“省直管縣”改革、土地融資激勵與地區經濟增長※

倪志良 宗亞輝 郭玉清

內容提要：該文通過構建理論模型分析了“省直管縣”改革對地級市土地融資策略和經濟增長績效的影響，并基于全國281個地級市1999-2014年的面板數據，利用雙重差分法進行實證檢驗。研究表明：(1) “省直管縣”改革顯著促進了地級市的經濟增長，且改革強度越大，效果越明顯。(2) “省直管縣”改革對市域經濟的推動作用，與地級市加大土地供應有關。改革削減了市級財權，迫于財政壓力，地級市通過擴張土地供應和謀求土地融資的方式維持其財力支配權，并通過吸引外部資本流入提高了本地經濟績效。(3) 以加大土地供應促進經濟發展的模式，易使地級市對第二和第三產業的發展形成畸重畸輕的扶持傾向，不利于產業結構的優化。本文的研究結論有助于從新的視角評估“省直管縣”改革的綜合成效。

一、 引 言

“省直管縣”改革是我國省以下財政管理體制改革的重要戰略部署，基本取向是將“省-市-縣”財政關系轉變為“省-市”、“省-縣”并存模式，使省級財政與市、縣級財政建立直接業務往來。在傳統市管縣體制下，地級市往往憑借排他性制度設計權，過度抽取縣級財力，使縣級政府深陷財政困境(Huang et al.，2017)，甚至被動降低公共服務標準，淪為所謂“吃飯財政”。針對傳統體制暴露的弊端，“省直管縣”改革旨在通過政府級次精簡和政府層級扁平化，解困基層財政，壯大縣域經濟。

在“省直管縣”改革的經濟影響和政策評估方面，一種觀點認為，“省直管縣”改革能夠緩解縣級財權事權失衡，提高行政管理效率，因而有利于縣域經濟發展。Jin和Zou(2005)的理論分析表明，“省直管縣”改革之后，省級政府統籌縣級財政收支，將轉移支付直接配置到縣，能夠增強縣級財力，提高縣級政府發展經濟的主動性。鄭新業等(2011)利用河南省數據做雙重差分檢驗，發現“省直管縣”改革使直管縣的經濟增長率提升約1.3個百分點，這一有利政策效應主要源于“強縣擴權”帶來的行政效率改進而非縱向財權配置的垂直統屬管理。袁淵和左翔(2011)利用浙江、福建兩省規模以上工業企業數據，從微觀層面證實“強縣擴權”改革能夠顯著改善非國有企業相對于國有企業的經營績效和發展潛力，從而“省直管縣”改革的意義不僅在于促進縣域經濟發展，而且有助于推進市場化轉型。但David(2014)、才國偉和黃亮雄(2010)認為，“省直管縣”改革包含的行政管理和財權配置兩個維度的改革都有助于改善縣域經濟績效，且兩者共同實施時能夠互動強化政策效應。

與上述文獻從不同側面肯定“省直管縣”改革的經濟績效不同，另外一些研究認為這項改革未必有利于縣域發展。Li等(2015)持有的觀點是，“省直管縣”改革可能截斷市、縣之間的天然聯系，壓縮縣域經濟的發展空間，從而抑制縣域經濟的增長潛力。史桂芬和王立榮(2012)的研究發現，“省直管縣”改革雖然提高了縣級財政收入，但增量財政資源過多流向工資福利、辦公經費等消耗性支出，而且省對縣的直接財力支持強化了直管縣對省級政府的制度依賴，縣級財政征收努力程度及“搞建設、謀發展”的積極性相應減弱，反而不利于長期經濟增長。賈俊雪和寧靜(2015)基于樣本省份的縣級微觀數據，利用傾向得分匹配法研究表明，“省直管縣”改革增加了省、縣級政府之間的信息傳遞和政策協調難度，激化了市、縣級政府之間橫向財政競爭，造成了縣級財政支出結構扭曲。

由上述文獻可見，無論從理論還是經驗研究層面，既有研究都尚未形成共識性的政策評估結論。本文重點從以下方面擴展現有文獻研究。首先，既有文獻主要關注縣級政府在“省直管縣”改革中的得失，卻大多忽略了地級市的利益訴求，以及地級市對此項改革的政策反應和調整[注]根據我們掌握的文獻，僅才國偉等(2011)基于財政收支、經濟發展和城市化等視角，多維度考察了“省直管縣”和“強縣擴權”改革對市域經濟的影響，認為改革未必損害市域經濟，但并未關注地級市的政策調整。。本文則將焦點集中在“省直管縣”改革對地級市政府行為的影響，以期對這項改革的政策效應作更全面的評估。其次，現有研究多停留在“省直管縣”改革促進或抑制增長的政策結果層面，本文則深入探究此項改革究竟通過何種機制作用于經濟增長，以及是否存在“有利”和“不利”的多重政策效應。再者，已有文獻選取的實證樣本多囿于特定省份，結論適用性難免存在地域限制；本文則利用全國廣域數據樣本，爭取對這項改革的政策效應做更加詳實而謹慎的實證考察。

鑒此，基于“省直管縣”改革這一擬自然實驗，本文利用全國281個地級市1999-2014年的面板數據，采取雙重差分法研究“省直管縣”改革對市域經濟的影響，以期拓展既有文獻研究。研究發現，“省直管縣”改革促進了地級市的經濟增長，且改革強度越大，效果越明顯。這主要由于改革削減了市級財權，迫使地級市增加土地供應拓寬融資渠道，土地及其帶動流入的其它資本帶動了當地經濟發展。但這種依靠土地供應促進經濟增長的方式，遲滯第三產業的培育和產業結構的優化。本文的研究結論有助于從新的視角評估“省直管縣”改革的綜合成效，是對既有研究的補充和拓展。

本文余下章節的結構安排如下：第二部分構建理論模型并提出假設；第三部分是研究方法設計；第四部分給出回歸結果并對其分析；最后是結論與政策建議。

二、 理論模型與研究假說

本文利用一個簡單的新古典生產函數，分析省直管縣改革對地級市土地融資策略和經濟增長績效的影響?？紤]處于激烈資本競爭中的地區i，其生產函數設定為：

(1)

其中，Ai代表技術水平，Ki代表流動要素資本，Ni代表勞動；Li是非流動性要素土地，政府征地和土地批租之間的制度溢價及其他附加收益，成為地方財政收入的重要組成部分。此外，地方政府收入還可來自對產出征收的一次性總付稅，稅率ti在縱向分權框架中由省級政府劃定，地級市政府不具有分配決策權，但地級市可以決定其同縣市級政府之間的收入分配比例。由于資本在逐利動機驅使下可在不同地區快速流動，均衡時各地資本要素的凈收益率趨同，即：

(2)

(3)

本文以I(Li)代表土地出讓金，滿足I′(Li)>0及I″(Li)>0；以C(Gi)反映征地補償、拆遷安置等等土地征用成本，滿足C′(Li)>0及C″(Li)>0。除前文分析的稅收收入tiF(Ki,Ni,Li)和土地出讓金I(Li)外，地級市還可要求縣級政府提供上解收入，這部分上解收入設為Pi。地級市政府的策略目標是考慮土地征用成本，選擇合適土地出讓面積，從總財政收入中獲取最大效用，即：

(4)

上式中U(·)代表效用函數，滿足U′(·)>0，U″(·)>0，其最優化一階條件為：

(5)

(5)式隱含關于地方政府土地出讓面積Li和縣級市上解收入Pi的定量關系，將其視為兩個變量的隱函數，利用隱函數定理可得：

<0 (6)

(6)式表明，上解收入Pi降低將導致地級市土地供應面積Li增加，經濟涵義是當地級市的財政收入被制度性削減后，土地融資激勵將隨之強化，以便用預算外土地出讓收入彌補預算內增加的財政收支缺口。

大量既有文獻發現土地財政在中國經濟高速增長中發揮了重要作用，但沒有深入發掘地方政府土地融資的制度激勵。本文研究表明，地級市土地融資在一定程度上是對“省直管縣”改革的策略反應，其目標是抵補預算內因縣級政府上解收入削減而損失的財力支配權。除收入抵補效應外，地級市土地融資策略進一步帶來經濟績效的副效應，即隨著本地土地供給規模擴張，外部資本在逐利動機驅使下流向本地，帶動本地經濟增長率相應提升，取得相對其他地區的經濟績效競爭優勢。綜上，本文提出如下理論假說：

假說1：盡管“省直管縣”改革對縣市級財政經濟的影響效應尚存爭議，但在地級市層面，這項改革促使地級市以擴張土地供應和謀求土地融資收益的方式維持財力支配權，并通過吸引外部資本流入提高了本地經濟績效，產生經濟總量層面的有利政策效應。

有一利必有一弊。根據前述分析，“省直管縣”改革主要通過地級市政府的土地融資激勵影響總量經濟績效；但土地批租收益不同于穩定的中長期稅源，具有強烈的順周期性和產業依附特征。由此，地級市政府需要將土地融資優先投向軌道交通、管道敷設、垃圾清運等市政設施投資，以市政投資帶動批租收益上漲，涵養可持續財源。但這種投融資策略會催生房地產、建筑、公共工程等第二產業的過度發展，遲滯第三產業培育，使經濟增長更多依賴需求側拉動而非供給側推動。由此本文進一步提出第二點理論假說：

假說2：“省直管縣”改革在提高市域經濟績效的同時，激勵地級市政府以土地融資收益支持市政建設和推高地價，謀求財力擴張可持續，對第二和第三產業發展形成畸重畸輕的扶持傾向，產生經濟結構層面的不利政策效應。

三、 研究框架設計

1.數據來源與處理

本文基礎數據主要取自《中國城市統計年鑒》(1999-2014年)、《中國國土資源統計年鑒》(1999-2014年)及各省市統計年鑒?！笆≈惫芸h”改革的時點、范圍等數據，通過查閱各省相關政策文件整理得到。根據本文研究需要，我們對數據進行了如下清理：① 剔除行政管理體制與其他省份存在顯著區別的北京、天津、上海、重慶、海南五省市的地市級樣本；② 刪除與地級市平行的盟、地區、自治州等樣本；③ 刪除數據嚴重缺失的西藏自治區數據樣本；④ 鑒于安徽省巢湖市在2011年撤市設縣，行政級別下調，不考慮該地區樣本；⑤ 為控制潛在異常值的影響，對全部變量進行上下1%分位的縮尾(Winsorize)處理。最后的樣本是1999-2014年281個地級市的觀測值，數據總容量是5339個。

2.計量模型與變量定義

由于同一省份內各地級市的制度環境、風俗習慣、地理特征、資源稟賦高度相近，“省直管縣”改革相當于在省域范圍內植入一項政策試驗[注]在此政策實驗中，“實驗組”為改革市，“對照組”為非改革市，“政策”要素為“省直管縣”改革。，從而可以利用雙重差分法(DID)評估此項改革的政策效應。傳統雙重差分法一般設置兩個虛擬變量，分別用于區別對照組與實驗組以及改革前與改革后，但我國各地的改革時間并不完全相同，無法在全國樣本范圍設置統一的改革時間虛擬變量。參考Hoynes等(2011)的處理方式，可在計量模型中加入上述兩類虛擬變量的交叉項，通過觀察該交叉項的系數及顯著性評估“省直管縣”改革的政策凈效應。

為此，本文首先設計如下計量模型研究“省直管縣”改革對地級市經濟增長的影響[注]為檢驗假說一，我們首先研究“省直管縣”改革對地級市經濟績效的影響，然后進一步驗證“省直管縣”是否促使地級市加大土地供應以謀求土地融資收益。：

gdp_rateit=β0+βRfmit+AXit+μi+γt+εit

(7)

其中，β0為常數項，i表示地級市，t表示年，gdp_rateit作為被解釋變量，代表i市t年的經濟增長率。Rfmit為“省直管縣”改革政策向量，包括reformit和intensityit兩個維度。reformit表示地級市是否實行“省直管縣”改革，如果某市有下轄縣成為改革試點，則自改革當年及之后所有年份，該市的reform值均取值為1，否則為0。intensityit代表“省直管縣”改革強度，即某市改革縣占該市全部縣的數量之比。reformit和intensityit的值相當于傳統雙重差分法中的交乘項，回歸系數用于估計“省直管縣”改革的政策效應。根據已有研究及地級市數據的可獲性，模型中的其它控制變量Xit包括土地出讓面積(land_lease)、固定資產投資(fixed_assets)、人均gdp(gdp_per)、CPI指數(cpi)、人口自然增長率(pop_grth)及政府支出(govnexpend)。γt代表時間固定效應，μi代表市級截面固定效應，雙向固定效應可有效控制地域異質性和時間變動性的潛在影響。εit為殘差項。

與實證模型(7)類似，本文設計如下計量模型，以進一步研究“省直管縣”改革是否促使地級市加大了土地供應：

lit=ρ0+ρRfmit+BRit+μi+γt+εit

(8)

其中，lit是被解釋變量, 表示i市t年的土地供應面積。Rit代表影響土地供應的其它控制變量，包括人均gdp(gdp_per)、平均工資(wage)、年末人口數(population)、財政赤字(govn_deficit)、外商直接投資(fdi)與財政分權程度(fiscal_decen)，用以控制影響土地供應的內外部因素。其它變量的定義與模型(7)相同。

在使用上述模型研究“省直管縣”改革對地級市經濟績效及土地供應影響的基礎上，為繼續考察這項改革對市域經濟產業結構的影響，本文設計如下計量模型：

second_sectorit=ω0+ωRfmit+CTit+μi+γt+εit

(9)

(10)

其中，second_sectorit、third_sectorit為被解釋變量，分別表示i市t年第二產業、第三產業增加值所占gdp比重。Tit作為一組控制變量，包括勞動力(labor)、固定資產投資(fixed_assets)、消費水平(consume)、科技能力(tech)[注]由于不存在直接衡量地級市消費水平和科技能力的數據，我們分別以市一級的社會消費品零售總額和財政科技支出進行測度。等，以控制影響產業結構的供給、需求與技術等因素。其它變量的含義與模型(10)相同。

上述計量模型中，模型(7)和模型(8)用于檢驗假說1，模型(9)和模型(10)則用于檢驗假說2。

3.計量模型的適用條件檢驗

利用雙重差分法研究“省直管縣”改革對地級市經濟增長的影響，需滿足兩個前提條件(Galiani et al.，2005)。首先，財政“省直管縣”改革的試點選取過程必須是隨機的，即改革試點的選取需外生于地區經濟增速。其次，實驗組和對照組在改革前的經濟增長具有基本相同的變化趨勢。以下是雙重差分法兩個適用條件的具體檢驗過程：

(1) 隨機性檢驗。根據雙重差分法的要求，需使用改革前的樣本進行隨機性檢驗，因此本文選用1999-2002年[注]“省直管縣”改革最早開始于2004年，且為消減改革預期的影響，未使用2003年的樣本數據。的數據作為檢驗樣本。借鑒鄭新業等(2011)、王小龍和方金金(2015)的研究方法，本文構造如下logit模型檢驗“省直管縣”改革試點選取的隨機性：

Pr(F=1|gdp_rateit,Yit)=G(θ1+θ2gdp_rateit+DYit)

(11)

其中，Pr表示概率，F代表虛擬變量，如果一個地級市在樣本期(1999-2014年)內實施“省直管縣”改革，則F值恒為1，否則為0。Yit為控制變量，包括gdp_per，govnexpend，pop_grth等。gdp_rateit是模型(11)重點關注的變量，如果基于地區經濟增長的視角“省直管縣”改革的試點選取過程是隨機的，則在控制Yit之后，gdp_rateit的回歸系數在統計上應是不顯著的?；貧w結果[注]②③限于篇幅，這里不再列出回歸結果。顯示，雖然gdp_per，govnexpend，population的系數具有一定的顯著性，但gdp_rateit的回歸系數在統計上并不顯著。這表明雖然受經濟發展水平、政府支出規模及人口數量等因素的影響，“省直管縣”改革試點的選取過程并非完全隨機的，但在控制這些變量之后，改革試點的選取是條件外生于地區經濟增速的，滿足雙重差分法要求的隨機性條件。

(2) 同趨性檢驗。雙重差分法的同趨性條件要求實驗組與對照組在改革前具有基本一致的經濟增長趨勢，即允許實驗組與對照組改革前的經濟增速存在差異，但這種差異應大致相同。參考Galiani等(2015)的研究思路，設計如下模型進行同趨性檢驗：

gdp_rateit=γ0+γ1F+γ2y2000+γ3y2001+

γ4y2002+γ5y2000·F+γ6y2001·F+

γ7y2002·F+EXit+εit

(12)

其中，y2000、y2001與y2002均為年度虛擬變量，F定義同模型(11)，Xit是一組控制變量，其定義與模型(7)中的Xit相同。γ1度量實驗組與對照組經濟增速的截距差，γ2、γ3與γ4依次估計實驗組與對照2000、2001和2002年的共同時間趨勢。最核心的為γ5、γ6和γ7，分別測度實驗組與對照組在2000、2001和2002年的時間趨勢差異。如果γ5、γ6和γ7在統計上均不顯著，則可判定實驗組和對照組在改革前的經濟增長趨勢基本一致。與隨機性檢驗相同，此處仍使用1999-2002年的數據作為檢驗樣本，由回歸結果可知②，所有交乘項系數在統計上均不顯著，表明實驗組與對照組在改革前的經濟增長趨勢沒有明顯差異，符合使用雙重差分法的同趨性要求。

進一步驗證可知，在使用雙重差分法研究“省直管縣”改革對地級市土地供應及產業結構的影響時，同樣滿足隨機性和同趨性條件。

四、 實證結果及分析

1. “省直管縣”改革對地級市經濟增長的影響

(1) 基準回歸結果。我們首先根據模型(7)檢驗“省直管縣”改革對地級市經濟增長的影響，表1為相應的回歸結果。(1)-(4)列中使用的政策變量是reform，(5)-(8)列中的為intensity。為保證結論的穩健性，本文采取逐步添加控制變量的方式。由表1可知，各列回歸結果中reform與intensity的系數值幾乎均在1%的水平上顯著為正，表明“省直管縣”改革不僅能顯著促進地級市的經濟增長，且改革強度越大，對市域經濟的推動作用越明顯。另外，在第(3)、(4)列依次添加變量land_lease及fixed_assets之后，land_lease和fixed_assets的系數均顯著為正，且reform的系數值明顯減小。與此類似，在第(7)與第(8)列相繼加入land_lease和fixed_assets后，兩個變量的系數值顯著為正，intensity的回歸系數值也顯著變小。這說明“省直管縣”改革對市域經濟的推動作用，與地級市加大土地供應有關?！笆≈惫芸h”改革后，省、縣之間的資金調撥與收支往來不再經過地級市，收緊了地級市占用縣級財政資源的渠道。迫于財政壓力，地級市往往通過加大土地供應增加財政收入來源。作為重要的生產要素，土地及其帶動流入的其它資本不僅有助于改善市級財力，也在客觀上為地級市的經濟發展注入動力，顯著推動了市域經濟增長。

在其它控制變量中，gdp_per的系數顯著為正，這是由于經濟發展水平較高的地區，人力資源、科技水平及產業基礎相對較好，良好的經濟基礎更有利于市域經濟的持續增長。govnexpend的系數顯著為正，表明在我國城市基礎設施等公共物品供給已取得巨大進步但仍相對不足的背景下，政府公共財政支出提供的公共物品與公共服務可有效改善經濟運行環境，有助于市域經濟發展。cpi的系數不顯著，說明通貨膨脹對市域經濟的影響并不明顯。pop_grth的系數也不顯著，這與我國20世紀末以來加速進入老齡化社會有關，雖然我國人口總量在增加，但人口增速下降，人口結構漸趨惡化，人口紅利對經濟增長的促進作用難以避免地進入了衰減期，這與王偉同(2012)的研究結論相吻合。

(2) 穩健性檢驗。為檢驗上述基準回歸結果的穩健性，在刪除浙江省所有地級市樣本的基礎上，再次利用模型(7)回歸，結果顯示③reform與intensity的系數依然顯著為正，且相繼加入land_lease和fixed_assets之后，reform與intensity的回歸系數同樣明顯減小。另外，reform及intensity的系數值明顯小于表1對應列中reform及intensity的系數值，這主要由于浙江省是較早實行 “省直管縣”財政體制改革的省份，無論改革的時間跨度還是執行力度，浙江省均明顯超過全國其它省份，相比其它省份，浙江省“省直管縣”改革的政策效應尤為明顯。故在刪除浙江省的樣本數據之后，整體改革效應會有所減弱，reform與intensity的系數值相應減小。其它變量回歸系數的正負及顯著性均無變化。上述分析表明基準回歸結果具有較好的穩健性。

表1 省直管縣改革對經濟增長的影響

注：括號內為t統計量；***、**、*分別表示在1%、5%和10%統計水平上顯著。下同。

2. “省直管縣”改革對地級市土地供應的影響

由上文可知，“省直管縣”改革對市域經濟的推動作用，與地級市在改革后加大土地供應有關?！笆≈惫芸h”改革是否的確促使地級市增加了土地供應面積，仍需進一步驗證。為此，我們使用模型(8)加以檢驗，回歸結果見表2。

由表2可知，reform與intensity的系數值均在1%的水平上顯著為正，表明“省直管縣”改革確實促使地級市增加了土地供應面積?！笆≈惫芸h”改革后，地級市的財政收入有所減少、支出責任卻不減反增(才國偉等，2011)，市級政府的土地融資激勵相應變大。地級市依靠其在土地一級市場的壟斷地位，以低價征地再高價出讓，通過價格“剪刀差”獲取收益以增加本級財政收入[注]財政部數據統計顯示，2001年土地出讓金占地方本級財政收入的比重為16.6%，2014年則已飆升至56.2%。。

在其它控制變量中，第(4)、(8)列中的population系數值顯著為正，表明人口數量仍是決定土地供應面積的主要因素之一。fiscal_decen的系數不顯著。gdp_per和wage的系數均在1%的統計水平上顯著為正，這主要由于人均gdp和人均工資較高的城市，通常也是經濟發展較好的地區，因而對土地的需求更大。govn_deficit的系數顯著為正，說明財政缺口越大，地級市依靠土地融資緩解財政壓力的動機就越強。fdi的系數也顯著為正，這是由于政府在引入外資的同時為外商提供企業用地，滿足其正常的生產經營活動。

表2 省直管縣改革對土地供應的影響

表1和表2的回歸結果表明，“省直管縣”改革縮減了市級財政收入，促使地級市加大土地供應以謀求土地融資收益，土地融資策略在改善市級財政的同時，也在客觀上促進了地級市的經濟增長，從而證實了本文的假說1。

3. “省直管縣”改革對地級市產業結構的影響

雖然“省直管縣”改革促進了市域經濟的增長，但在我國強調產業結構優化升級的背景下，依靠擴大土地供應帶動經濟增長的方式，能否優化產業結構、助推產業升級，是一個值得深思的問題。為此，本部分使用模型(9)-(10)研究“省直管縣”改革對市域經濟產業結構的影響，回歸結果如表3所示[注]為節省篇幅，本文只列出了以intensity作為政策變量的回歸結果。。

由表3可知，intensity的系數在(1)-(4)列中顯著為正，在(5)-(8)列中則顯著為負，表明“省直管縣”改革強度越大，越能促進第二產業、抑制第三產業，從而不利于產業結構的優化升級。本文認為主要有以下幾個原因：① “省直管縣”改革迫使地級市加大土地供應拓寬融資渠道，而土地融資收入多用于城市建設和基礎設施投資，刺激了房地產、建筑、公共工程等第二產業的過度發展。② “省直管縣”后，土地出讓金成為市級財政重要收入來源，為提高土地出讓收入，地級市往往利用其在土地一級市場的壟斷地位促使土地價格不斷攀升，推漲了以服務業為主的第三產業的經營成本，抑制了第三產業的發展。③ 土地出讓收益遲遲無法市場化透明化，使得大部分財富流向少數人，致使我國收入分配差距不斷擴大，在宏觀經濟層面上容易引起投資率過高(鄭萬吉、葉阿忠，2015)，導致第三產業的發展滯后于第二產業。④ “省直管縣”改革使得縣域經濟與市域經濟由從屬關系變成競爭關系，為在競爭中勝出或繼續保持優勢地位，地級市通常優先發展第二產業，對第三產業重視不足。表3的回歸結果及上述分析表明，“省直管縣”改革不利于第三產業的發展和產業結構的優化，從而驗證了假說2。

表3 省直管縣改革對產業結構的影響

在其它控制變量中，consume的系數在(3)、(4)列中顯著為負，在(7)、(8)列中顯著為正，表明消費總額的增加不利于第二產業的發展卻可促進第三產業的進步。這是由于消費水平的提高本身有助于以服務業為主的第三產業的發展，且居民增加的消費支出中大部分為發展性消費，而非生存性消費，消費結構的升級能有力推動產業結構的優化。fixed_assets的回歸系數表明固定資產投資總體上不利于第三產業占比的增加，因為固定資產投資大多布局于第二產業，第三產業受益相比較小。tech的系數不顯著，這是由于我國科技投入相對不足，科技產出對各個產業發展的貢獻仍然非常有限[注]據統計，2011年中國科研支出占GDP之比為1.84，遠低于美國(2.77)、德國(2.88)及韓國(4.03)等科技強國。。labor的系數表明，勞動力數量的增加有助于第二產業的發展，對第三產業影響并不顯著，表明推動產業結構優化升級的關鍵在于提高勞動者素質，提升人力資本價值。

五、 結論與政策建議

關于“省直管縣”改革對縣域經濟的影響，既有文獻已進行大量研究，另外一個關注較少但無法回避的問題是改革對市域經濟的影響?；?999-2014年281個地級市的面板數據，本文利用雙重差分法考察了“省直管縣”改革對市域經濟的影響及地級市的政策反應和調整，主要結論如下:

1. “省直管縣”改革顯著促進了地級市的經濟增長，且改革強度越大，對市域經濟的推動作用越明顯?！笆≈惫芸h”改革后，地級市的財政收入被制度性削減，促使地級市以擴張土地供應和謀求土地融資收益的方式維持財力支配權。除增加本級財政收入外，地級市土地融資策略也在客觀上帶來經濟績效的提升，即隨著本地土地供給規模擴張，外部資本在逐利動機驅使下流向本地，帶動了當地經濟增長。

2. “省直管縣”改革雖然促進了地級市的經濟增長，但改革強度越大，越不利于第三產業的發展?！笆≈惫芸h”改革在提升市域經濟績效的同時，激勵地級市政府以土地融資收益支持市政建設和推高地價，涵養可持續財源，對第二和第三產業發展形成畸重畸輕的扶持傾向，不利于產業結構的優化升級。

任何改革均須綜合評析其利弊得失，不能籠統地貼標簽下結論。作為財政層級改革的重要戰略舉措，“省直管縣”改革雖有利于理順財政級次治愈縣域經濟，但僅依靠“省直管縣”改革并不能根治所有經濟難題，甚至可能激發新的問題。為此，本文認為在推行“省直管縣”改革的同時，可考慮如下配套措施：第一，賦予地級市政府發行市政債的權利[注]根據預算法規定，目前我國市政債的發行主體只能為省級政府。，拓寬地級市的融資渠道。這不僅能夠減少地級市對土地融資的過度依賴，緩解因土地融資誘發的各種問題，而且有助于市級財政透明度的提高和市域經濟的健康發展。第二，采取“復合行政”的方式協調改革后的市縣關系。在該體制下，市縣之間無論行政級別高低、經濟實力強弱，共謀區域經濟發展，可避免改革后由于市縣之間過度競爭導致的對第二產業的過度重視，有助于產業結構的優化升級和區域經濟的持續發展。