論美國海洋保護區制度

摘 要 海洋是國際競爭的重要空間，更是人類文明產生的搖籃。隨著工業革命的興起，社會經濟發展和生產生活需要的大幅增加，人類更加無休止的對海洋資源開發利用。導致生態失衡、生物多樣性破壞、氣候惡性發展等現象，對海洋生物以及環境造成了難以磨滅的傷害。為了人類社會的長足發展以及生態秩序的恢復，保護海洋環境勢在必行。本文依據美國海洋保護區制度的理論與實踐，分四部分對美國海洋保護區制度進行了系統的研究。

關鍵詞 公海 海洋保護區 法律依據 社會影響

作者簡介：姜曉宇，大連海事大學法學院海商法研究生。

中圖分類號：D9712 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.126

一、海洋保護區制度概述

（一）海洋保護區的基本內涵

海洋保護區一詞于1962年世界國家公園大會首次被提出，但至今為止，國際上對其概念仍未達成共識。中國在《全國功能區劃》中將其定義為：“專供海洋資源、環境和生態保護的海域，包括海洋自然保護區、海洋特別保護區?！眹H自然保護聯盟（IU CN）則對其定義較為寬泛，即任何通過法律或其他程序建立的，予以部分或全部保護的任何潮間帶或潮下帶封閉海區。美國對于海洋保護區的定義與IUCN較為接近，即任何通過聯邦、州、領地、地方法律或規章保留的，對其內的部分或全部自然和文化資源提供持續的保護的海洋環境區域。

（二）美國海洋保護區制度現狀

至今為止，美國已經建立了近1800個海洋保護區，面積從不到2.6平方公里到超過362073平方公里，地點位于從北極到南太平洋、從緬因州到加勒比海，甚至西部直到菲律賓海之間的廣袤區域 。

2014年6月17日，奧巴馬政府宣布在太平洋建世界最大的海洋保護區，把美國太平洋偏遠島嶼國家海洋保護區的面積從8.7萬平方海里擴大到大約78.2萬平方海里，包括從美國控制的島嶼向外延伸200海里的水域，并禁止各國在此區域內的捕撈、資源開采等行為。這一做法在國際上引起軒然大波，世界各國及國際組織對其做法褒貶不一，其合理性以及合法性都值得進行進一步探討。

1.美國海洋保護區的類型

美國國家海洋保護區中心的發展目標是：加強海洋保護區規劃、管理和評估能力，建立有效、有科學依據的全國海洋保護區。因保護范圍不同，美國海洋保護區大致分為國家野生生物庇護區、國家海洋公園、漁業管理區、國家河口研究保護區、國家海洋庇護區、州立自然保護區等。

2.美國海洋保護區的管理體系

（1）海洋保護區的設立。美國素來有權力分立的傳統，海洋自然保護區制度也不例外。美國海洋保護區的設立由商務部負責，在與國務卿、國防部長等負責人商榷并聽取各州意見后，提請總統批準，批準后交由海洋和河口管理處實施。

（2）海洋保護區的管理。根據美國1953年制定的《外大陸架土地法》和《水下土地法》 規定，0-3海里范圍內的海洋保護區由州政府管轄，3-200海里范圍內由聯邦政府相關部門管轄。但德克薩斯州與佛羅里達州為特例，0-9海里范圍內由州政府管轄，9-200海里范圍內由聯邦政府管轄，而州屬海域和聯邦管轄海域范圍重合處則要在雙方相互協商下管理。

其中，國家海洋與大氣管理局（NOAA）下設的國家海洋自然保護區中心為最主要的管理部門，負責執行商務部的命令，利用科學技術、信息共享等方式為政府提供制定保護區管理措施的相關信息。

（3）海洋保護區的監測與評估。這方面由NOAA負責，分為全國、區域與獨立保護區監測。主要工作是分析人類活動對海洋保護區的影響以及保護區內的資源變化趨勢，為海洋保護區政策的有效制定提供依據。為評估海洋保護區的現實效用，海洋和河口管理處還會定期收集數據，對已劃定的海洋保護區做出評價。

二、美國海洋保護區制度的法律依據

（一）美國海洋保護區制度的立法發展

從20世紀初到70年代，由于海洋保護區制度發展尚未成熟，立法主要趨向于綜合性。如1964年的《自然保護區法》只是對自然保護區的治理做出原則性規定，但并未提出具體要求。

從20世紀70年代至今，隨著美國海洋保護區建設的發展，相關法律規定也更加詳細具體。1972年頒布了《國家海洋自然保護區法》、《海洋哺乳動物保護法》以及《海岸帶管理法》，1973年頒布了《瀕危物種保護法》。直到2000年海洋保護區總統令的出臺，這些相關法律都對美國海洋保護區的建設和保護起到了重要保障作用。

（二）美國海洋保護區制度的立法現狀

1.國內法依據

隨著一般法到單行法的頒布，美國海洋保護區的法律體系建設現已相對完善?！秶液Ｑ笞匀槐Ｗo區法》作為專項立法，規定了NOAA負責海洋保護區的管理，并對生物多樣性和海洋文化遺產等養護和保護都做出了相應規定。此外，美國一些州還根據各地實際情況制定了適用于各州的海洋保護區法規，如華盛頓州、加利福尼亞州和馬薩諸塞州等。

依據美國1906年頒布的《古物法》，總統可以宣布建設國家紀念物，設立提案于美國總統簽署時即刻生效，并且可以當年予以實施。實踐中，美國馬里亞納海溝國家海洋保護區、玫瑰環礁國家海洋保護區以及太平洋偏遠島嶼國家海洋保護區等也都是通過上述方式設立的。

2.國際法依據

（1）IUCN《環境與發展國際盟約（草案）》。為協調眾多在特別法基礎上形成的國際環境法，IUCN積極推動制定了一項“硬法”性質的框架性國際公約。1995年，世界自然保護聯盟環境法委員會與環境法國際理事會合作起草了《環境與發展國際盟約（草案）》第一版，至今已經更新到了第四版?！睹思s（草案）》規定，締約國應采取各種措施保護生物多樣性，適當時設立保護區系統，這也恰恰成為了美國建設海洋保護區的國際法依據。

（2）《21世紀議程》。1992年聯合國環境與發展大會通過的《21世紀議程》明確了各國應當可持續地利用公海海洋生物資源，為此必須“保存生境和其他生態上敏感的地區”。以此為基礎，國際社會在2002年第一屆可持續發展世界首腦會議中承諾，維持包括國家管轄范圍外地區海洋及其生物多樣性，根據國際法和科學信息建立海洋保護區，包括到2012年建立有代表性的保護區網絡以及時間/區域封閉以便保護育苗場和周期性的魚類。

三、美國海洋保護區制度的社會影響

（一）美國海洋保護區制度的消極影響

1.對國際海洋法的影響

美國尚未加入《聯合國海洋法公約》，而只批準生效了《公海公約》、《大陸架公約》、《領海及毗連區公約》以及《公海捕魚和生物資源養護公約》這四個相關國際海洋法公約。然而這四個公約事實上并不能成為美國大面積擴大太平洋海洋保護區的依據。同時，美國也不承認專屬經濟區制度，認為專屬經濟區屬于公海，不應納入各國管轄范圍。

實踐中，美國卻一直通過建立漁業區以及海洋保護區的方式來彌補自己未劃定專屬經濟區造成的損失。美國劃設的太平洋海洋保護區范圍與普遍意義上的專屬經濟區的范圍基本一致，如果美國加入了《聯合國海洋法公約》，便能夠享受到專屬經濟區的相關權利，在一定范圍內具有管轄權。但由于美國并不是公約締約國，未劃定專屬經濟區，此范圍仍屬于公海性質。即便美國加入了公約，也不能通過劃設海洋保護區這一方式來擴大管轄權范圍。

目前世界上已有150多個國家簽署并批準了《聯合國海洋法公約》。倘若承認了美國提出的該項主張，相當于認可美國以及其他未加入《聯合國海洋法公約》的國家將公海范圍劃歸為海洋保護區以代替專屬經濟區的行為，使其逃避了條約義務，卻變相享受到了條約權利。這種做法違背了國際法的基本原則，對國際安全體系也將造成不小的影響。

2.對世界其他國家的影響

日本是第一波的受沖擊者，日本人最喜歡吃的金槍魚，有不少就捕撈于這一帶海域。美國這一舉措將原定離岸約80公里的禁捕區擴大到約320公里，使沿岸地區捕魚量大大降低，侵害了沿岸國在公海地區合法的捕魚權，違背了公海自由原則。

德國《法蘭克福匯報》表示，美國大幅擴大太平洋海洋保護區的面積意味著，其在夏威夷群島附近的現有保護區應該差不多增加10倍，達到200多萬平方公里，這并不一定能促進海洋生態系統的發展。

中國現代國際關系研究院研究員牛新春分析說，由于美國對太平洋上島嶼的管轄，在過去大半個世紀，享有在太平洋上出入自由的絕對權力。太平洋上的中途島、威克島等等島嶼都曾是軍用基地，海洋保護區的擴大也對民用活動加以更多限制，不得不讓人懷疑美國在太平洋保護區上的軍事企圖 。

2007 年 10 月，一些政府和非政府組織在 IUCN 的支持下成立了“公海管轄工作小組”，以共同商討對國家管轄權之外的公海海域保護制度。為了維護國際法規則以及國際秩序，在國際法所允許的范圍內建立海洋保護區才是合理方式，美國不能打著保護環境的名義豪取強奪，侵犯其他國家的合法權益。

（二）美國海洋保護區制度的積極影響

1.保護海洋生物多樣性

由于海洋保護區內禁止開發和捕魚活動，所以在這一范圍內可以有效減少人類對海洋生物的干預，恢復生物多樣性和棲息地的自然結構。面對巨大的生態和經濟效益，各國也紛紛效仿美國，在世界各地建立海洋保護區。據世界自然保護聯盟與聯合國環境規劃署世界保護監測中心發布的資料顯示，目前全球海洋保護區的數量已經達到1.5萬個，超過1850萬平方千米，面積占全球海洋的5.1%，同時呼吁國際社會，力爭在2020年前達到海洋保護區面積占全球海洋的10%的目標。

2.推動國際公海保護區制度完善

美國單邊在太平洋建立世界最大海洋保護區這一做法，大大提高了國際社會對于在公海設立以及管理海洋保護區的法律依據與法律程序的重視程度。2015年6月聯大會議上通過的A/69/L.65號決議就要求國家之間正式就保護公海生物多樣性的條約啟動談判。談判分為兩部分，2016-2017年成立專門的委員會負責籌備工作，2017年底決定是否在2018年召集條約的談判會議，翻開了公海保護的新篇章。

四、美國海洋保護區制度對我國的啟示

（一）完善海洋保護區法律體系

目前為止，我國與海洋保護區相關的法律規定只有《海洋環境保護法》、《自然保護區條例》以及一些地方性法規，主要對海洋環境與自然保護區的建設和管理進行概括性調整，但并未對海洋保護區做出全面細致的規定，導致實踐中對其管理缺乏法律依據，可操作性不強。因此，為了更好的保護海洋環境，亟需制定一部專門的《海洋保護區法》。

為此，我國需要借鑒發達國家的立法經驗，根據不同保護區的發展狀態及特點滿足其特定需要，制定出相對完備的法律制度。例如美國根據《海洋自然保護區法》的具體條文規定頒布《法拉榮灣國家海洋自然保護區選定方案》、《格雷斯礁國家海洋保護區選定方案》等單獨條例，以適應不同保護區的管理。在尊重海洋生態規律和保護海洋生物多樣性的基礎上發展海洋經濟，二者相互協調，均衡發展。

（二）發揮聯合國作用，維護國際秩序

針對美國單邊在太平洋設立海洋保護區這一行徑，我國應積極發揮聯合國的作用，制定一系列措施，維護世界和平與安全。

首先，制定相關法律與政策，完善公海海洋保護區制度。在聯合國國際法委員會的組織下，以法律形式在各國協商一致的基礎上規定保護區的設立條件與程序等相關事項，在平衡各方利益的前提下公平合理的分配公海資源利用方面的權利義務，防止傾向性立法的產生，損害小國的合法權益。

其次，設定專門機構管理公海秩序。隨著世界各國對于公海資源的開發與利用，公海環境問題日趨嚴重，各國對于公海權利的爭奪也更加激烈。為了規范公海管理與秩序，應當進一步提高公海海洋主管機關的管理水平，必要時設立專門機構加以針對性管理。

五、結論

美國海洋保護區的建立在保護海洋生態環境方面做出了貢獻，在生物多樣性的維持、大氣環境的保護以及海洋科學研究等方面對其他國家都有相當的借鑒意義。但利弊總是相對的，如果不能恰當利用，它將會成為人類自我毀滅的種子。美國以“綠色”的名義在公海建立海洋保護區，實行霸權主義和強權政治，侵吞海洋利益，威脅國際和平。從理論上看，美國這一做法雖然不一定要靠國際公約支持，但至少要與其他國家進行磋商與談判，得到世界多數國家的認可。但美國在未與其他國家商榷的前提下獨自實施這一舉措，從而引發一系列政治問題，這一做法也是值得深思的。因此，我國應當與世界其他國家一道，在積極維護國際秩序的前提下保護海洋環境，并對違背國際法的行為予以打擊和制裁。

注釋：

國家地理中文網.http：//www.nationalgeographic.com.cn/environment/the_ocean/8 98.html.訪問時間：2017年6月.

Outer Continental Shelf Lands Act， in Nosanman， Waters， et al.， Study of Outer Continental Shelf. Lands of the United States （Los Angeles： Public Land Law Review Commision， 1969）， Volume I， p486. John R.Clark， Coastal Zone Management Handbok （Lewis Publishers， 1996）.96.

王曉易.美國在公海劃設世界最大海洋保護區.荊楚網-湖北日報.http：//news.163.com/14/0623/10/9VDTV4B700014AEE.html.訪問時間2017年6月.

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