我國校園冰雪政策執行的阻滯與消解
——基于薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執行綜合模型視角

孫 雪

(北京體育大學 管理學院，北京 100084)

北京成功申辦2022年冬奧會，為我國冰雪運動發展帶來了歷史性機遇?！叭齼|人參與冰雪運動”是北京申辦2022年冬奧會對國際奧委會做出的鄭重承諾，同時也是我國加快普及和發展冰雪運動，傳播冰雪文化的重要契機。我國冰雪運動的普及和發展需要依托學校體育教育。在學校廣泛開展冰雪運動是承接“三億人參與冰雪運動”的重要載體。體育與教育密不可分，冰雪運動一定要在校園中尋找合適的土壤才能夠真正發展起來[1]。2016年5月國務院辦公廳發布的《關于強化學校體育促進學生身心健康全面發展的意見》指出：根據學校自身情況積極推進冰雪運動，充實和豐富體育課程內容。同年11月國家體育總局、教育部、國家發展改革委和國家旅游局發布《冰雪運動發展規劃(2016—2025年)》強調：為培養青少年冰雪運動技能以及促進青少年冰雪運動普及和發展，各級教育、體育部門積極配合，共同推進冰雪運動進校園，積極推行“百萬青少年上冰雪”和“校園冰雪計劃”。以上政策對開展校園冰雪運動都做出了明確的規定(表1)。

在校園冰雪政策推進過程中，政策執行至關重要。校園冰雪運動在國家頂層設計的良好政策下積極推進，但在校園冰雪運動開展過程中，并沒有達到預期的政策目標。有學者調查發現：烏魯木齊市65%的中小學沒有開展滑冰運動[2]；對北京市海淀區和昌平區5所小學體育校本課程進行調查，僅1所小學鋪設一塊小型冰場開設滑冰課程[3]18；冰雪運動試點學?；┱n效果不佳，僅采用學生體驗式的陸地模仿形式[4]；對黑龍江省佳木斯市47名初中體育教師的調查顯示，僅4人為冰雪專業[5]，專業師資匱乏無法滿足教學、競賽和課余的需要；家長出于對學生升學和安全顧慮甚至反對校園冰雪運動的開展，以上問題的產生值得深思。通過對文獻進行梳理，多數相關文獻從冰雪運動在校園開展的困境和對策角度出發，很少以政策執行的視角進行研究。著名政策學家保羅·伯曼認為支配政策結果最重要的因素是執行，政策執行可謂政策過程中的“阿基里斯之踵”[6]。因此，借鑒公共政策執行的相關理論，以薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執行綜合模型為理論框架，深入探析我國校園冰雪政策執行的阻滯因素，以此提出針對校園冰雪政策執行阻滯因素的消解路徑，以期為我國校園冰雪政策執行的實踐提供理論參考。

表1 我國校園冰雪相關政策文件匯總

1 理論闡釋：薩巴蒂爾和馬茲曼尼安政策執行綜合模型的應用

政策執行是將政策理想轉化為政策現實、政策目標轉化為政策效益的唯一途徑[7]。美國著名政策學者艾利森認為在實現政策目標的過程中有效執行發揮著90%的作用。20世紀70年代中期，公共政策學者們以不同視角對政策執行的影響因素進行研究，在此基礎上形成了多種政策執行模型。1979年美國著名政策學家薩巴蒂爾和馬茲曼尼安合著了《公共政策執行：一個分析框架》一文，構建了一個完整的理論模式即政策執行綜合模型。他們認為影響政策執行各個階段的因素主要有三大類、17個因素：第一類為政策問題的可處理性，包含4個因素；第二類為政策本身的規制能力，包含7個因素；第三類為政策本身以外的變量，包含6個因素(圖1)[8]。

圖1 薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執行綜合模型

薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執行綜合模型契合了我國政治體制和行政管理的特點，是符合研究實際的理論模型。在新時期我國學校體育不斷探索和改革創新的過程中，將校園冰雪政策目標通過政策執行途徑轉化為政策現實，政策制定者、政策執行者以及政策環境之間又交織著紛繁復雜的因素影響著政策目標的實現。因此，基于薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執行綜合模型的理論視角，從整體上對我國校園冰雪政策執行進行分析，為我國校園冰雪政策執行提供理論框架支持，應用于校園冰雪政策的有效執行及政策目標實現的具體實踐。

2 阻滯探析：影響我國校園冰雪政策有效執行的因素

以薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執行綜合模型為理論框架，以政策問題的可處理性、政策本身的規制能力和政策本身以外的變量三大類影響政策執行的因素為切入點，結合我國校園冰雪政策執行的特點和實際情況，深入探析我國校園冰雪政策有效執行的阻滯因素。

2.1 我國校園冰雪政策問題的可處理性分析

從抽象意義上對問題加以理解，認為問題是實際現象與應有現象的偏差，或是實際狀態與社會期望之間的差距[9]。所要解決的具體政策問題其類型和性質直接影響政策的有效執行以及政策目標的實現。政策問題越復雜就越難以處理，其執行難度就越大。因此，通過對校園冰雪政策問題的可處理性加以分析，認為校園冰雪政策執行的阻滯主要表現在以下兩個方面。

2.1.1 校園冰雪政策問題的復雜性加大了執行的難度 問題取向是政策的特質[10]。校園冰雪政策在學校中得以實施和推進，具有合理性和現實意義。然而，冰雪運動進校園是一項復雜的系統性工程，越復雜的問題執行的難度越大。

首先，《冰雪運動發展規劃(2016—2025年)》中明確要求北方地區和南方有條件的學校開展校園冰雪運動，與我國課程標準要求的東北和部分地區學校開展冰上課相比，擴大了校園冰雪運動的實施范圍。我國為推動冰雪運動發展，打破冰雪運動的地域限制，早在20世紀90年代便提出了“北冰南展西擴”等發展戰略。但就在學校中推廣冰雪運動來講，受天氣和氣候原因的影響依然較大，校園冰雪運動需要專業的場地設施以及專業冰雪技能的師資等資源，與其他運動項目如校園足球在全國校園的開展和普及相比難度較大。

其次，冰雪運動進校園豐富了學校體育課程活動內容，增加了冰雪項目課程設置，這也必然引發學校體育的局部改革。從我國學校體育課程的整體結構上看，以夏奧會的運動項目居多，與冬奧會相關的冰雪運動項目較少[3]18。一些學校在冰雪體育課程設置方面，往往不將其納入學校長期課程計劃，沒有教科書和相應的考核和評價標準，使得冰雪體育課程的開展具有盲目性和隨意性[11]64。因此，為了使校園冰雪運動科學化規范化發展，需要將冰雪運動教學內容加入到學校校本課程的建設中，這一舉措勢必會推動學校體育的不斷改革和創新。

另外，校園冰雪政策問題并非是單獨存在的，它與我國學校體育的其他政策問題以及我國體育的政策問題相互關聯，因此增加了政策執行的難度。

2.1.2 校園冰雪政策執行程度受制于目標團體的利益權衡 目標團體是指由于特定的政策決定而必須調整其行為的團體[12]。校園冰雪政策執行的目標團體由多個利益主體構成，包括地方教育行政部門、學校(校長和體育教師)、學生家長以及學生自身[13]。在政策執行過程中，目標團體出于自利性的考量所形成的自身利益最大化的政策執行行為導致目標團體對政策不同程度的接受和執行。

首先，地方教育行政部門對于校園冰雪政策執行的利益取向。地方教育行政部門的主要職責是落實上級部門傳達的校園冰雪的相關政策，與其他同級職能部門尤其是體育部門就校園冰雪政策展開溝通合作，領導和監督本地學校貫徹實施校園冰雪政策。在校園冰雪政策執行的過程中，地方教育行政部門往往受到“升學率”這一現實問題的捆綁，在不影響學生學習和升學的前提下從自身利益出發對校園冰雪政策選擇性地執行。

其次，學校對于校園冰雪政策執行的利益取向。學校是校園冰雪政策落地生根的基層單位，校長是基層管理者?；趯W生成績和學校排名提升的短期利益追求，部分校長縮短或取消學生參與冰雪運動的時間投入到學習中，來贏得家長和社會的認可。體育教師是校園冰雪政策最直接的執行人員，而對于非冰雪運動專項的體育教師來說，需要付出大量工作以外的時間和精力進行專業學習和實踐。在付出與回報不成正比甚至可能減損自身利益的情況下，可能會在校園冰雪政策執行上采取消極態度。

再次，家長對于校園冰雪政策執行的利益取向。家長既希望孩子能夠擁有強健的體魄，實現德智體全面發展，又擔心校園冰雪運動占用孩子過多的時間和精力影響學習成績。在成績第一的應試教育制度下，狹隘的功利思想使他們對于校園冰雪政策的推行采取質疑甚至批評的態度。

最后，學生對校園冰雪政策執行的利益取向。冰雪運動對于大部分學生來說具有很強的趣味性和吸引力，學生對于冰雪運動進校園擁有濃厚的興趣，然而出于學習成績和升學壓力，以及學校和家長對于校園冰雪政策的態度，對學生參與冰雪運動的積極性產生了很大影響。

2.2 校園冰雪政策本身的規制能力分析

美國著名的政策學家安德森認為：對政策的不服從可能產生于政策的含糊不清，規定不具體或沖突的政策標準[14]，可見政策本身的規制能力直接影響政策的有效執行。薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執行綜合模型中政策本身的規制能力因素所包含的政策指令、政策資源和政策執行機構三個要素是影響我國校園冰雪政策有效執行的關鍵。

2.2.1 校園冰雪政策碎片化嚴重 《體育與健康課程》規定冰上課是東北和部分地區學校的必修課?！鞍偃f青少年上冰雪”活動自1978年開展以來已有近40年的歷史，部分省市為在校園中普及冰雪運動均出臺了相關的校園冰雪政策。2016年由國家體育總局、教育部等4部委聯合印發的《冰雪運動發展規劃(2016—2025年)》中明確指出要大力推進冰雪運動進校園，促進青少年冰雪運動的普及與發展。在校園冰雪活動的實踐中，雖取得了較好的效果，但是因為校園冰雪的相關政策碎片化嚴重，進而導致了政策執行難的問題不容忽視。

第一，校園冰雪政策的地位和效力明顯不足。我國校園冰雪政策主要由國家體育總局、教育部以及各地方政府和相關體育教育部門頒發，政策文件形式以規劃、意見和通知等為主，甚至更低層次的文件形式。目前我國出臺涉及校園冰雪的相關政策主要是對冰雪運動進校園提供方向性的指引作用，如《冰雪運動發展規劃(2016—2025年)》中對推進冰雪運動進校園做出部署，要求推行“百萬青少年上冰雪”和“校園冰雪計劃”，這需要各地方相關部門和執行主體根據自身的經濟發展、地理條件、冰雪運動基礎及學校自身特點制定具體的校園冰雪政策及相關配套的實施方案，對于校園冰雪政策各級執行主體的政策理解和接受程度以及執行力都存在著巨大的考驗，校園冰雪政策的地位和效力明顯不足極易造成政策執行的阻滯。

第二，校園冰雪政策的表述模糊缺乏明確的政策標準?！侗┻\動發展規劃(2016—2025年)》中規定有條件的北方地區中小學將冰雪運動項目列入冬季體育課教學內容；《全國冰雪場地設施建設規劃(2016—2022年)》提出支持有條件的地區和學校在冬季澆建冰場；鼓勵在學校建設可拆裝式滑冰場。這種 “有條件”“支持”和“鼓勵”的模糊抽象表述彈性過大使政策執行主體在具體政策操作中感到困惑，易導致校園冰雪政策執行出現異化。又如，《校園冰雪計劃》中只是對校園冰雪運動特色學校以及校園冰雪運動項目教師的數量提出了目標和要求，并沒有針對學校冰雪課程實施的質量、學生掌握冰雪運動技能的程度以及教師冰雪運動培訓考核提出明確的要求和標準?？傊?，冰雪運動進校園尚未形成一套完善合理的校園冰雪政策體系，使具體的校園冰雪政策執行中缺乏有力的政策保障造成執行困難的情況。

2.2.2 校園冰雪政策資源嚴重不足 政策資源主要包括物力資源、人力資源、經費資源、信息資源等政策有效執行的所有物質和條件的總稱[15]。政策資源是政策執行的必要條件，而制約我國校園冰雪政策有效執行的主要政策資源表現為冰雪場地和師資力量短缺。

第一，冰雪場地短缺難以滿足校園冰雪課程的開展。上世紀50年代到80年代，東北地區冰上體育運動開展如火如荼，尤其是黑龍江省的中小學?；径际亲詽脖鶊觥，F如今，由于學生數量增加，冬季體育活動場地緊張，很多學校只澆小面積冰場甚至不澆冰場。對黑龍江省80所中小學校的冬季冰場數量進行調查，只有9所學校澆了標準冰場，20所學校澆了小冰場，4所學校澆了小冰道，47所學校沒有澆冰場，嚴重影響了校園冰雪運動的開展[16]。校園冰雪政策實施以來，北京市已命名了52所中小學冰雪運動特色學校。調查顯示，海淀區31所冰雪運動試點學校中只有6所擁有校園冰場，其中5個仿真冰場和1個移動真冰冰場；部分學校通過建立移動仿真冰場和滑雪模擬機來緩解冰雪場地不足，學生主要以體驗為主，校園冰雪課程效果并不理想。

第二，冰雪專業師資匱乏難以滿足校園冰雪日常教學的需要。體育教師是校園冰雪政策基層執行主體，體育教師的數量不足、缺乏專業的冰雪知識和運動技能直接影響校園冰雪運動的正常開展。以東北地區為例，冰雪專業的體育教師在數量和質量上顯然無法滿足校園冰雪運動開展的需要。雖然大部分體育教師在大學期間接受過相關冰雪技能的學習，但由于教學課時等條件的限制，對于冰雪運動技能也只達到初步掌握的程度[17]。目前部分學校由非冰雪專業的體育教師兼職進行校園冰雪課程的教學工作，在短時間內培訓出的校園冰雪運動項目教師，其冰雪運動技能掌握程度和冰雪課程教學能力都將影響到校園冰雪教學的質量，更不能滿足校園冰雪競賽和課外活動的需要。

2.2.3 校園冰雪政策執行機構間與機構內部缺乏有效的整合 公共政策執行是一種典型的組織行為，組織得力與否會對政策執行的力度和效果產生最直接的影響[18]。校園冰雪政策的執行機構包括教育部門、體育部門、衛生部門和共青團組織等，這些執行機構之間以及執行機構內部缺乏良性的協調合作機制，會削弱校園冰雪政策的執行力并造成阻滯。

從橫向來看，校園冰雪政策跨邊界合作易導致執行機構各自為政。公共政策執行的相關理論認為一項政策由多個組織機構共同執行，如果彼此之間缺乏有效的協調合作會各自為政，進而增加政策執行的難度[19]。體育部門與教育部門和其他部門處于同一行政級別，相互之間是合作關系而非隸屬關系，無法對對方的工作提出要求，在權責關系不明晰的情況下，跨邊界合作很難形成有效的聯動機制。另外，體育部門和教育部門及其他執行機構作為獨立的個體，在校園冰雪政策執行過程中，會依據各自立場而爭取最大化滿足自身利益訴求，從而削弱校園冰雪政策跨邊界合作的執行合力。

從縱向來看，校園冰雪政策多層級的組織形式易造成執行機構內部的溝通與協調受阻。校園冰雪政策要經過教育部、省教育廳、市教育局、縣教育局等多個環節最后才能抵達學校。校園冰雪政策在自上而下的傳遞過程中缺乏有效的溝通與協調，則會造成執行機構內部的執行效率低下。另外，校園冰雪政策執行機構內部中高層的政策執行機構更關注實現政策目標的整體利益，而基層的政策執行機構則關注自身利益的獲得。于是，在校園冰雪政策執行機構內部形成了對政策執行的層層篩選，致使校園冰雪政策執行機構內部運行的溝通與協調受阻。

2.3 校園冰雪政策本身以外的變量分析

薩巴蒂爾和馬茲曼尼安認為在政策執行綜合模型中，除政策問題的可處理性和政策本身的規制能力外，政策本身以外的變量也是影響政策有效執行的重要因素。政策執行所處的社會環境和對政策執行的監督是政策本身以外的變量中主要造成校園冰雪政策執行阻滯的兩個原因。

2.3.1 “應試教育”環境對校園冰雪政策執行缺乏良性驅動 政策執行處于有利的社會環境之中，能夠充分調動政策資源，激發執行人員的熱忱進而實現政策目標。校園冰雪政策執行是在學校教育的大背景下實施的，“應試教育”環境是影響校園冰雪政策執行的重要環境因素。

校園冰雪政策執行之所以難以深入落實而流于表面，究其根源是應試教育對于智育的過度推崇，實質上是對體育的傾軋與束縛[20]。在傳統的應試教育體制下，升學率是評價各級教育主管部門政績的主要標準，也是對學校、校長和教師考核的重要指標。因此，在成績主導和分數第一的教育環境下，學校更注重關乎升學率的“主科”，而輕視體育課這樣的“副科”。體育課在學校的弱勢地位表現明顯，為提高學生成績追求升學率，冬季冰上體育課被擠占的現象時有發生[11]63。校園冰雪政策執行效力不高的另一原因還在于中考的指揮棒作用[21]。黑龍江省教育廳對中小學冰雪課程做出規定，要求冬季冰雪課時不低于5周，并在體育中考中增加了冰雪項目的考察。雖然中考加入了冰雪內容，但其所占分數比例較低，想要在中考中取得好成績還要依靠文化課。另外，“萬般皆下品，惟有讀書高”的傳統觀念削弱了校園冰雪運動提高學生身體素質的有益功能和促進學生全面發展的寶貴價值。加之我國體育人才的輸送通道不暢通，人們“急功近利”的教育訴求使得在應試教育的環境下校園冰雪政策執行失去了發展動力。

2.3.2 監督機制不健全造成對校園冰雪政策執行偏差的調控與制約失效 在實際的政策執行過程中，由于政策執行主體對政策理解的失當，或由于政策制定主體與執行主體之間的價值取向和利益差別，使政策執行活動出現偏差與低效等情況。因此，必須加強對政策執行活動的監督和控制，及時發現和糾正預期目標與現實效果之間的反差，提高政策執行的效率，確保政策目標的實現。

《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》(中央7號文件)中明確規定：各級政府和教育部門要加強對學校體育的督導檢查。建立對學校體育的專項督導制度，實行督導結果公告制度[22]。然而由于監督機制不健全，在實踐中效果欠佳，對于校園冰雪政策執行中產生的偏差行為和阻滯問題并沒有起到應有的調控和制約的作用。首先，監督機構設置缺乏獨立性，難以行使其監督職能。由政府派出的督導機構主要掛靠在教育行政部門，其人事編制隸屬于教育行政部門，督導辦公室工作人員也由教育行政部門領導兼任[23]。這就造成了在校園冰雪政策執行的監督工作中，教育行政部門是實際的監督主體，學校接受其管理和監督。但是由于地方教育行政部門和學校在確保升學率等方面存在著共同的利益，監督機構的設置缺乏科學性和獨立性，大大削弱了其本身的權威。其次，監督形式單一，缺乏常態化的監督手段。對校園冰雪政策執行情況進行監督和檢查，主要依靠查看書面材料和聽取學校單方面的工作匯報等監督形式。在實際的考察和調研中，上級監督機構往往“走過場”，除直觀上了解到學校是否有冰場以及參加冰雪運動的學生數量外，通過學校單方面的工作匯報不足以體現學校冰雪活動開展的實情。另外，對于校園冰雪政策執行工作的監督只是階段性或結論性的評價，而監督過程是一個動態過程，校園冰雪政策執行監督流于形式，最終對校園冰雪政策執行阻滯問題起不到相應的調控作用。

3 消解路徑：促進我國校園冰雪政策有效執行的建議

3.1 完善校園冰雪政策體系，為校園冰雪政策執行提供強有力的政策保障

校園冰雪政策的實施和執行是一個系統工程，積極推進冰雪運動進校園，需要從頂層設計上完善校園冰雪的相關政策文本，又要從執行層面配套具體的實施方案。首先，要提升校園冰雪政策在學校體育政策中的地位。由于校園冰雪政策在全國范圍內推行的時間較短，目前出臺的校園冰雪政策的文件形式層次較低，對于政策執行者的規制能力不足，因此要以國務院為主導，由國家體育總局和教育部等多部門多領域共同合作制定校園冰雪政策，從頂層設計上對校園冰雪政策進行全方位的規劃，形成整體性的校園冰雪政策框架。其次，要明確校園冰雪政策目標，具體目標與長遠目標相結合?！缎@冰雪計劃》規定了校園冰雪政策的具體目標是2020年全國中小學校園冰雪運動特色學校達到2 000所、2025年達到5 000所。校園冰雪政策的長遠目標在于發揮冰雪運動的教育價值，使學生掌握冰雪運動技能、豐富冰雪運動知識、提升學生的身體素質促進學生的全面發展。因此，在實現校園冰雪政策具體目標的基礎上，要兼顧校園冰雪政策的長遠目標，避免在校園冰雪政策執行過程中片面追求數字上的增長。最后，細化校園冰雪政策執行方案和執行標準。為保障校園冰雪政策的有序執行，解決校園冰雪政策執行的實際問題，針對校園冰雪政策在執行過程中涉及到校園冰雪體育課程教學改革、校園冰雪財政資金投入、冰雪場地設施建設、冰雪人才引進和師資培訓以及校園冰雪文化推廣和普及等多項內容，制定配套的實施方案和嚴格的執行標準。在校園冰雪政策的高位引領下，輔以配套的政策執行方案和標準，形成一套綜合的完整的校園冰雪政策體系，保障校園冰雪政策的有效執行。

3.2 建立有效的校園冰雪政策執行的獎懲機制，激發政策執行主體的內在動力

一方面，要通過民主對話和協商的方式加強校園冰雪政策目標團體在政策執行中的深度參與。目標團體在校園冰雪政策執行的過程中呈現出多樣化的價值觀念，因此需要傾聽其利益訴求，通過民主協商的對話方式，提升目標團體的主體地位和對校園冰雪政策的認同，以此為激勵使目標團體的利益取向與政策目標達成一致，推動校園冰雪政策得以順利執行。另一方面，要通過激勵與約束相結合的獎懲措施強化校園冰雪政策執行主體的執行積極性。在對學校開展校園冰雪運動的評價方面，將學校冰雪運動校本課程建設、冰雪課程教學情況、學生參與冰雪運動人數以及學校開展冰雪活動等為主要考察因素。對校園冰雪運動開展較好的學校給予獎勵，對其進行政策上的傾斜和資金上的支持；對校園冰雪政策執行不力的學校要施以相應的處罰措施，予以通報批評和地方校長問責等剛性制度對其執行行為進行嚴格規范。在學校內部方面，對于在校園冰雪教學和活動開展中表現優秀的體育教師給予年終評優方面的獎勵，以此實現體育教師的個人價值，對于消極執行的體育教師予以相應的處罰措施。在獎懲分明的制度保障下，為校園冰雪政策執行施與強大壓力，推動執行者重視校園冰雪工作，與此同時又能夠有效激發校園冰雪政策基層執行者的積極性。

3.3 拓寬校園冰雪政策執行資源渠道，形成“政府主導、社會參與”的資源供給模式

目前，校園冰雪政策資源不足是我國校園冰雪政策執行阻滯的重要因素。要推進冰雪運動進校園，需要發揮政府的主導作用，在校園冰雪的經費投入方面予以支持，又要充分利用社會資源的優勢，鼓勵社會積極參與，拓寬校園冰雪政策執行資源渠道，有效解決校園冰雪場地短缺和專業師資匱乏的現狀。在解決學校開展冰雪運動的場地難題方面，可以采取學校間合作澆建的方式共享冰雪場地資源，利用學校附近的公益冰雪場地開展冰上體育課和冰雪體育課外活動，降低冰場的澆建和維護成本；引進可拆裝可移動的真冰場，可移動冰場可以安裝在學校任意地面環境上并能快速制冷，彌補學校冰雪場地受限的缺點；另外，通過政府購買的方式，學校與就近的冰場和雪場進行合作，開設滑冰和滑雪課程，使學生在專業冰雪場館進行冰雪運動的學習和體驗。在解決校園冰雪師資匱乏難題方面，要長期開展校園冰雪運動師資培訓，對學?，F有體育教師進行專業冰雪知識和專項技能的培訓和指導，建立嚴格的考核標準，以提升體育教師冰雪運動項目的教學水平；在體育教師招聘中引進體育院校冰雪運動專業人才，鼓勵退役冰雪運動員接受再就業技能培訓，強化校園冰雪師資隊伍建設；與冰雪協會和社團俱樂部等社會力量合作，加大冰雪運動社會體育指導員培訓，多樣化開發校園冰雪運動教育人才資源，建立校園冰雪師資人才信息庫。政府主導、社會參與的多渠道資源供給模式，能夠有效緩解校園冰雪運動開展的場地不足和師資匱乏的現實困境，為校園冰雪政策執行提供充足的政策資源。

3.4 整合校園冰雪政策執行機構的組織體系，完善執行機構間的溝通協調機制

校園冰雪政策執行過程涉及到教育部門、體育部門等多個執行機構，只有這些執行機構之間以及執行機構內部形成合力，才能最大化發揮校園冰雪政策執行的效力。首先，從橫向上推進校園冰雪政策執行機構跨部門的溝通合作，減少協作障礙，實現校園冰雪政策的高效執行。教育部門、體育部門、財政部門、衛生部門和共青團組織等跨部門的多個執行機構要形成有機的合作整體，以實現校園冰雪政策的具體目標和長遠目標為合作基礎，明確各執行機構在跨部門合作中的具體職責，在合作中相互信任共享校園冰雪政策推進中的各種信息和資源，以此建立和完善跨部門合作的溝通機制。其次，從縱向上明確校園冰雪政策執行的多層級屬性，形成高位推動、中層協調和基層執行的三層組織架構。高位推動就是要在國務院的領導下，形成以國家體育總局、教育部門、衛生部門和共青團中央等聯合制定和推動校園冰雪政策，以政策目標為導向嚴格監督檢查校園冰雪政策的落實情況。中層協調就是在地方政府這一層級所屬的教育、體育等行政部門起到承上啟下的作用，接受上級的領導和政策命令，發揮領導力和執行力為基層執行主體提供充足的政策資源保障?；鶎訄绦芯褪锹鋵嵉綄W校層面，以校長和體育教師為校園冰雪政策的具體執行者，以體育課和體育活動的形式向學生普及冰雪運動知識，教授冰雪運動技能。因此，應建立校園冰雪政策執行機構跨部門合作的協同機制，強化執行機構各層級的溝通治理，以形成順暢的校園冰雪政策執行機構的組織體系。

3.5 改善校園冰雪政策執行環境，培養學生對冰雪運動的熱愛

學校開展冰雪運動是學校體育教育的組成部分，由于我國長期存在的“應試教育”環境和“重智育輕體育”的傳統思想，使學生的體育活動權利受到傾軋。因此，需要從以下三個方面著手改善校園冰雪政策執行環境，保護學生參與冰雪運動的熱情，使他們在參與冰雪運動中得到樂趣釋放天性。第一，全面推進實施“素質教育”的同時，防止體育中考演化為新的“應試教育”形式。利用考試作為杠桿在某種程度上加強了學校、家長和學生對于冰雪運動的重視，但要警惕將冰雪項目列入中考體育考試而出現的異化現象，學生平時不系統參與冰雪活動，只是在考前臨陣磨槍，這種新的“應試教育”形式對學生的身心健康造成傷害同時也失去了參與冰雪運動的熱情。第二，豐富校園冰雪運動的教育形式，增強學生參與冰雪運動的積極性。廣泛開展冰雪嘉年華等學生參與體驗類的活動，組織有關冰雪運動的各類體育比賽。以北京冬奧會為契機，與各冬季項目協會合作開展知識講座，推廣冰雪文化；通過以冰雪運動為題材的征文和展覽等多樣藝術創作形式，豐富學生的冰雪體育文化活動。第三，加強冰雪運動的家庭參與，培養學生根植于心的終身體育思想。有研究表明家長之于體育的態度和體育鍛煉程度對孩子的體育認知和體育參與有重要影響。因此，應通過整個家庭共同參與冰雪運動，培養孩子參與體育鍛煉的良好習慣，從而形成終身體育的思想。校園冰雪政策的真正落實應滲透于學生日常的學習和生活中，為校園冰雪政策執行營造良好的互動環境。

3.6 建立良性的校園冰雪政策執行的監督問責機制，規范政策執行主體行為方式

首先，實現監督主體多元化、監督形式多樣化。成立獨立的校園冰雪工作的監督機構，保證其地位的獨立性和權威性，深入學校內部進行實地考察，形成以調研、巡查與匯報相結合的監督反饋模式，及時發現校園冰雪政策執行中存在的政策失真及敷衍執行等問題。充分發揮社會輿論的監督作用，借助公眾和媒體的力量，利用如微信朋友圈和微博等網絡平臺以及監督舉報電話等多種方式，對校園冰雪政策執行情況進行監督，及時傾聽來自學生家長以及大眾的反饋意見。其次，實現問責對象高端化、問責制度剛性化。對校園冰雪政策敷衍執行以及在對校園冰雪政策執行情況的監督檢查中弄虛作假的學校校長和體育教師進行問責，特別是要對地方政府這一在校園冰雪政策執行中起引領作用的執行主體進行高端問責。問責結果能夠對責任人起到有效的威懾作用，有利于規范責任人在校園冰雪政策執行中的行為，因此需要建立剛性的問責制度，明確責任人在校園冰雪政策執行中的責任，對其進行嚴格考核和嚴肅追究，使校園冰雪政策執行落到實處。最后，實現校園冰雪工作監督問責常態化。對校園冰雪政策執行進行全程監督，定期公開發布監督檢查報告，對執行不力的單位和個人進行嚴肅問責，有效規制校園冰雪政策執行不力的情況，實現校園冰雪政策執行的監督問責機制常態化、健康化。