青海省環湖地區生態旅游治理現狀調研

李甜

（青海民族大學，青海西寧810007）

1 環湖地區生態旅游治理現狀

1）法律法規、政策等文件方面：首先，國家法律法規層面：近些年出臺的《中華人民共和國旅游法》《水土保持法》《野生動物保護法》《自然保護區條例》《環境保護法》等，在宏觀上對環湖地區旅游的發展起到了指導作用。2、地方規章層面：2003年青海省人大常委會通過的《青海湖流域生態環境保護條例》，對環湖地區的生態環境保護起到引領性作用；2015年1月1日起實施的《青海湖景區管理條例》對景區規劃、建設、景區管理以及景區保護等方面做出規定；2011年實施的《青海省旅游條例》，對全省旅游活動進行規定。

2）景區行政管理方面：為保護環湖生態環境和自然資源，規范自然保護區活動，青海湖管理局已于2017年8月29日關停位于青海湖國家級自然保護區的鳥島景區和沙島景區，并停止一切旅游經營活動；2018年，鳥島和沙島仍處于全面封閉整改階段，繼續停止旅游經營活動。此外該局也采取了一系列其他生態旅游的治理措施，諸如發布《關于嚴禁在環湖景區共和沿線私搭亂建私設景點》的通知，對沿線居民的經營亂象做出了禁止性規定。對近期部分省內外旅行社團隊導游擅自改變游覽線路，帶領團隊進入環湖東路未經批準違規設立的通道和景點，損害游客利益，破壞生態環境的現象，發出規范秩序通知，并協同旅游發展委員會在環湖地區開展不間斷執法工作，對違規行為和人員進行查處。

3）雖然環湖地區已經打響了生態旅游的旗號，但是宣傳工作不盡人意，調查問卷了解到7%的游客沒有接觸到政府部門有關生態旅游的宣傳。當地居民對生態旅游的理解只停留在口號上，不付諸實踐，部分居民表示并未參與宣傳中所謂的生態旅游活動。多數人未認識到生態旅游的重要性，環湖地區生態旅游觀念未深入人心。在面對當地居民的經濟生活發展需求、生態環境保護以及環湖地區旅游發展等矛盾時，兼顧各方利益的治理措施更顯匱乏。在處理當地居民原生態生活習俗與游客旅游體驗的關系時，目前管理者尚無行之有效的措施。

2 生態旅游治理存在的問題與困境

目前采取的治理措施雖收到一定成效，但是，治理過程中仍然存在一些問題與困境。無法滿足現階段環湖生態環境保護的需求，無法平衡各方的利益。

2.1 相關法律法規缺失

我國現行的法律法規中關于生態旅游的內容較為分散、零碎，缺乏完整性、系統性。調研期間，筆者到青海省旅游發展委員會和青海湖管理局進行訪談，并未獲得可觀的收獲。只有一些宏觀的、非針對生態旅游的法律法規，以及當地行政部門發布的一些條例和通知等文件，已有法律法規等規范性文件趕不上生態旅游發展要求。我國雖有部分省份制訂了省級生態旅游條例，但遠遠落后于其他國家的生態旅游法制建設，也滿足不了開展生態旅游工作的需求。特別是對生態環境調查監測、生態旅游開發的監督管理、各種破壞行為的處罰等，都缺乏一些更明確的、更有操作性的、更有效的條款和規定，所以很有必要從國家層面出臺一系列專門針對生態旅游的法律法規，加強我國生態旅游法制建設。

2.2 居民在生態旅游治理中的作用未激發

首先，環湖地區景區管理當局雖然采取措施宣傳生態旅游、環境保護的重要性，但是公民的生態意識仍然令人擔憂，4.55%居民雖意識到如今生態環境持續惡化已經嚴重阻礙了社會的發展，但這些想法僅僅停留在思想層面，真正付諸行動的寥寥無幾。部分居民認為生態環境問題是一個長期的歷史遺留問題，目前所采取的一些治理措施治標不治本，無法改變生態環境現狀;更有甚者，認為生態環境保護與治理是政府的職能，與公民個人關系不大，即使公民個人做到了自省，但是生態環境整體上也不見得有多大的改變。其次，人們對生態規律認知不足，盲目開發與利用自然資源，造成了有些地區的生態環境難以恢復，生態問題嚴重。再次，公民參與生態治理的機制不順，尚未形成合理的治理參與機制。22.73%被訪居民表示想參與生態旅游而無門，生態旅游治理的各個環節獨立于居民的生活，居民只能被動接受，只是被管理的角色，無法激發居民參與生態旅游的積極性。再次，政府尚未建立有效的生態補償機制，未建立利益調節機制。當地居民表示全靠對環境保護的一腔熱血來約束自我開發行為，面對顯而易見的經濟利益等誘惑時，這種初心和熱情往往維持不久。在利益面前他們很容易做出傾斜。

2.3 生態旅游經營與開發不合理

一方面，景區管理部門沒有控制好景區游客容量。近年來，環湖地區生態旅游游客接待量急劇攀升，游客的環境保護意識不足，破壞生態環境的案例層出不窮。加之生態旅游開發強度持續加大，但未激發景區生態保育功能的相應提升。生態旅游的開發行為已對環湖地區生物鏈和生態環境產生了實質性損害。旅游環境容量的超負荷正在嚴重威脅著環湖地區生態環境，容量控制勢在必行。另一方面，青海雖然有自然資源優勢，但卻沒有得到合理的開發，現階段生態旅游的開發仍停留在初級層次上。近年來，環湖旅游產業發展中暴露出的問題，主要表現在生態旅游的綜合開發不夠。景區管理人員表示前來青海湖旅游的游客除去門票外，幾乎沒有什么消費。同時，由于景區項目建設比較單一、滯后，游客在景區逗留的時間也很短；景區景點的供電、供水、住宿、餐飲、娛樂等基礎配套設施建設普遍滯后，不能為游客提供較為快捷、舒適、方便、滿意的旅游環境，22.62%的游客表示青海湖見面不如聞名；旅游產品結構單一，已有的旅游產品對青海湖豐厚文化內涵挖掘不夠，對景區內的自然風景和人文景觀開發不到位；購物一條街上，各種商店打著少數民族特色的旗號，實際上商品不具特色，只是簡單的復制，這些問題都不同程度地制約著環湖旅游業的發展。

3 解決措施

3.1 加強生態旅游法制建設

完善法律法規。目前環湖地區生態旅游相關法律法規滯后,政府應完善相應的法律法規,通過立法規范生態旅游相關主體的行為,明確生態保護職責權限、管理程序。完善環湖地區生態補償制度，以確保環湖地區生態旅游走上依法治理的道路。以可持續發展理論為指導思想、立足于青海省的實際情況，完善環湖地區的生態旅游法律法規,才能適應生態旅游的生態理念對立法提出的高要求;同時,借鑒國內其他省份、國外生態旅游發展比較成功的國家的經驗和法律法規也是至關重要的。

為推進生態旅游治理提供有力執法和司法保障。用嚴格的法律制度引領生態旅游治理措施，保護生態環境，為推進生態旅游治理的實施提供執法和司法保障。首先，加大執法力度，對干擾管理活動、破壞生態環境的行為要給予嚴厲打擊。其次，細化和完善現有環境侵權責任法律制度，引導社區居民利用法律武器保護自身生態權益。再次，加大對破壞生態、妨礙治理行為的法律責任追究力度，對損害生態環境的惡劣行為給予嚴厲制裁。

3.2 激發當地居民參與生態旅游的熱情

首先要提高當地居民生態意識，使他們認識到開展生態旅游的重要性以及意義所在。相關部門應加大對生態旅游、環境保護的宣傳力度。使開展生態旅游、保護環境轉化成內在動力。其次，為了解決發展經濟與保護生態之間的矛盾，勢必建立有效的生態旅游參與獎勵機制，加大財政在公眾參與生態保護方面的投入。解決利益相關者的后顧之憂，調動農牧民保護生態環境的積極性，促使其發揮在生態旅游中的作用。同時，為當地農牧民參與生態旅游、生態保護提供法制上的支撐。在立法上明確公眾參與途徑和渠道；在司法上，拓寬生態破壞后的救濟途徑，擴大環境公益訴訟的原告主體范圍，便利旅游活動各主體監督損害行為、保護生態環境；在程序方面，制定公眾參與生態旅游的一整套專門的程序規定，如征求建議程序、表決程序、監督程序等。使公眾參與不再只是口號和形式，而能夠真正地落到實處，起到保護生態環境的效果。

3.3 采取保護生態環境的針對性措施

保護好現有生態環境是發展環湖生態旅游的基本，堅決制止濫放牧、濫砍伐、濫捕獵、濫用水等行為。對現有的草地植被進行科學測定，按照草地生產能力，合理控制載畜量，嚴格控制放牧強度，使之與草地生產能力相匹配。必要時要采取行政的、經濟的手段控制牲畜行為。要真正落實退耕還林還草規劃，控制環湖地區草地面積減少的趨勢。要妥善解決退耕還草后利益相關者的安置問題。如享受國家退耕還林還草的優惠政策等，使農牧民愿意配合退耕還草的實施。合理利用水資源，確保湖水正常補給。要嚴格控制入湖水系的植被，保障水源涵養功能。統一規劃青海湖流域水資源的開發、利用，合理分配水資源，以保證湖水的正常補給，控制湖水面積的縮減速度。重視對青海湖鳥類、魚類及其他野生動物的保護力度，保證旅游開發不破壞生物的生存環境，維持生物鏈的平衡，保證生態系統的良性循環。

3.4 進行符合生態要求的旅游開發與規劃

環湖生態保護和經濟開發并非存在不可調和的矛盾，應本著“在保護中開發，在開發中保護”的原則，加強科學規劃，防止盲目性和隨意性的開發。首先，完善旅游基礎設施建設。根據調研中發現的問題，筆者建議，景區管理部門應當采取相關措施，盡快完善配套基礎設施的建設，來滿足旅游活動的要求。其次，規范旅游項目審批制度。規范旅游項目審批行為，明確審批的標準、許可程序和批準機關等，對未建項目進行嚴格審核，防止違背自然規律的項目上市，杜絕只顧眼前經濟利益，無視長遠的人類共同利益的開發行為。再次，豐富旅游產品，提高開發層次。高端旅游是化解青?！奥瞄L游短”問題的有效方法之一。要以自然稟賦為支撐點，結合當地民族文化，開發一批具有鮮明地域特色、民族特色的項目，將青海湖建成以湖光山色、草原風情和體育健身為特色的青海旅游形象品牌。