須美，鄉村更要美。在剛剛過去的兩會上，“鄉村振興”成為了高頻詞。3月7日習近平總書記參加廣東代表團審議時強調，一方面要繼續推動城鎮化建設，另一方面，鄉村振興也需要有生力軍，城鎮化進程中農村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。3月8日習近平總書記參加山東代表團審議時對鄉村振興戰略提出了更加明確的要求，再次強調了從產業、人才、文化、生態、組織五個方面振興鄉村。習近平總書記的講話表明，城市化和鄉村振興必須要同步推進，要實現鄉村產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，必須走城鄉融合發展的道路。金刀峽鎮的規劃探索只是一個開始，金刀峽鎮的鄉村振興目標是走生態優先綠色發展、鎮村融合平衡發展、資源統籌均衡發展、村民主體有效發展的道路，最終目標就是要實現金刀峽鎮的綠色崛起。

責任編輯：馬健