農村公共空間治理一把開啟鄉村振興大門的“金鑰匙”
——以江蘇省邳州市為例

蘇 偉 朱愛國 韓志峰 盧領建/江蘇省徐州市委農村工作辦公室

邳州市碾莊鎮集中居住區

邳州市把農村公共空間治理作為實施鄉村振興戰略的重要切入點和基礎前提工作，強化組織領導，持續加以推進，通過厘清資產權屬、規劃治理重點、多方聯動推進、動員群眾參與等措施，農村環境秩序為之一新，社會風氣為之一振，黨群干群關系更為密切，取得了良好的經濟、政治、文化、社會、生態綜合效益，為欠發達地區實施鄉村振興戰略探索了一條可行之路。

背景

長期以來，邳州市農村公共空間管理混亂的問題引發了不少糾紛，群眾信訪不斷。一是公共資源被私人侵占。集體四荒資源姓“私”的現象較為普遍，誰開墾誰占有，甚至近年來水利工程建設、高標準農田建設、土地整理復墾溢出土地、集體建設用地、閑置房屋等也被肆意無償占用，邳州市初略統計，僅集體荒地就有近3萬畝被亂耕亂用。二是集體資產發包很不規范。一些村組因種種原因以不合理價格發包集體“四荒”，有的合同期限明顯偏長、承包費明顯偏低，顯失公平。該市5014份集體資源發包合同，建立租金定期調整機制的只有384份，年畝租金平均低于300元的合同達2691份，租賃期10～30年的2910份，30年以上的達156份，還有的承包期竟超過50年或者沒有截止日期。三是公共空間管理缺位。由于部分村民的傳統觀念，私搭亂建、亂堆亂放、馬路市場隨處可見，擅自占用村莊集鎮空間等現象司空見慣，嚴重影響了環境整潔和公共服務設施功能，損壞了公平正義，帶壞了鄉風民風。

邳州市2016年創設的“民生通”群眾訴求平臺僅前5個月就接到公共空間維權事項近2000件，占到了訴求總量的65%，還公共空間于公眾、還公共財產于集體的群眾呼聲非常強烈。邳州市在組織有關部門廣泛調查、充分征求基層干群意見的基礎上，果斷決定把公共空間治理作為貫徹落實新發展理念的重大舉措，在全市全面展開，并與基層組織建設、增加集體收入、社會治理創新、村莊環境整治、農田水利建設、道路整治、“263”專項整治、精準扶貧等工作有機結合、統籌推進。

成效

全面介入公眾領域，夯實了黨在農村的執政之基。在農村公共空間治理過程中，堅持聽群眾說、向群眾講、帶群眾干、讓群眾享，各地普遍樹立為了群眾、依靠群眾、強化群眾參與的工作理念，無論是清理公共資源還是拆除違建，都能夠自覺踐行“干部做給黨員看，黨員跟著干部干；黨員做給群眾看，群眾跟著黨員干”，形成了“黨員干部帶頭干，群眾跟著干”的良好氛圍，進一步密切了黨群干群關系。碾莊鎮閆橋村支書主動拆掉自家130平方米的違章大棚，迅速破解了拆違僵局。鄒莊鎮黨員干部帶頭退出侵占的集體資源400畝，在群眾中形成了有效的引領效應，全鎮群眾共主動讓出侵占土地2800畝，自發拆除違建70余處計3200平方米。戴莊鎮10余名老黨員自愿擔任公共空間治理義務勸導員，統一佩戴紅袖章，采取公開宣傳、上門勸導的方式，大力宣傳公共空間治理的好處和意義，同時對不理解的農戶講政策、做工作，有力推進了全鎮公共空間治理工作的開展。通過公共空間治理，邳州市農村共梳理出集體機動地、荒灘荒坡、汪塘水面等集體資源12萬余畝，房屋資產34.3萬平方米，其他資產1242處，其中收回被侵占的土地27337畝、集體資產1097處。對全市梳理出的集體土地統一進行發包，還公共空間于公共大眾，公共收益由公眾共享，基層黨組織成為群眾的主心骨、公權力的代表人，做到了黨員有形象、組織有威信、群眾有感情、執政有根基。

邳州市鐵富鎮時光隧道

積極盤活公有資源，筑牢了產業興旺的要素支撐。在農村公共空間治理中，大力推進土地規模經營，形成了一大批“田成方、路相通、渠相連”的高標準農田，清理收回資產全部集體開發利用或進入集體產權交易市場公開交易，鼓勵村“兩委”充分利用公共資源發展股份合作等集體經營，所得收益由村組集體經濟組織成員共享。據初步測算，土地規模整理后平均溢出10%，經營成本降低10%，畝均收益增長最高可達30%，實現耕地質量和數量“雙提升”和減少農業用工、減少空閑地、增加產業工人、增加土地收益、壯大集體經濟“兩減兩增一壯大”效果。該市50個經濟薄弱村通過清理整治資源發包已經實現村均集體增收20萬元，一舉脫掉貧困村帽子。其中公共資源較多的邳城鎮，共收回集體或國有土地（水面、山坡）3800畝，該鎮經濟薄弱村河口村清理收回集體“四荒”資源達450畝，僅此一項發包收入就達20萬元。在公共空間治理帶動下，邳州市集體資產資源進農村產權交易平臺標段總數416個，交易四荒地等土地資源類總面積達8218.2畝、農村集體經營性資產總面積3.96萬平方米，成交總金額7367.97萬元，有效激活了鄉村“沉睡”的資源。各鎮（街道）將公共空間治理工作與清理僵尸企業有效結合，使農村公共空間治理工作作用得到了更大程度的發揮。趙墩鎮結合農村公共空間治理，積極加快騰籠換鳥步伐，盤活嫁接低效企業，徐州恒生源新型建材嫁接邳州市丞江實業盤活用地20畝，徐州順捷新材料嫁接邳州市明珠水泥制品盤活用地35畝，給企業帶來了生機和活力。

著力涵養公共生態，留住了兒時記憶的田園風光。公共空間治理實施以來，邳州堅持發展要上去、污染要下去，共整治道路4451公里、河道溝渠2267公里；清理四旁地4.59萬畝，整治內外三溝19.4萬畝；栽植樹木892萬棵，綠化1951萬平方米；背街小巷、農貿市場私占亂植、私搭亂建、亂堆亂放等現象得到徹底根治，農村生態環境得到顯著改善，初步實現村莊整潔、宅田界清、路通河暢、水清塘凈、溝渠相連、阡陌相通、林網成格、集鎮規整的目標，從根本上解決了秸稈焚燒、垃圾焚燒等大氣污染問題，漸漸遠去的門前老樹、河上清風、田間蛙聲“鄉愁記憶”正在回歸心靈家園，宜居宜游宜業的美麗宜居鄉村正在形成。趙墩鎮在治理中，對國省干線兩側、工業集中區等違法亂搭亂建進行拆除，共拆除違建31000平方米，鎮區街道全部實現了“三線入地”、人車分流和綠化亮化，鎮村環境煥然一新，受到群眾一致好評。經濟開發區高渡口村主干道紅泇路以前很寬闊，但是在十幾年前，道路兩側的房子開始一點點往前蓋，最初的十幾米寬只剩下六米，平均一個星期就有一起事故，現在道路拓寬到原來寬度，交通事故基本杜絕，群眾說“拆完后路寬敞了、看去也亮堂多了，怎么看怎么舒服”。

大力弘揚公序良俗，構建了尚法守制的善治格局。鄉村振興，既要塑型，也要鑄魂，邳州堅持把農村公共空間治理由物質層面向精神層面延伸，確立公共資源有償使用價值取向，讓公共收益由公眾共享變成群眾的思想自覺和行動自覺。賦予“八義四德”新的時代內涵，把維護公序良俗、強化道德約束納入村規民約，推動移風易俗。發揮鄉村好人、道德模范等新鄉賢在推動鄉村振興中的作用，用百姓身邊的事、身邊的人、身邊的美引導群眾注重家庭、家教、家風，加快形成向上向善的村風民風。在開展農村公共空間治理中，推行95%民意社會治理新模式，樹立公共空間公眾共享的鮮明導向，引導“沉默的大多數”積極主動發聲，喚醒了群眾的主體意識、責任意識和規矩意識。依法嚴厲打擊極少數既得利益者和心懷惡意造謠生事者，全面清退被私侵的公共空間，著力解決影響公平、損害公正的不當得利問題，化解了一大批信訪積案，為發展創造了和諧穩定的社會環境，營造了養成新習慣、塑造新民風、共建共享新邳州的濃厚氛圍。

做法

明確政策要求，實施規范操作。公共空間治理政策性強、工作要求高，為確保操作合法、規范，邳州市委、市政府專門下發了《鄉村公共空間治理工作意見》，明確指導思想、治理原則和目標任務，依法劃定界限，明確空間屬性，詳細列出治理重點區域，分解治理責任，同時要求建立健全集體資源資產臺賬、產權公開交易制度；對過去已經發包的資源資產，要將合同和公共空間清理結果一并張榜公示，接受全社會監督，群眾反映的問題及時逐一組織核實、民主討論解決方案，結果再次公示；對溝河路堰等涉及水利、交通等部門的公共資源，堅持宜放則放、向集體傾斜的原則，保持所有權、監管權不變，將治理收益權下放給鎮村，切實增強基層治理公共空間的主體意識、責任意識和積極性。

廣泛宣傳發動，營造濃厚氛圍。為切實統一各級思想認識、營造氛圍、贏得更廣泛支持，邳州市委、市政府結合大走訪，組織全體黨員干部深入村口集市、田間地頭、農戶家庭，開展算 “經濟賬、政治賬、文化賬、社會賬、生態賬”的“五筆賬”活動，向基層干群眾大力宣傳公共空間治理的集體增收效果、化解矛盾效果、環境美化效果、生活便利效果、生態改善效果。治理期間，還利用報紙、電視、電臺、網絡聯動推出農村公共空間治理“村村行”，對公共空間治理情況進行宣傳報道；市指揮部辦公室編制《邳州市農村公共空間治理工作簡報》，及時介紹先進經驗、傳遞各方聲音、通報工作動態；組織開展“網友看公共空間治理”活動，邀請邳州“銀杏甲天下”“無線邳州”“邳州論壇”等13家新媒體的網友親身感受農村公共空間治理帶來的變化。各鎮（街道）共播放鄉村公共空間治理專題片1132場次，印制懸掛宣傳條幅7123條，刷寫墻字宣傳標語3926處，形成鋪天蓋地宣傳態勢。

穩妥有序推進，注重統籌開發。按照“以點串線、以線帶面、先易后難、分步實施”的工作思路，邳州市制訂全市《公共空間治理工作實施方案》，有關部門、鎮、村結合本地本部門實際分別制定具體實施計劃，首先把侵占村組集體資產資源、國省干道沿線規劃保留、農村集鎮公共空間作為重點治理對象，整合力量集中進行整治，打造了一批農村公共空間治理示范村，引領帶動了面上工作的迅速開展。在工作推進中，堅持把農村公共空間治理與農村農田水利建設、人居環境改善、集體經濟發展和公益事業興辦等有機結合，集成政策、集聚項目投入，借力推進，放大治理效果，讓廣大群眾共建共享治理成果，進一步激發了群眾積極參與治理的熱情。

啟示

農村公共空間治理可以有效助力實施鄉村振興戰略。黨的十九大首次提出實施鄉村振興戰略，中央農村工作會議召開和中央一號文件下發以后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治三年行動方案》，將農村人居環境整治作為打響實施鄉村振興戰略的第一場戰役，而做好農村人居環境整治的第一步就是要“打掃好房子迎接客人”，清理出被個人非法侵占的集體資產資源，拆除違章建筑，厘清公私界限，為加強村莊規劃管理，合理布局安排村內道路建設、污水處理設施建設、垃圾收處體系建設、推進農村廁所革命等騰出空間，提升村容村貌，實現人居環境干凈整潔，養成良好文明健康生活方式。通過治理公共空間，喚醒村民的集體意識、責任意識、自律意識，著力解決與廣大群眾切身利益相關的實際問題，讓公共空間真正惠及廣大群眾。

農村公共空間治理是加強農村基層黨組織建設的重要抓手。當前，農村基層黨組織軟弱渙散、戰斗力不強的現象還一定程度存在，原因是多方面的。其中，鄉村公共空間和集體資產資源被無償侵占或者低價使用，村組集體守著“金飯碗”無飯吃，不能在農村民生實事方面有所作為，村組干部對侵占公共空間和集體資源的行為不敢處理，甚至處事不公，優親厚友，應該是一個重要的原因?！肮?、廉生威”，邳州市開展農村公共空間治理，把該姓“公”的歸還于公，把屬于集體的還原給集體，增加村組集體收入，使公共空間和集體資源惠及廣大農民群眾，抓住了提高農村基層黨組織的凝聚力、戰斗力的關鍵，使公權力得到伸張，公信力得到提升，強化了基層黨組織的戰斗堡壘作用，干群一心形成推動基層發展的強大合力。

農村公共空間治理必須堅持高位指揮統籌推進。農村公共空間治理涉及面廣、矛盾錯綜復雜，必須切實強化領導力量，必須尊重群眾的主體地位，必須堅持系統思維、問題導向。邳州市在工作推進中，堅持主要領導親自抓，部門協力推進，鎮村一把手負責，建立一整套工作推進機制并列出專項工作經費；強化政策設定，注重處理好經濟效益、環境效益、社會效益之間的關系，在增加農村公共空間環境效益的同時，兼顧空間資源利用的經濟效益，使農民看得見環境美化、盼得到收入增加；堅持統籌推進，實行“三個結合”和政策集成集聚，多渠道解決農村公共空間治理投入和人力問題，同時堅持現狀治理和后續管理并舉，建立了一系列配套管理制度，較好地鞏固了治理成果。通過農村公共空間治理，維護了集體經濟組織權益，推動了集體資產保值增值，促進了農業經營機制創新，化解了基層矛盾，償還了美麗鄉村“生態賬”，可以說“一把鑰匙”開了“多把鎖”，達到了綱舉目張的效果?！?/p>