金融監管腐?。航Y構性制度成因與供給側結構性改革

王煜宇，何松齡

(西南政法大學 中國金融法治研究中心，重慶 401120)

一、問題的提出

金融腐敗是中國社會轉型期政治經濟社會面臨的突出重大問題。依據金融資源配置權屬與委托—代理基礎關系的不同性質，金融腐敗可分為金融交易腐敗和金融監管腐敗。所謂金融交易腐敗，是指已獲得貨幣、信用等金融資源配置權的金融機構(銀行、證券公司等)中掌握委托權的代理人濫用代理權，從中謀取私利(或相關個體利益)的行為；所謂金融監管腐敗，是指配置金融資源配置權的金融監管機關(央行、銀監會、證監會等)中掌握公眾委托權的代理人(官員)濫用代理權，從中謀取私利(或相關個體利益)的行為[注]對于金融腐敗的概念，既有研究成果提供了很好的研究基礎。如謝平、陸磊(2005)以非規范融資交易為研究對象，從經濟學的角度分析了我國的金融監管腐敗問題，并指出金融監管腐敗具有“脅迫與共謀”的一般特征與部門特征；張志元(2006)從金融與貨幣的關系入手解釋了金融腐敗問題，認為金融腐敗是在當前制度設計存在嚴重缺陷的情況下金融資產的交易者利用其擁有的稀缺資源配置權進行非法交易所獲得利益的行為；南旭光、孟衛東(2008)指出金融腐敗是指金融業的從業人員濫用金融業所特有的貨幣支配權獲取個人利益的行為，是一切不按照金融業的交易規則或權力規則辦事，為自身謀取私利的行為，并將信貸腐敗劃分為信貸融資中審批腐敗與支付腐敗。此外，世界銀行、國際貨幣基金組織也分別給出了金融腐敗的定義。本文從壟斷性金融資源配置權屬與委托—代理基礎關系的性質的角度對金融腐敗的界定及劃分是建立在前述成果之上的。(參見：謝平,陸磊.中國金融腐敗的經濟分析[M].北京:中信出版社,2005:55-74;張志元.從制度經濟學視角看金融腐敗[J].經濟管理,2006(3):86-88;南旭光，孟衛東.信貸融資中審批腐敗與支付腐敗比較研究[J].華東經濟管理,2009(1):127-131.)。金融監管腐敗扭曲金融市場，威脅金融穩定，侵蝕國家貨幣信用配置最高權威的正當性，與金融交易腐敗相比，更具系統性、體制性、隱蔽性和破壞性，是國家金融體制穩定和金融市場發展的“最大敵人”[注]金融監管是金融體系的核心，其目標在于避免金融市場和政府的雙重失靈。有效的金融監管對于國家金融體制穩定和金融市場發展而言都具有重要意義；而無效的金融監管不僅無法實現金融監管應有的目標，更會對國家金融體制與金融市場發展造成破壞，故稱其為“敵人”?；诮鹑诒O管的系統性與結構性，金融監管腐敗也較金融交易腐敗更具系統性、體制性和破壞性的特征，其影響可達致整個金融體系，引致金融體系的動蕩，甚至產生極強的溢出效應進而影響經濟社會的發展。從金融監管腐敗的系統性、體制性、破壞性和隱蔽性來看，可以說，金融監管腐敗是國家金融體制和金融市場發展的“最大敵人”。。

金融監管腐敗是特定主體的腐敗。金融監管腐敗的特定主體是金融監管機關中掌握國家和公眾委托權的代理人(官員)。在現行分業監管的監管體制下，作為整個金融行業內部的“最后一道防線”,我國法定金融監管機構由國務院金融穩定發展委員會、中國人民銀行(以下簡稱“人民銀行”)、中國銀行保險監督管理委員會(2018年3月由原中國銀行業監督管理委員會與中國保險業監督管理委員會合并而成，以下簡稱“銀保監會”)、中國證券監督管理委員會(以下簡稱“證監會”)等“一委一行兩會”及其分支派出機構共同組成。根據《中華人民共和國人民銀行法》(以下簡稱《人民銀行法》)、《中華人民共和國銀行業監督管理法》(以下簡稱《銀行業監督管理法》)、《中華人民共和國證券法》(以下簡稱《證券法》)和《中華人民共和國保險法》(以下簡稱《保險法》)的相關規定，各金融監管機關通過發起、組織、實施各種針對性職務行為，對各自的監管行業進行業務、人員、行為的全方位檢查管理監督，在維護金融各業合法穩健運行的同時，保障全行業的健康發展。同時，上述各部門法也對金融監管機關代理人腐敗作出專門的禁止性規定，并設置了責任和懲罰條款[注]如《人民銀行法》第51條：中國人民銀行的工作人員貪污受賄、徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守,構成犯罪的,依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的,依法給予行政處分?！躲y行業監督管理法》第43條：銀行業監督管理機構從事監督管理工作的人員有下列情形之一的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：(一)違反規定審查批準銀行業金融機構的設立、變更、終止，以及業務范圍和業務范圍內的業務品種的；(二)違反規定對銀行業金融機構進行現場檢查的；(三)未依照本法第二十八條規定報告突發事件的；(四)違反規定查詢賬戶或者申請凍結資金的；(五)違反規定對銀行業金融機構采取措施或者處罰的；(六)違反本法第四十二條規定對有關單位或者個人進行調查的；(七)濫用職權、玩忽職守的其他行為。銀行業監督管理機構從事監督管理工作的人員貪污受賄，泄露國家秘密、商業秘密和個人隱私，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分?！蹲C券法》第227條：國務院證券監督管理機構或者國務院授權的部門有下列情形之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分：(一)對不符合本法規定的發行證券、設立證券公司等申請予以核準、批準的；(二)違反規定采取本法第一百八十條規定的現場檢查、調查取證、查詢、凍結或者查封等措施的；(三)違反規定對有關機構和人員實施行政處罰的；(四)其他不依法履行職責的行為。第228條：證券監督管理機構的工作人員和發行審核委員會的組成人員，不履行本法規定的職責，濫用職權、玩忽職守，利用職務便利牟取不正當利益，或者泄露所知悉的有關單位和個人的商業秘密的，依法追究法律責任。第231條：違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任?！侗ｋU法》第180條：保險監督管理機構從事監督管理工作的人員有下列情形之一的，依法給予處分：(一)違反規定批準機構的設立的；(二)違反規定進行保險條款、保險費率審批的；(三)違反規定進行現場檢查的；(四)違反規定查詢賬戶或者凍結資金的；(五)泄露其知悉的有關單位和個人的商業秘密的；(六)違反規定實施行政處罰的；(七)濫用職權、玩忽職守的其他行為。第181條：違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。。除上述金融監管反腐敗特別立法外，1952年《中華人民共和國懲治貪污條例》、1982年《關于嚴懲破壞經濟的罪犯的決定》、1988年《關于懲治貪污賄賂罪的補充規定》、《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)第8章、《〈刑法〉修正案》六、七、八、九等法律法規也從宏觀上就金融監管腐敗犯罪的懲治、金融監管權的正當行使以及反腐敗組織等方面做出了一般規定。黨的十八大特別是十八屆三中全會以來[注]十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，專章強調“強化權力運行制約和監督體系”。，隱蔽于反腐“深水區”的金融監管腐敗日益顯現，并呈現出廣泛化、高層化、嚴重化的特征，涉案人員數量急劇上升、涉案人員級別不斷攀高、涉案金額不斷突破公眾認知能力[注]據從北大法寶網、人民檢察院案件信息公開網、中國裁判文書網、無訟案件信息網及中紀委檢察網等網站上檢索所得資料的不完全統計來看，2010年以前我國被曝光的金融監管腐敗案件為13起，而2011年至2015年間被曝光的金融監管腐敗案件就高達55起，超過以往案件數總和的4倍(各年被曝光案件數分別為1，3，6，20，25)，且呈現出遞增的趨勢。在這些暴露出來的金融監管腐敗案件中，不難發現其中的“塌方式”特征。所謂“塌方式”腐敗指的是在較短的一段時間內集中發生的系統性的腐敗問題，直接表現為腐敗窩案。以“姚剛案”為例，2015年11月13日原證監會副主席姚剛涉嫌嚴重違紀被帶走調查。姚剛接受調查前后一年多時間內，原證監會發審委委員鄧瑞祥(2014年9月)、原證監會投資者保護局局長李量(2014年12月)、原證監會發行監管部處長李志玲(2015年6月)、原證監會發行三處處長劉書帆(2015年8月)、原證監會主席助理張育軍(2015年9月)、原證監會稽查總隊副隊長習龍生(2015年11月)等多人陸續接受組織調查或進入司法程序。。這不僅揭示出我國現有反金融監管腐敗“三元”規制體系的無力與不彰，也預示著：當前，反金融監管腐敗必須擺脫“運動式”硬性反腐的路徑依賴[注]“基于集權治理之傳統，‘中國式’反腐更多地采用硬性手段，以政治高壓為動力，‘黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責’”，除常態化治理資源的投入以外，國家還在全國范圍內，以專項治理、集中整治等非常規方式，集中投入司法資源和社會資源，對腐敗犯罪進行高強度、高效率、暴風驟雨式的運動式治理。(參見：劉艷紅.中國反腐敗立法的戰略轉型及其體系化構建[J].中國法學,2016(4):218-244.)，由被動“治標”轉向主動“治本”[注]黨的十八屆四中全會正式提出“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制”，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》再次強調，“著力構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制”，標志著中國特色反腐逐步深入到“治本”層面。。

二、金融監管腐敗生成的制度結構

“治本”金融監管腐敗，必須首先診斷金融監管腐敗的生成原因。依據原因生成的不同場域，可以將金融監管腐敗原因區分為一般性原因和特殊性原因：所謂一般性原因，是指既可以生成金融監管腐敗，也可以生成其他類型腐敗的原因；所謂特殊性原因，是指產生金融監管腐敗“病兆”的特殊條件。依據原因分布的不同層級，可以將金融監管腐敗原因區分為深層次原因和淺層次原因。其中，淺層原因是個人的、表面的、主觀的、偶然的和暫時的，而深層原因——即引發金融監管腐敗的制度條件，更具普遍性、本質性、客觀性、必然性和長期性。目前而言，學界盡管已就“制度產生腐敗”達成共識，但對金融監管腐敗原因的認識還停留在一般性、淺層階段[注]腐敗產生的原因一直以來是研究腐敗問題的核心。但學者們的研究大都集中在對一般腐敗或金融腐敗的原因探究上，并形成了政府本質原因說、社會結構原因說以及改革原因說等，但對金融監管腐敗產生的原因論述不多，且集中在“委托—代理”關系下濫用權利、官僚作風等淺層原因層面。，缺乏對引致金融監管腐敗的深層次特殊性原因的探討把握。準確分析定位金融監管腐敗的特殊性深層原因，是消解金融監管腐敗的肯綮和關鍵。

準確分析定位金融腐敗的特殊性深層成因，必須把握金融制度供給的基本結構。與西方國家金融市場的“自生自發”不同，中國當代金融市場的產生和發展均是國家金融制度強力投放的結果，具有很強的“制度擬制”特征。因此，中國金融問題根本而言是一個制度供給問題[注]道格拉斯·C.諾思(1990)認為：“制度是一個社會的博弈規則，是人為設計的、形塑人們互動關系的約束，從而構造了人們在政治、社會或經濟領域里交換的激勵?！敝贫鹊淖冞w由制度供給與制度需求決定，根據制度供給方式的不同，制度變遷的模式也可分為強制性制度變遷與誘致性制度變遷。在我國，金融制度的變遷有著明顯的強制性特征，這使得金融制度的供給與需求容易出現不相均衡的狀況，繼而引發一系列金融問題。江春(2002)認為：“中國的問題(包括金融問題)從根本上來說主要是一個制度問題”。(參見：道格拉斯·C·諾思.制度、制度變遷與經濟績效[M].杭行,譯.上海:格致出版社,上海三聯書店,上海人民出版社,2014:3;江春.新制度金融學探索[J].經濟學動態,2002(6):13-17.)。解構制度供給的基本結構是認識和把握制度供給的關鍵。

諾思在《經濟史中的結構與變遷》中，對“結構”進行了如下解釋：首先，“‘結構’是指那些我們相信是決定績效基本因素的社會特征?！盵1]3這表達的是對“結構”的價值判斷，即“結構”應當是重要的起決定意義的因素。其次，“‘結構’一詞指制度框架?！盵1]225這表達的是對“結構”的形式描述，即結構就是框架。而帕森斯和吉登斯的社會結構主義，強調的則是結構作為社會行動的生產和再生產的規則和資源，對社會整體和個體行動者的實踐性互動功能[2]，這表達的是結構的外在功能。綜合起來，制度結構就應當是對制度運行與制度績效起決定作用的制度框架，而金融制度結構就是對一國金融市場資源配置和運行績效起決定作用的金融制度框架。那么，什么樣的金融制度才能對一國金融市場資源配置和運行績效起決定作用呢？以“結構主義”[注]結構主義是二十世紀下半葉以來分析社會問題的常用研究方法之一。該理論將事物視為一個系統，并認為可按照其成分之間的結構加以分析。結構主義一方面強調整體性，認為整體相對于部分而言具有邏輯上的優先重要性；另一方面又強調共時性，認為系統內部各要素之間的相互聯系(結構)具有重要意義。中的“既存結構”[3]、“功能結構”和“有機結構”[4]為主要標準，我們選取金融產權制度、金融組織制度和金融監管制度作為一國金融制度結構的“三維”，即一國金融制度結構由金融產權制度、金融組織制度和金融監管制度共同構成，其中金融產權制度調整金融市場基礎資源配置，金融組織制度調整金融市場主體權利義務關系，金融監管制度通過組織監管和市場監管，管控金融市場風險，維護金融系統安全。三項制度調整對象不同、調整層次各異，分別執行“金融市場形成”“金融市場繁榮”“金融市場維持”等不同功能，矛盾統一，相互協調，共同形成對一國金融市場資源配置和運行績效起決定作用的結構性制度框架。這一結構性制度框架，對于分析一國金融問題極具說明力和解釋力。接下來，我們將從金融產權制度、金融組織制度和金融監管制度入手，探尋金融監管腐敗的結構化制度成因。

三、我國金融監管腐敗的結構化制度成因

如前所述，當前，導致金融監管腐敗的原因已超越個案、主觀等個人偶然因素，制度問題——特別是對一國金融市場資源配置和運行績效起決定作用的結構性金融制度問題——業已成為導致我國金融監管腐敗的根本原因。我國目前金融監管的腐敗是我國壟斷性金融產權制度、行政性金融組織制度和俘獲性金融監管制度等結構化金融制度長期共同作用的結果。

(一)壟斷性金融產權制度

金融產權是以利息、紅利等為尺度的貨幣資金占有權、使用權、收益權和處分權的總稱。金融本質上是圍繞貨幣資金或貨幣資金索取權而進行的產權交易[注]從“產權”或“索取權”的金融本質來看，曾康霖(2006)認為：“怎樣給金融定義，需要從實際出發?，F代金融從表現形式上包括貨幣的借貸、兌換、買賣，款項的支付，票據的交換等，盡管不同的形式有各自的特點，但它們的活動形成了一個市場，進入市場的主體，既有企業又有個人，還有政府，活動的目的絕不僅是調劑貨幣資金的余缺，而是為了求得資產的流動性、安全性和營利性的最佳組合。所以，現代金融是以貨幣或貨幣索取權形式存在的資產的流通。這樣定義金融，強調金融是市場行為，是人們資產的交換，是以利息為尺度的權利與義務的承諾?！惫P者對金融產權的定義，受到上述觀點的啟發。(參見：曾康霖.金融學教程[M].北京:中國金融出版社,2006:5.)。正如諾貝爾經濟學獎得主阿瑟·劉易斯所指出的那樣：“只有資本而不同時為資本的使用提供富有成效的基礎，那么資本就會被浪費?！盵5]金融產權制度安排是決定一國貨幣資金規模大小及其配置效率的根本性制度安排。新中國建立以來，我國的金融產權制度以“大一統”的國家壟斷金融產權為起點，延綿至今，在以經濟市場化和產權多元化為內核的“改革開放”進程中，依然保持了鮮明的“國家壟斷”特征。

首先，從金融資產的現實結構來看。根據(原)銀監會、(原)保監會和證券業協會官方網站提供的數據，截至2017年底，銀行業金融機構總資產突破252.4萬億元，證券公司總資產超過6.14萬億元，保險公司總資產超過16.74萬億元，銀行、證券、保險三者相加的總資產規模已突破275萬億元，達到275.28萬億元。其中，銀行業占有金融資產的比例超過90%(如表1所示)。在銀行業金融機構中，大型商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行以及農村金融機構的資產分別占比36.741%、17.99%、12.68%和13.05%[注]數據來源于2018年2月9日原中國銀行業監督管理委員會公布的2017年度第4季度銀行業監管統計指標。。而各種形式的國有資本在各類銀行業金融機構中“一股獨大”，處于絕對壟斷的地位。以國內最大的四家全國性商業銀行中國工商銀行、中國建設銀行、中國銀行及中國農業銀行2017年年報中普通股前十名國有資本持股份額為例，國有資本在工、建、中、農四家全國性商業銀行的持股比例均趨近或超過60%(見表2)。銀行壟斷金融業，國家壟斷銀行業是我國金融產業結構的基本特征。因此，盡管從種類而言，我國金融業日益多元，但從產權結構來看，我國目前的金融產權實質上具有國有屬性和壟斷特征，形成了壟斷性的國有金融產權結構。

表1：2017年中國金融業資產占比分布[注]數據來源：中國銀監會、中國證券業協會、中國保監會、中國信托業協會官方網站，最后訪問時間2018年4月25日。

表2：四大國有商業銀行2017年普通股

為了維護金融產權的國家壟斷，實現國家對貨幣資金剩余的絕對控制，金融法對金融市場準入和金融市場退出進行了嚴格限制。以銀行業市場準入為例，《商業銀行法》(2015)第11條規定：設立商業銀行，應當經國務院銀行業監督管理機構審查批準。未經國務院銀行業監督管理機構批準，任何單位和個人不得從事吸收公眾存款等商業銀行業務，任何單位不得在名稱中使用“銀行”字樣；第12條至第16條規定了設立商業銀行的其他具體要求?！躲y行業監督管理法》也有類似的規定[注]《銀行業監督管理法》(2006)第16條規定：國務院銀行業監督管理機構依照法律、行政法規規定的條件和程序，審查批準銀行業金融機構的設立、變更、終止以及業務范圍；第17條規定：申請設立銀行業金融機構，或者銀行業金融機構變更持有資本總額或者股份總額達到規定比例以上的股東的，國務院銀行業監督管理機構應當對股東的資金來源、財務狀況、資本補充能力和誠信狀況進行審查；第18條規定：銀行業金融機構業務范圍內的業務品種，應當按照規定經國務院銀行業監督管理機構審查批準或者備案；第19條規定：未經國務院銀行業監督管理機構批準，任何單位或者個人不得設立銀行業金融機構或者從事銀行業金融機構的業務活動。。依據上述相關法律，我國商業銀行市場準入實行嚴格行政審批。商業銀行能否設立并進入我國銀行業市場，其不僅要滿足相關的具體資質要求，更要獲得國務院銀行業監督管理機構的審查批準。盡管《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》對商業銀行的民營產權并無禁止性規定，但在2014年金融“國十條”頒布之前，真正的民營產權銀行牌照從未獲準頒發。法律對商業銀行市場準入行政審批的嚴格規定實質上維護了金融產權的國家壟斷。再以村鎮銀行市場準入為例，《村鎮銀行管理暫行條例》(2007)(以下簡稱《暫行條例》)第8條規定：發起人或出資人應符合規定的條件，且發起人或出資人中應至少有1家銀行業金融機構；第25條規定：村鎮銀行最大股東或唯一股東必須是銀行業金融機構，最大銀行業金融機構股東持股比例不得低于村鎮銀行股本總額的20%，單個自然人股東及關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的10%，單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及其關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的10%。任何單位或個人持有村鎮銀行股本總額5%以上的，應當事前報經銀監分局或所在城市銀監局審批。2015年出臺的《中國銀監會農村中小金融機構行政許可事項實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)調整了村鎮銀行設立的持股限制，將主發起行的最低持股比例降為15%，并規定職工自然人合計投資入股比例不得超過村鎮銀行股本總額的20%?！稌盒袟l例》和《實施辦法》對村鎮銀行市場準入的嚴格產權結構限制，使村鎮銀行實質上成為現有商業銀行體系的衍生組織，體現了村鎮銀行金融產權結構的國家干預。不僅如此，與嚴格的銀行業市場準入行政審批制度相呼應，我國銀行業市場退出同樣遵循行政審批的法定程序?！渡虡I銀行法》第64條至第72條規定了我國商業銀行接管和終止的相關內容[注]如《商業銀行法》(2015)第64條規定：商業銀行已經或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人的利益時，國務院銀行業監督管理機構可以對該銀行實行接管；第65條規定：接管由國務院銀行業監督管理機構決定，并組織實施；第69條規定：商業銀行因分立、合并或者出現公司章程規定的解散事由需要解散的，應當向國務院銀行業監督管理機構提出申請，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等債務清償計劃。經國務院銀行業監督管理機構批準后解散；第71條規定：商業銀行不能支付到期債務，經國務院銀行業監督管理機構同意，由人民法院依法宣告其破產。。依據相關規定，我國銀行業監督管理機構不僅可以決定并組織實施對問題銀行的接管，而且商業銀行的解散、破產都須經過行業監督管理機構批準。金融業市場準入退出的嚴格行政審批法律制度安排，體現了金融產權國家壟斷的政治意志。

國家壟斷的金融產權制度安排需要國家金融監管機關承擔該制度的最高委托代理人職責。國家金融監管機關因此被配置了多種相應的壟斷性權力。依據相關法律法規，除日常監督管理權以外，我國金融監管機關還擁有行政審批權、行政處罰權和金融立法權等壟斷性金融資源配置權[注]我們再以《商業銀行法》為例，從(原)銀監會的行政審批權來看，《商業銀行法》(2015)第11條至第28條具體規定了商業銀行的設立和組織結構，第64條至第72條規定了商業銀行接管和終止，其中包括賦予了國務院銀行業監督管理機構對商業銀行設立、分立、合并、接管、解散、撤銷、破產及重大事項變更等諸多行政審批權。在監督權上，《商業銀行法》第59條至第63條具體規定了國務院銀行業監督管理機構對商業銀行的監督管理，如第62條規定：國務院銀行業監督管理機構有權依照本法第三章、第四章、第五章的規定，隨時對商業銀行的存款、貸款、結算、呆賬等情況進行檢查監督；檢查監督時，檢查監督人員應當出示合法的證件；商業銀行應當按照國務院銀行業監督管理機構的要求，提供財務會計資料、業務合同和有關經營管理方面的其他信息?！渡虡I銀行法》第73條至第90條中規定了銀監會的行政處罰權，第73條規定了國務院銀行業監督管理機構可對違反該條規定的商業銀行進行責令改正、沒收違法所得及罰款的行政處罰；第74條至第77條規定了國務院銀行業監督管理機構更可對違反相關規定的商業銀行處以責令改正、沒收違法所得及罰款以外的行政處罰，如責令停業整頓及吊銷其經營許可證；第84條至第89條規定了國務院銀行業監督管理機構對商業銀行工作人員的行政處罰的相關規定，其主要的行政處罰形式是紀律處分。立法權也是金融監管機構的一項重要權力。我國金融監管機構有權依照法律、行政法規制定并發布對銀行業金融機構及其業務活動監督管理的規章、規則?！读⒎ǚā?2015)第80條、《銀行業監督管理法》(2006)第15條規定、《證券法》(2014)第179條、與《保險法》(2009)第134條、第135條等法律法規具體規定了金融監管機構的立法權。。金融監管機關集金融立法權、行政權、司法權、監管權于一身，壟斷性金融權力的過度集中極易引發金融監管腐敗。根據委托—代理理論[注]委托—代理理論(Principal-agent Theory)于20世紀30年代由美國經濟學家伯利和米恩斯(1932)提出。委托代理理論的主要觀點認為：委托代理關系是隨著生產力大發展和規?；笊a的出現而產生的。其原因一方面是生產力發展使得分工進一步細化，權利的所有者由于知識、能力和精力的原因不能行使所有的權利了；另一方面專業化分工產生了一大批具有專業知識的代理人，他們有精力、有能力代理行使好被委托的權利。但在委托代理的關系當中，由于委托人與代理人的效用函數不一樣，委托人追求的是自己的財富更大，而代理人追求自己的工資津貼收入、奢侈消費和閑暇時間最大化，這必然導致兩者的利益沖突。在沒有有效的制度安排下代理人的行為很可能最終損害委托人的利益。而世界——不管是經濟領域還是社會領域——都普遍存在委托代理關系。(參見：阿道夫·A·伯利,加德納·C·米恩斯.現代公司與私有財產[M].甘華鳴，等.譯,北京:商務印書館,2005.)，權力的代理人與權力的委托人有不同的利益追求，兩者之間存在不同的效用函數。在金融監管這一層委托代理關系中，作為權力委托人的國家所追求的是金融安全與金融效率的最大化；而作為權力代理人的金融監管機構及其相關個人所追求的則是自身利益的最大化。二者之間的博弈是基于非對稱的信息之上，委托人并不能完全掌控代理人。在錯誤的制度激勵之下，代理人很可能將手中的權力作為可交易的商品并在市場中進行權錢交易等腐敗行為，最終損害委托人的利益。金融監管機關的壟斷地位越是突出，該壟斷性的金融資源配置權力就越大。在違法成本、自身預期合法收益不變的前提下，經由制度擴大化的壟斷性金融資源配置權力會激化金融監管機構及相關個人對權力租金的追逐，繼而加劇金融監管腐敗。由于金融立法權錯配，金融監管機構及相關個人還可能同時扮演尋租者與設租者的雙重角色，一方面可以利用手中權力進行尋租活動，另一方面更可進一步通過立法權進行主動設租。

(二)行政性金融組織制度

金融組織是金融產業內部金融機構間的組織或者市場關系，是金融市場的主要主體[注]一般而言，組織是按照一定的目標和宗旨建立起來的集體，體現在金融市場中就是銀行、證券公司、保險公司等金融機構。經濟學上組織的概念最早由英國著名的經濟學家馬歇爾(1890)提出，其認為組織是一種能夠強化知識運用的生產要素。從產業組織理論來看，產業組織不同于企業組織，除了指代一定的集體之外，更是指同一產業內企業間的組織或市場關系。這類關系包括市場關系、交易關系、組織形態等。(參見：馬歇爾.經濟學原理[M].劉生龍,譯.北京:中國社會科學出版社,2008.)。有效率的金融組織能夠節約交易費用，促進良性競爭，實現規模經濟，并為參與金融活動的個人行為提供有效激勵，是金融市場繁榮發展的基礎。對于金融組織而言，制度不僅是擬制來源，也是其生存的基本環境。金融組織制度是決定一國金融市場配置效率和運行績效的關鍵制度。

在政府權力中心主導的“金融是現代經濟的核心”“要把銀行真正辦成銀行”[注]“金融是現代經濟的核心”及“要把銀行真正辦成銀行”這兩個說法都是鄧小平同志所提出。其中，“要把銀行真正辦成銀行”是鄧小平同志在1979年10月提出，其提出直接促使了后來國內專業銀行的設立；“金融是現代經濟的核心”則是鄧小平同志在1991年視察上海時提出，成為整個鄧小平金融理論體系中的總綱。等強烈意愿的推動下，中國金融組織歷經中國人民銀行從財政部分離，成立中、農、建三大國有銀行，中國工商銀行從人民銀行分離，中央銀行業務與商業銀行分離，成立政策性銀行，政策性銀行業務與商業性銀行分離，恢復和設立證券、保險機構，不斷設立和培育新的金融組織的過程[注]我國人民銀行成立于1948年，1949年后很長一段時間內人民銀行都要接受中央人民政府財經委員會(根據1954年國務院《關于設立、調整中央和地方國家機關及有關事項的通知》，該組織于同年終結)、財政部的指導，直至1983年國務院才決定由人民銀行專門行使中央銀行的職能。在此期間，人民銀行一直作為國家銀行而存在。1954年，為支持“一五”發展，國家設立建設銀行集中辦理國家基本建設預算撥款和企業自籌資金撥付，監督資金合理使用，對施工企業發放短期貸款，辦理基本業務結算業務的職責，1994年開始進行商業化改革，政策性職能逐步轉移至財政部與國家開發銀行；1979年中國銀行與人民銀行分離，行使國家外匯管理總局職能，1983年國家外匯管理總局設立，中國銀行成為人民銀行管轄下的外貿外匯專業銀行，1994年國家外匯改由國家外匯管理總局經營，中國銀行開始商業化改革；1979年為了扶植農村經濟，國家恢復設立農業銀行，1994年中國農業發展銀行分設，1996年農村信用社與農業銀行脫鉤，農業銀行也開始商業化改革；1984年工商銀行設立，承擔人民銀行的工商信貸及儲蓄業務，至此人民銀行才真正成為國家中央銀行。國內證券及保險機構的發展歷程與銀行業相類似。截止到2017年底，我國已有證券企業131家，保險系統機構超過200家。，現已形成了以銀行、信用社、證券公司、保險公司、基金公司、信托公司、期貨公司、財務公司等為市場主體的全領域多元化金融組織體系和以《商業銀行法》《證券法》《保險法》《信托法》等法律、《金融資產管理公司條例》《國有重點金融機構監事會暫行條例》《金融機構撤銷條例》《外資金融機構管理條例》《外資保險公司管理條例》《外資銀行管理條例》等法規、《主辦銀行管理暫行辦法》《農村商業銀行管理暫行規定》《農村合作銀行管理暫行規定》《村鎮銀行管理暫行規定》等部門規章、各地方政府規章以及監管部門的規范性文件等共同形成的立體化金融組織制度體系。無論從初始稟賦還是從變遷歷程考察，我國的金融組織及其制度演進根本上取決于政府權力中心的強烈推動，政府主導是我國金融組織制度變遷的基本邏輯。

在政府主導的金融組織制度邏輯的驅動下，我國金融組織制度呈現出顯著的“行政性”特征。首先，在形式上，金融組織的擬制和監管淵源多以監管機關頒布的部門規范性文件為主，“指導意見”“通知”“批復”等行政“紅頭文件”是我國金融組織制度的主要形式，成為實踐中金融組織開展金融活動和金融業務的具體指引和規范[6]。根據“北大法寶”的統計，人民銀行現行有效規章146部，部門規范性文件2408部；原銀監會現行有效的規章69部，部門規范性文件2262部；證監會現有效部門規章122部，部門規范性文件1479部；原保監會現行有效部門規章58部，部門規范性文件1132部(見表3)。金融監管機關的“發號施令”是金融組織生存發展的主要依據。其次，在內容上，“紅頭文件”的實質，是我國金融組織的基本性質、設立目標、設立程序、經營范圍、風險承擔等重大事項在很大程度取決于國家的行政目標與監管機構的監管利益，缺乏穩定性和獨立性。這在農村金融機構法律制度中體現得尤為明顯，其“政策+暫行規定”的組織制度模式，缺乏對調整對象的深入分析和全面把握，實質上并沒有脫離計劃金融“簡單行政命令”的窠臼，嚴重滯后于農村經濟發展的客觀需求[7]。以“農村信用社”為檢索關鍵詞在“北大法寶”進行檢索，得出現行有效的農村信用社擬制與監管的制度淵源共計80部，除2部司法解釋、1部部門規章及8部行業規定外，其余69部全部是由國務院、中國人民銀行、中國農業銀行、銀監會等機構頒布的《意見》《通知》《試點工作方案》《暫行管理規定》等“紅頭文件”(規范性文件)，正式法律長期缺位[注]數據來源于北大法寶網，最后訪問時間2018年4月25日。。在這樣的調整方式下，農村信用社制度安排主要服從和服務于工業化、城市化、國有企業改革、國有金融改革、加入WTO、化解“三金三亂”、市場化改革等國家戰略大局，其發展歷經了1979年劃歸農業銀行領導走上官辦道路→1984年要求恢復合作性質“自主經營、自負盈虧”→1986年劃歸人民銀行統一管理→1996年與農業銀行的正式脫鉤、恢復合作性質→2003年肯定信用社可以采取合作制、股份制、股份合作制等多種產權改革模式→2006年明確商業化、市場化改革方向的不斷反復[注]我國農村信用社的發展始于20世紀50年代，1950年人民銀行和中華全國合作社聯合總社提出試辦合作社；1955年人民銀行頒布《農村信用合作社章程(草案)》，至1957年底，農村信用社數量就高達八萬八千余個；為了扶植農業經濟，1979年國家成立農業銀行，農村信用社劃歸農業銀行管轄；1984年農業銀行發布《中國農業銀行關于改革農村信用社管理體制的報告》，后國務院進行轉發，繼而確立了農村信用社改革的方向——自主經營、獨立核算、自負盈虧、自擔風險的合作金融組織；1996年，根據國務院及其相關機構發布的《國務院關于農村金融體制改革的決定》《農村信用社與中國農業銀行脫離行政隸屬關系實施方案》，農村信用社正式與農業銀行脫鉤；2003年，根據國務院頒布的《深化農村信用社改革試點方案》，農村信用社產權改革可以采用多種產權模式，強調以法人為單位進行產權改革，并明確農村信用社的管理權由地方政府行使；2006年銀監會頒布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設若干意見》，市場化商業化成為農村信用社發展的方向。。農村信用社多年因循“行政性”制度的改革結果是合作性質消失殆盡，改革“尚未破題”[注]1951年人民銀行召開第一屆農村金融工作會議，時任人民銀行行長的南漢宸指出“信用合作(社)是群眾性的資金互助的合作組織，主要是組織農民自己的資金，調劑有無，以解決社員生產上和生活上的資金困難，銀行給以資金周轉和業務上的支持，并可代理銀行的一些委托業務，以活躍農村金融，發展農村生產”；1955年人民銀行頒布《農村信用合作社章程(草案)》進一步明確了農村信用社的合作性質。但在其后60多年間，在政府強制推行的農村信用社改革下，農村信用社的合作性質式微，在歷次的改革方案中，其改革更趨向于商業化、市場化。。再次，依據《公司法》，我國金融組織通常按照“總公司(行)—分公司(行)—支公司(行)—銷售部(分理處)—營業網點(儲蓄所)”的典型“金字塔”式科層結構模式設置。這一組織結構權力集中性強，管理層級多，委托代理鏈條長，與國家行政機構設置相對應，行政性突出。最后，在我國，金融組織負責人的人事任免均由上級政府組織人事部門任命管轄，金融組織負責人均有其自身特定的行政層級，行政性色彩濃厚。

表3：我國金融監管機構現行有效規章及

在金融組織行政權力體系自上而下的放射狀分布結構中,金融監管機關位于最高處，擁有最高權威。行政權力運行的規律和特點加劇金融監管腐敗。首先，由于行政權力運行的強制性，即行政權力作為政治權力的一種，是在國家強制力保護下，以“命令—服從”為基本模式強制施行的。金融監管機關作為“命令”一方，很容易收獲權力滿足形成權力傲慢，引發監管腐敗。其次，由于行政權力運行的單向性，即上級行政組織層層對下級發號施令，下級行政組織層層對上級負責，金融監管機關在金融組織體系中往往較多向下發號施令而較少對上承擔行政責任，行政權力和行政責任的不均衡極易引發金融監管機關的腐敗沖動并形成腐敗依賴。再次，由于行政權力運行的擴散性，即每經過一層，行政權力往往自動加持膨脹，處于金融組織行政權力運行終端的金融監管機關也會不斷擴大權力并無限延伸委托代理鏈條，而委托代理鏈條越長，信息披露成本和腐敗監管成本越高，金融監管腐敗由于缺乏監管制約而隨之加劇。復次，由于行政權力運行的“人格化”，即行政權力必須仰賴定期把持固定崗位的“關鍵少數”領導干部加以實施，假以時日，“關鍵少數”們把控和運用權力會形成“人格化”，并不可避免地將自己的特殊利益與個性特征融入權力運行之中。公共權力逐步異化為私人權力，“關鍵少數”逐步異化為權力主人,公職人員逐步異化為權力仆從(家丁)，金融監管腐敗就此猖獗。最后，由于規范我國行政權力運行的法律問責機制尚未完善，金融監管的行政責任與法律責任隱晦不明，處于“權力場”核心的金融監管機關公職人員因之缺乏相應的法律風險意識，較少將違法成本納入腐敗算計，金融監管腐敗愈演愈烈。

(三)俘獲性金融監管制度

金融市場的內在不穩定催生出金融監管制度，金融監管制度是金融業發展到一定階段的產物。防范金融風險，維護金融穩定，促進金融業健康發展是金融監管制度的原生使命。金融腐敗不僅不利金融健康，而且滋生金融風險、危及金融穩定?！胺锤笔墙鹑诒O管的制度函數。金融監管腐敗悖反金融監管制度，是金融監管不獨立，金融監管被“俘獲”的必然產物。

“政治家們在制定和定義監管目標方面扮演著適當的角色，而監管者則需要在決定達到這些目標方面享有自主權?！盵8]金融監管的獨立性——即金融監管機構在“一個連續的時間內或事件中保持獨立和一貫的態度、準則和行為”——既是金融監管制度功能得以實現的前提，也是金融監管專業性、客觀性、中立性與公正性的本質要求。巴塞爾銀行監管委員會《有效銀行監管核心原則》(2006)中將獨立性作為有效監管的關鍵指標，國際證監會組織在《證券監管目標和原則》(2010)中將監管機構“獨立”作為有效監管的基本原則，國際保險協會對保險監管機構也有類似要求。維護金融監管的獨立性，避免金融監管機構受到政府行政部門的制約和被監管機構的影響和“俘獲”，是金融監管制度的題中應有之意。

作為金融監管的擬制來源，我國現行金融監管制度主要由《人民銀行法》、第十屆全國人大第一次會議通過的《全國人民代表大會關于國務院機構改革方案的決定》、十屆全國人大二次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于中國銀行業監督管理委員會履行原由中國人民銀行履行的監督管理職責的決定》《銀行業監督管理法》《證券法》《保險法》《中國保險監督管理委員會派出機構監管職責規定》等法律法規共同構成。依據《全國人民代表大會關于國務院機構改革方案的決定》和《全國人民代表大會常務委員會關于中國銀行業監督管理委員會履行原由中國人民銀行履行的監督管理職責的決定》等，人民銀行作為國務院組成部門，(原)銀監會、證監會、(原)保監會作為國務院直屬事業單位，被賦予了“正部級”的行政級別，監管職權由法律法規授權和國務院委托，人事任免由國務院提名或任命，財務預算受國務院監管或控制，運行機制與其他正部級行政機關沒有實質區別[注]如2003年國務院頒布了《中國保險監督管理委員會主要職責內設機構和人員編制規定》，明確規定：“中國保險監督管理委員會是國務院直屬正部級事業單位，根據國務院授權履行行政管理職能，依照法律、法規統一監督管理全國保險市場，維護保險業的合法、穩健運行。根據黨中央決定，中國保險監督管理委員會成立黨委，履行黨中央規定的職責?！?。金融監管機構由此被納入龐大的行政官僚體系之中，金融監管相對于政府行政部門的專業性和獨立性無法保障。而依據《人民銀行法》《銀行業監督管理法》《證券法》《保險法》的相關規定，我國金融監管采用分業的機構監管模式，以金融機構的牌照類型及法律屬性設置監管機構，監管機構對統一屬性牌照的類型機構進行微觀審慎監管。在監管對象上，(原)銀監會負責商業銀行、政策性銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構、境內設立的金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業監督管理機構批準設立的其他金融機構的監督管理；證監會負責證券發行人、上市公司、證券公司、證券投資基金管理公司、證券服務機構、證券交易所、證券登記結算機構的監督管理；(原)保監會負責保險公司、保險代理人、保險經紀人、保險資產管理公司、外國保險機構的代表機構的監督管理。在監管范圍上，金融監管機構既有權監管業務、行為，也可以深入監管對象內部，對金融機構的董事、高級管理人員、嫌疑責任人直至普通工作人員采取監管措施；在監管手段上，金融監管機構對類型金融機構的監管涵蓋約談、詢問、查閱復制、現場檢查、非現場檢查、責令、限制、撤銷等多種方式。這樣一來，權力全面介入市場，監管機構深度介入被監管機構，監管機構由于在數目上大大少于監管對象，在監管信息獲取上大大弱于監管對象，在監管收益(特別是個人工資收入)上大大低于監管租金，很容易被監管對象俘獲，監管機構相對于監管對象的專業性和獨立性無法保障。我國現行金融監管制度致使金融監管機構難以避免政府行政部門的制約和監管對象的影響，缺乏獨立性，屬于俘獲性金融監管制度。

俘獲性金融監管制度不僅不能有效遏制金融監管腐敗，反而為金融監管腐敗推波助瀾。一方面，金融監管機構附屬于政府，其財政、人事等權力掌握在政府手上。政府可基于自身的利益考量而向金融監管機構施壓，使金融監管機構在具體的金融監管活動之中受到政府掣肘，繼而導致金融監管機構無法有效履行防止金融腐敗的監管職能。另一方面，金融監管機構無法獨立于作為監管對象的金融機構，金融監管機構與金融機構在政府的統合下存在利益關聯。金融機構既可通過與政府的關系來影響金融監管機構的具體監管活動，進行監管套利，又可通過自身的議價尋租俘獲賄賂監管，加劇金融監管腐敗。

四、消解金融監管腐敗的供給側結構性改革

金融監管腐敗作為國家金融體制穩定和金融市場發展的“最大敵人”，是我國壟斷性金融產權制度、行政性金融組織制度和俘獲性金融監管制度等結構化制度共同作用的結果。2015年11月10日，習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上提出“著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力”。解決我國金融監管腐敗問題，也需要進行金融監管制度的供給側結構性改革，推進金融產權制度改革，規范金融監管權力的行使，同時加強金融監管機構的獨立性。

(一)推進金融產權制度改革

破除金融監管腐敗，第一要義在于推動金融產權制度改革，消解金融壟斷，轉變金融市場結構，使其逐步走向平等開放的市場競爭。具體而言，首先應明晰金融機構的產權歸屬，明確劃分金融機構的權益及責任，保障金融產權流轉順暢。這一方面要求進一步深化國有金融機構市場化改革，允許社會資本和外國資本通過市場化手段入股國有金融機構，構建更為合理的金融機構產權結構，以此引導國有金融機構從壟斷體制逐步走向開放市場，激勵國有金融機構積極運用市場手段參與市場競爭，提升市場效率。在2017年11月舉辦的中美首腦北京會晤及2018年4月舉辦的博鰲亞洲論壇上，習近平總書記兩次闡述了金融開放的發展戰略，強調“放寬銀行、證券、保險行業外資股比限制，加大開放力度，加快保險行業開放進程，放寬外資金融機構設立限制，擴大外資金融機構在華業務范圍，拓寬中外金融市場合作領域”。另一方面，應鼓勵金融機構制定合理有效的公司治理制度，尤其是金融機構的內控制度(如股東托管制度、授權審批制度、合規制度、會計審計制度等)，以此建立健全內部控制體系，明確內部控制職責，完善內部控制措施，強化內部控制保障，守住不發生系統性金融風險的底線。同時，應針對金融機構產權改革的現實需求，通過金融監管制度創新加強金融機構股權管理，落實對金融機構主要股東的穿透式審查，規范金融機構主要股東行為，防止主要股東濫用股東權利，保障金融機構的有效運行和可持續發展。

其次，改革現有金融市場準入審批制，逐步構建以負面清單制度為核心的市場化準入制度。金融市場準入審批制既是金融壟斷的重要體現，也是金融監管腐敗的主要原因，推進金融產權制度改革，消解金融壟斷和金融監管腐敗，必須抓住市場準入制度改革這個“牛鼻子”。2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中要求“全面實施市場準入負面清單制度”，明確了市場在資源配置中的核心地位，同時也強調了政府的適度干預在市場經濟中的重要作用，為現有金融市場準入審批制改革提供了政策指引。金融市場準入負面清單應當以“禁止”和“限制”來區分不同的金融市場進入行為，對“禁止”進入事項，金融市場主體不得進入，金融監管機構不予審批、核準；對“限制進入”事項，由金融市場主體提出申請，金融監管機構根據相關法律制度負責進行審批、核準；對市場準入負面清單以外的事項，金融市場主體則可依法平等進入。

再次，完善金融市場退出機制，實現金融市場的有效競爭。破除金融壟斷，構建競爭性金融市場不能只有市場準入制度，沒有市場退出制度，準入和退出作為金融市場的兩端，是形成競爭性金融市場的結構性制度基礎。構建競爭性金融市場退出機制要樹立金融產權和金融法治理念，推進金融機構逐步成長為獨立自主、自負盈虧、自擔責任的金融市場主體。2015年5月1日生效的《存款保險條例》已為金融市場化退出機制的建立鋪平了道路。在《存款保險條例》的基礎上，國家應盡快制定、出臺專門的法律法規，從法律層面上進一步完善市場化的金融市場退出機制，賦予其更高層級的法律效力。在內容上，該法應涵蓋立法目的、適用對象、適用范圍、退出標準、退出程序、債權債務處理、救濟措施、法律責任等內容，明確金融市場退出機制中的處置主體，針對不同的金融領域、不同類型的金融機構制定統一而又有所區分的退出標準和退出程序，規范金融市場退出行為，既要敢于面對金融機構退出所帶來的金融風險，允許金融機構依法有序退出金融市場，又要注重對經營出現風險、經營出現失敗的金融機構的監管和協助，在法律的框架內通過接管、重整等方式對該類金融機構進行處置。

(二)規范金融監管權力的行使

金融監管法律制度既是金融監管機構權力來源，同時也是規范金融監管權力制度依據。規范金融監管權力的行使，必須從改革現有金融監管法律制度入手。

第一，應從授權性規范入手，合理配置金融監管機構的實體權力，制定明晰的權力清單，明確金融監管權力的具體內容和實施主體，做到將金融監管權力關進制度的籠子里，防止因金融監管權力邊界模糊而形成金融監管權力濫用，進而壓縮金融監管權代理人利用金融監管權實施金融監管腐敗行為的空間，使金融監管權代理人的行為盡可能地合乎委托人的價值追求，達到抑制金融監管腐敗的效果。這要求金融監管立法合理配置監管機構的行政審批權、日常監督管理權、行政處罰權及立法權等權力，摒棄以往的行政化權力供給的全能監管模式，尊重金融市場發展的客觀規律，以成本效益為考量標準，以金融安全、金融效率、金融公平為價值追求，逐步實現“需求—功能”導向的有限監管。2018年“一委一行兩會”的新金融監管組織框架落實了改革金融監管權力配置的上述思路，原銀監會、原保監會擬訂重要法律法規草案和審慎監管基本制度的立法權限劃入央行，強化了央行在宏觀審慎層面上的立法權限，有效改善了以往銀行、保險領域金融監管機構權力集中的狀況，從權力配置層面上有效抑制了金融監管機構立法設租腐敗的可能性。

第二，完善金融監管程序性法律制度建設。我國現行金融監管制度中關于權力行使的規定較為原則和模糊，程序性技術規范相對缺乏，且在實踐中多以針對某一特定事項的部門規范性文件形式出現，如《村鎮銀行組建審批工作指引》(2007)、《中國銀監會辦公廳關于自由貿易試驗區銀行業監管有關事項的通知》(2015)、《中國銀監會辦公廳關于違法貸款、違法代銷保險產品行政處罰追究時效有關問題的意見》(2015)等，存在效力層級低、缺少統一規范等問題，這導致金融監管權力的行使存在著較大的隨意性和自由裁量空間。規范我國金融監管權力的行使需要進一步完善金融監管的程序性技術規范，以正式法律規范的形式擬定金融監管機構行使各項金融監管權力的實施細則。具體而言，應參照《行政許可法》《行政處罰法》《行政法規制定程序條例》等現有法律制度的立法經驗，圍繞金融監管行政審批權、日常監督管理權、行政處罰權、立法權的行使，制定統一的《金融監管行政許可條例》《金融日常監督管理實施程序規定》《金融監管行政處罰條例》《金融監管規章、規范性文件制定程序條例》等法律法規，通過統一的、科學的程序性技術規范規范各項金融監管權力的行使，以“程序正義”實現“實質正義”，消減濫用金融監管權力的腐敗空間，達到抑制金融監管腐敗的最終目的。

第三，加強對金融監管權力的監督，完善“監管”金融監管的約束問責和激勵評估機制。這一方面要求提高腐敗的違法成本，建立完善的法治化金融監管問責機制，對濫用金融監管權力實施腐敗的金融監管代理人實施“無禁區、全覆蓋、零容忍”的約束問責，同時拓展權力監督途徑，建立全面的金融監管信息披露制度；另一方面，也應完善重視制度的激勵作用，通過建立金融監管的績效評估制度體系，將金融監管下的各項金融發展數據作為金融監管績效評估體系的考量指標，同時將金融監管權代理人的效益(薪酬、職位升遷等)與金融監管績效掛鉤，降低清廉與腐敗之間的激勵差距，增進有效監管，減少監管腐敗。

(三)強化金融監管的獨立性

治理金融監管腐敗還必須解決金融監管機構被俘獲的問題，加強金融監管的獨立性。全面實施金融監管法治化，以金融法律法規而不是行政命令為監管依據。轉變行政監管手段，依法進行金融監管，不論是政府還是金融監管機構都受到法律的嚴格制約，在法律賦予的權力框架內行使職權，減少金融監管的隨意性。

首先，在立法明確金融監管機構獨立行使權力的前提下，促使金融監管機構與政府行政體系有序脫離。我國金融監管機構與政府行政體系存在事實上的上下級統屬關系，金融監管機構的預算審批、人事編制等事項的決定權力都直接歸屬于政府。因此，加強金融監管機構的獨立性需要從法律制度上解決金融監管機構的預算審批與人事編制的歸屬問題。參考相關發達國家的金融監管體制，可考慮通過立法授權將金融監管機構劃歸人大管理，其編制、財權等事項由人大決定并直接對人大負責，行政機構不再直接領導金融監管機構。逐步改革現有的預算行政審批制，降低金融監管對財政的依賴，避免政府對監管機構的不當干預。

其次，在立法明確金融監管機構獨立行使權力的前提下，逐步促使金融監管機構與金融機構有序脫鉤。我國金融監管機構與現有的國有金融機構同屬政府管轄下的單位，其人員任職間沒有明確的限制，相互間的人員交流是我國金融業的常態。要在現有的金融體制下使金融監管機構獨立于金融機構，避免“旋轉門”和權力期權化引起的金融監管腐敗，應參考《法官法》和《檢察官法》，設立嚴格的金融監管機構與金融機構工作人員交流任職的限制，保障金融監管人員任職的專業性和獨立性。

最后，金融監管獨立與金融監管協調對立統一，相輔相成。我國傳統的分業監管模式既難以真正實現金融監管的獨立性，更難以全面保障金融監管的協調性，導致各金融監管機構之間職責界限不清，監管重疊和監管真空同時存在，監管腐敗多發。最新施行的“一委一行兩會”監管模式在保留證監會的前提下，以金融穩定發展委員會作為國務院統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構，同時將銀監會與保監會合并，體現了以推動金融監管協調促進金融穩定發展的改革思路，從整體上提升了金融監管的效力、效率和獨立性，有利于防范抑制金融監管腐敗。ML