水庫大壩安全管理應急預案編制有關問題探討

李鴻君 陳萌

摘要：從水庫大壩安全管理應急預案編制面臨的困難出發，結合相關法律法規規定和工作實際分析了預案編制中存在的主要問題，并從加強水庫管理單位與政府部門之間的協調、充分發揮政府主導作用、完善相應協調機制、根據主體責任進行預案相應內容分解、做好與相關預案內容的協調，以及明確預案編制經費來源等方面對預案編制中存在問題的解決措施進行了探討，提出了合理優化預案編制的主導責任、對預案編制內容進行分解、做好與《水庫防洪搶險應急預案》的協調、明確預案編制專項經費來源等建議。

關鍵詞：主導責任;大壩安全管理;應急預案;預案編制

中圖分類號：TV697.1 文獻標志碼：A

水庫大壩工程安全關系下游人民生命財產安全、工農業生產和社會穩定，因此水庫大壩安全應急管理越來越受到重視。為適應水庫大壩安全應急管理需要，指導水庫大壩突發事件應急預案編制，2007年5月，水利部發布了《水庫大壩安全管理應急預案編制導則（試行）》，經過多年實踐和總結，2015年9月，水利部正式發布《水庫大壩安全管理應急預案編制導則》（SL/Z720-2015）[1]（以下簡稱《導則》），對原導則進行修訂，將其上升為行業標準，對進一步規范水庫大壩安全管理，指導水庫管理單位、主管部門和政府部門做好水庫大壩突發事件應對，最大限度減少損失具有重要意義。

在實際管理中，水庫大壩安全管理應急預案（以下簡稱“大壩安全預案”）編制中還存在預案編制主體和執行主體不一致，基礎資料取得難度大，編制經費不落實，預案內容繁雜、主體責任交叉等問題，造成部分工程沒有編制“大壩安全預案”，部分工程雖然編制了“大壩安全預案”，但可操作性不強，實際搶險時“大壩安全預案”不能充分發揮應有的作用等，需要在實踐中不斷探索和完善。

1 主要困難和問題分析

一般水庫管理單位只負責水庫管理，對水庫下游河道沒有管理權限，因此不能掌握下游河道及沿岸有關資料，而編制“大壩安全預案”需要掌握下游受影響河道的詳細參數及兩岸經濟社會發展的詳細資料，并及時更新，水庫管理單位取得這些資料具有一定難度。

政府是相應河道及沿岸區域的應急管理責任主體，對水庫大壩安全管理負有責任，因此水庫大壩突發事件應急處置需要政府主導，人員應急轉移、善后處理、信息發布主要靠政府力量和資源。水庫管理單位編制的“大壩安全預案”中，需要告知政府有關方面下游洪水淹沒范圍、洪水到達時間、洪水強度等信息，以及若需要轉移，則告知哪些人應該轉移、轉移次序、轉移地點、時間要求等，這些實際上已經遠遠超出了水庫管理單位的能力。

水庫調度權限一般在政府部門或流域機構等，水庫管理單位執行調度指令，水庫管理單位無法自主制定突發事件應急處置方案和程序。即使水庫管理單位可以委托專業單位編制應急預案，水庫管理單位主導編制的應急組織機構、應急程序和措施能否作為政府主導的下游應急搶險轉移和調度部門調度處置的依據也存在疑問。

“大壩安全預案”編制涉及的潰壩分析需要進行模型試驗、數據分析，以及對河道兩岸有關情況進行社會調查等，專業性強，投入大，經費來源不明確，預案編制部門負擔該項費用壓力較大。

2 有關措施探討與建議

2.1 明確預案編制的主導責任

“大壩安全預案”編制中無論是洪水演進過程分析，還是下游應急處置等，都需要以下游河道及兩岸詳盡的基礎資料為依據，而這些資料的取得對水庫管理單位來說有相當大的難度，至少需要經過多方面的協調才能得到，而政府或流域機構對此有明顯優勢。

（1）水庫管理單位要加強與政府部門之間的協調。目前預案編制的責任單位是水庫管理單位或其主管部門，但編制預案所必須的河道及沿岸資料在政府部門，下游應急搶險處置責任也是政府部門，因此預案編制中，水庫管理單位需要通過各種渠道加強與政府部門之間的溝通協調，爭取政府的支持和幫助，通過一定途徑取得有關河道及沿岸資料，以及下游防洪搶險應急預案中有關應急響應、應急組織、搶險措施、撤離范圍、撤離路線等資料，作為預案中相應內容的編寫依據。同時，“大壩安全預案”中關于應急處置的內容也只有與政府的應急處置內容相結合，才能真正成為應急搶險的依據，在應急搶險中充分發揮作用。

（2）政府應充分發揮主導作用。水庫突發事件發生時，水庫管理單位對水庫大壩本身能采取的措施是有限的，主要工作是政府主導下的應急調度運用和下游應急搶險處置，無論是應急指揮，還是應急響應和搶險處置，責任主體都是水庫下游有關政府。因此，在預案編制中，如果政府能充分發揮主導作用，那么不但可以較好解決預案編制主體與執行主體不一致的問題，而且其主導編制的應急處置預案會更加符合實際，突發事件發生時，由政府主導按此預案進行應急調度和搶險指揮，程序上會更加順暢。

根據《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國防汛條例》，防汛搶險是各級人民政府的職責，各級人民政府及其大壩主管部門對其所轄大壩的安全實行行政領導負責制，因此各級人民政府需要對河流及兩岸制定防洪預案。水庫大壩突發事件中，無論什么原因造成的潰壩或超標準泄洪，對下游防洪來說，其影響分析、響應程序、應急措施基本一樣，只是響應級別、搶險轉移范圍、應對措施等細節上有差別。如果政府主導制定“大壩安全預案”中關于下游河道應急響應和處置的內容，那么只需要協調水庫管理單位提供潰壩或超標準泄洪流量、發生時間、持續時間等參數，在防洪預案中增加相應的響應級別和應對措施即可，不需要重復制定應急程序和措施等內容。

（3）完善相應協調機制。無論由誰主導“大壩安全預案”的編制，都需要解決預案編制中水庫管理單位與政府及有關各方之間的協作配合事宜。因此，建議上級有關部門通過一定形式明確“大壩安全預案”中水庫大壩和下游河道兩部分應急內容編制的主導責任，政府牽頭建立預案編制中政府與水庫管理單位的定期協調機制和信息共享機制，設置專項資金用于預案編制等，為預案編制提供保障。

2.2 對預案編制內容進行分解

目前“大壩安全預案”的編制內容中，無論是突發事件后果分析，還是應急響應和應急處置，都是既包含水庫管理單位本身和水庫大壩應急響應內容，又包含水庫下游受影響區域預警、響應、搶險、轉移等應急處置內容。由于水庫大壩自身應急響應和搶險與下游應急響應和搶險的責任主體不同，前者是水庫管理單位，后者是下游有關政府，因此其應急響應的要求不同，響應的程序、措施和側重點也不同。若兩部分內容編制在一個預案中，則由于內容繁雜、主體責任相互交叉，因此無論編制、演練或指揮、響應都不方便。另外，《導則》中明確“大壩安全預案”編制主體是水庫管理單位或其主管部門，沒有明確政府責任。實際上，不僅下游應急搶險內容需要政府主導，而且水庫大壩本身應急搶險和潰壩分析等也需要政府的統一調度和支持。因此，建議將水庫大壩安全管理應急預案分解為水庫管理單位編制的水庫大壩應急預案和政府編制的下游應急搶險轉移預案兩部分內容來組織編制。同時，政府的下游應急搶險轉移預案中，將水庫管理單位作為其應急組織機構成員單位，明確水庫管理單位的配合職責;水庫管理單位的水庫大壩應急預案中，明確其應急組織機構接受政府的統一指揮及重大險情報告程序等，從而建立兩者之間的有效銜接，保證應急搶險的統一指揮和調度。

水庫大壩應急預案由水庫管理單位主導編制，主要側重于突發事件中水庫大壩本身預防、預警和搶險，包括日常巡檢發現問題處理、重大事件預警，以及突發事件時工程本身險情分析、應急準備、應急響應程序、可能采取的應急處置措施等，及時準確向上級主管部門和政府報告重大險情和處置情況，配合政府做好下游應急響應和險情控制等。在突發事件發生時，水庫管理單位按照預案及時提供突發事件可能發生的時間、嚴重程度、潰壩形式、出庫流量、流速、持續時間等參數，以及水庫管理單位可能采取的措施，為政府部門分析洪水可能的影響范圍、響應程序、應急措施等提供依據，并納入到政府相應的下游應急搶險轉移預案中。下游應急搶險轉移預案由政府主導編制，主要側重于根據水庫管理單位報告的泄洪流量、流速、持續時間等參數預測洪水沿河道的演進過程、確定影響范圍、響應級別、搶險范圍、轉移路線及應對措施等，并統籌指揮水庫管理單位及時報告險情發展情況，積極進行水庫大壩應急處置，盡量為下游搶險、轉移爭取時間。

水庫管理單位的水庫大壩應急預案完成后報上級主管部門和政府防汛指揮機構審批或備案，以便納入政府下游應急搶險轉移預案中，同時，政府下游應急搶險轉移預案涉及水庫大壩應急響應的內容也應該發送水庫管理單位，以便水庫管理單位做好相應的配合和準備工作。

2.3 做好與水庫防洪搶險應急預案的內容協調

2006年，國家防汛抗旱總指揮部辦公室印發了《水庫防洪搶險應急預案編制大綱》，用于指導各級政府防汛指揮機構，長江、黃河、淮河、松花江防汛指揮機構和各流域機構，以及各大電力集團編制《水庫防洪搶險應急預案》（以下簡稱《水庫防洪預案》），提高水庫突發事件應對能力。該大綱要求《水庫防洪預案》編制要體現行政首長負責制，該預案應對的水庫突發事件類型包括超標準洪水、工程隱患、地震災害、地質災害、上游水庫潰壩、上游大體積漂移物撞擊事件、戰爭或恐怖事件等，突發事件分析包括重大工程險情分析、大壩潰決分析、影響范圍內有關情況等，規定了水庫工程險情監測與報告內容，險情搶護調度、搶險措施、應急轉移方案、應急保障，以及應急決策機構和程序等內容。

與“大壩安全預案”相比，除了水污染事件不包含在《水庫防洪預案》中外，兩個預案中其他突發事件類型基本一致，兩個預案都包含有突發事件危害性分析、應急處置措施和應急機構等內容，要求基本一致。不同的是，《水庫防洪預案》要求以政府防汛指揮機構或流域機構為主導編制，“大壩安全預案”要求水庫管理單位或其主管部門主導編制。實際上，上述兩個預案編制中都需要有關各方的協調配合，如政府防汛機構在編制《水庫防洪預案》時，對涉及水庫大壩應急部分的內容，通常的做法是要求水庫管理單位配合完成，報政府防汛機構審批和匯總。同樣，“大壩安全預案”編制中，涉及洪水風險圖繪制[2]及下游搶險轉移等內容時，也需要下游政府的主導或配合，水庫管理單位沒有能力也沒有必要重復編制相應內容。

由于兩個預案是根據不同法規和文件要求編制的，目前還不能相互替代，因此建議相應部門通過一定形式明確兩個預案內容的協作完成機制，可以考慮將兩個預案相應內容協調一致，責任分工一致，應急程序和措施一致，編制時可以相互引用，執行時便于協調兼顧等，以解決“大壩安全預案”的編制難題，也避免重復工作。

2.4 明確預案編制專項經費來源

編制“大壩安全預案”需要進行水庫、河道、兩岸設施等基礎資料的收集和更新，對突發洪水事件分析潰口洪水流量，進行洪水演進過程計算，繪制洪水風險圖，對突發水污染事件和其他突發事件要分析其影響范圍和嚴重程度，對突發事件都需要估算事件后果、確定突發事件等級及應急響應級別。

對于潰壩的潰口形式和潰口洪水流量一般需要通過模型試驗或水力學計算來確定，洪水演進過程計算則需要了解下游河道及相應支流、蓄滯洪區等的詳細情況，繪制洪水風險圖和估算突發事件后果需要沿岸城鎮、橋梁、鐵路、公路、廠礦、企業等各類設施的詳細信息，據此估算經濟損失、人員損傷等，作為確定事件分級及應急響應級別的依據。這是一項規模龐大、內容繁雜、專業性強、長期的工作，需要耗費巨大人力、物力和資金。另外，由于經濟社會發展，水庫功能、運行條件、防洪保護對象重要性等都在發生變化，潰壩洪水淹沒范圍的基礎數據變化越來越快，基礎數據收集和更新工作量越來越大。這些靠相應單位的日常管理經費承擔是有困難的。

目前水庫管理單位或政府部門對“大壩安全預案”都沒有專門的經費來源，這對預案編制、演練和執行都造成很大制約。因此，建議有關部門通過一定形式明確預案編制專項經費來源，供政府和水庫管理單位用于應急預案編制、修訂、培訓等，以確?！按髩伟踩A案”編制的質量可靠，相關措施落實，以及在突發事件發生時“大壩安全預案”體系能有效運行，發揮應有作用。

3 結語

“大壩安全預案”對水庫大壩突發事件應急管理至關重要，有關各方分工協作制定出符合實際、簡便易行、可操作性強的預案是基礎。預案編制過程中的有關問題需要有關方面共同協商解決，加強相應機制的研究和探索。如果能夠優化政府和水庫管理單位對“大壩安全預案”相應內容編制的主導責任，建立相應的協調機制，設置專項經費支持，那么不僅能有效降低協調難度，而且能統一預案編制與執行的責任主體，無論是對預案編制或者執行都會有促進作用。

水庫管理單位編制預案時要加大與上級主管部門、有關政府等的協調力度，爭取政府的支持和幫助，合作完成預案相關內容編制。上級有關部門要針對有關問題加大制度建設和協調力度，進一步細化相關單位職責，明確經費來源，理順預案編制中各方關系，以及“大壩安全預案”與其他相關預案的協調關系，為預案編制創造良好環境和順暢的協作機制，確保預案發揮應有的作用，最大限度減小突發事件的影響和損害。

參考文獻：

[1]中華人民共和國水利部.水庫大壩安全管理應急預案編制導則SL/Z720-2015[S].北京：中國水利水電出版社，2015：1-10.

[2]中華人民共和國水利部.洪水風險圖編制導則：SL483-2017[S].北京：中國水利水電出版社，2017：1-6.