強化“三治”結合 健全鄉村治理體系

摘 要：健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，是新時代我們黨和政府鄉村振興戰略的重要組成部分，也是新時代我國鄉村治理的具體路徑和發展目標。鄉村振興戰略的實施，是要把我國鄉村建設成為充滿活力、和諧有序、健康文明的鄉村社會。而鄉村振興戰略總要求的順利實現有賴于有效的鄉村治理，有效的鄉村治理離不開鄉村治理體系作用的發揮?！白灾?、法治、德治”就是鄉村治理體系的重要內容，三者不僅高度統一，而且有機聯系，在鄉村治理中發揮著不同功能，自治是鄉村治理的基礎，法治是鄉村治理的秩序保障，德治是鄉村治理的精神支撐。建立健全“三治結合”鄉村治理體系，自治是目標，法治是保證，德治是支撐，這三者之間是“一體兩翼”的辯證關系?！凹訌娹r村基層基礎工作”，是“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”的前提和基礎，即加強農村基層民主政治建設、法治建設和德治建設。作為鄉村振興戰略中的一個重要組成部分，“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”是一項系統工程。它既需要與其他鄉村振興戰略舉措同時實施，又需要在其他鄉村振興戰略舉措取得初步成效的基礎上更加有針對性地加以推進。

關鍵詞：自治 德治 法治 鄉村治理

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2018）09-0-02

習近平總書記在黨的十九大報告中強調：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系?！边@是中央在總結基層探索的基礎上對加強鄉村治理的新部署，是實施鄉村振興戰略的重要組成部分，對于維護農村穩定、促進農村發展、保障農民權益具有重要意義。2017年12月28日中央農村工作會議進一步重申了健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系對于實現鄉村振興戰略的重要意義?！叭魏弦弧编l村治理體系建設，為補齊國家治理體系與治理能力現代化建設中的鄉村短板指明了方向，為健全鄉村社會治理模式、重構鄉村社會新秩序提供了基本遵循，為在全面推進依法治國進程中加強鄉村基層民主法治建設，落實鄉村自治，滿足鄉村人民美好生活需要提供了有效路徑。建設“三治合一”的鄉村治理體系，既是在全面依法治國的當下加強基層民主法治建設的應有之義，也是著眼于新時代鄉村社會轉型發展的現實挑戰和實現鄉村振興戰略的本質要求，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基石。 按照“三治”結合的要求健全鄉村治理體系，必須針對實踐中存在的突出問題綜合施策，充分發揮黨組織領導核心作用，以自治激發活力，靠法治定分止爭，用德治春風化雨，加快形成自治為基、法治為本、德治為先的“三治”結合的鄉村治理格局，為實施鄉村振興戰略提供有力支撐。

一、自治是健全鄉村治理體系的核心

黨的十八屆三中全會指出：堅持和完善區域自治制度以及群眾自治制度。村民自治，簡而言之，就是廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，創造自己的幸福生活，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。村民自治涉及而廣，包括的內容很多，概括起來主要是“三個自我、四個民主”?！叭齻€自我”，即自我教育、自我管理和自我服務。自我教育就是通過開展各種民主自治活動使村民受到教育和提高，每一個村民既是教育者，又是被教育者。自我管理就是村民依法組織起來，管理本村事務。自我服務就是通過村民委員會組織村民解決生產、生活等問題，促進農村發展?！八膫€民主”即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

自1982年憲法確認村民自治權利起，后經全國人大常委會分別于1998年、2010年對1988年開始試行的《中華人民共和國村民委員會組織法》兩次修訂至今，村民自治已基本形成一套由基層黨組織、村民委員會、村民會議、村民代表會議、村務監督機構等組成的組織體系。從組織框架來看，這套體系是比較完善的，從基層政治領導機構到村民自治權利主體，再到自治執行機構、監督機構一應俱全；從村民自治內容來看，在這套組織體系中，村民在理論上可充分享受到選舉民主、決策民主、參與民主、管理民主、監督民主諸方面一系列的自治權利。然而，從村民自治運行機制的角度來看，在實踐中仍有較大的完善空間和需要充實的環節，并集中反映在以下這一點上，即如何最大限度、最廣泛地讓村民直接行使自治民主權利，而不是被少數人所代理，從議事到決策、落實再到監督各環節全方位地落實村民的自治民主權利。

村民自治制度是中國特色社會主義政治制度的主要組成部分，村民委員會的公開透明選舉保障了村民行使民主權力的途徑，村務公開、民主評議等暢通了村民表達利益訴求的渠道。堅持和完善村民自治制度，必須堅持黨的領導，要通過派駐第一書記、駐村工作隊和壯大集體經濟等措施，強化村黨支部的堡壘作用，密切黨同廣大農民血肉聯系、鞏固黨在村民當中的威信，要加強村務監督委員會建設，健全務實管用的村務監督機制，開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點工作，發揮好村規民約在鄉村治理中的積極作用，確保億萬農民在穩定有序的基層民主實踐中逐步提高民主素養。

推進村民自治工作，事關農村的長遠發展，需要各級黨委和政府從戰略和全局的高度出發，把村民自治工作作為一件大事，列入重要議事日程，按照堅持黨的領導、堅持依法辦事、堅持人民群眾當家作主的原則，在農村整體推進村民自治工作。

1.進一步提高思想認識，把村民自治放在更加突出的位置

村民自治是提高村民民主法制意識的有效途徑，國家實行依法治國方略，在農村就是要進行依法治村；推行村民自治，就是落實依法治國、加強社會主義法制建設的具體體現；村民自治的推行，是一件帶有根本性、全局性的大事。因此，鄉鎮黨委、政府要采取積極主動的態度，以穩定為前提，以發展農村經濟、提高農民收入為目的，以推進村務公開民主管理為重點，盡快從領導體制、領導方式、思想作風上進行改進，建成與村民自治相適應的領導新機制、新方法，在村民自治中發揮領導核心作用。

2.正確處理好三個關系，扎實推進村民自治工作

一是正確處理村黨支部與村委會的關系。按照黨章規定，村黨支部是農村各種組織和各項工作的領導核心，推進村民自治，其根本目的就是為了維護和保障農民群眾的民主權利，強化黨在農村執政的群眾基礎。這就決定了在村民自治工作中，必須充分發揮村黨組織的領導核心作用。村委會要依法履行職權和組織村民開展自治活動，切實保障村民的知情權、決策權、參與權、監督權，落實村民的民主權利；要自覺接受村黨支部的領導和監督，村民自治的重大事情要向村黨支部匯報，征得黨支部的支持，這樣才能更好地依法自治。

二是正確處理村委會、村民小組與其他村級組織的關系。在村民自治工作中，要充分發揮村委會及其他村級組織的職能作用，就要根據法律法規和中央政策的規定，明確村級各個組織的職責任務，切實理順工作關系，構建以村黨組織為領導核心，村委會、村級經濟組織以及共青團、婦代會等各個組織職責明確、團結協調、各司其職、密切配合的良好工作機制，不斷推進村民自治工作的制度化、規范化、法制化。 三是正確處理鄉鎮政府與村委會的關系。根據《村民委員會組織法》規定，鄉鎮政府與村委會是指導與協助的關系，不是領導與被領導關系；鄉鎮政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，不得干預屬于村民自治范圍內的事項；村委會對鄉鎮政府的工作應當依法予以協助。

3.進一步深化村務公開民主管理，確?！八膫€民主”一同發展

深化村務公開民主管理，不僅是推進村民自治的基礎性工作，而且是鄉村振興戰略的必由之路。要大力發展“四個民主”，圍繞健全和完善村務公開民主管理這個主題，積極推進村務公開由辦事結果公開，向辦事依據、辦事程序、辦事結果全過程的延伸，從物質文明向精神文明、政治文明全過程發展，確保農民群眾各項民主權利真正落到實處。一要建立健全村級班子建設新機制，保障村民的選舉權和監督權。二要規范民主決策機制，保障村民的決策權。三要完善民主管理制度，保障村民的參與權。四要健全村務公開制度，保障村民知情權。

4.堅持擴大宣傳，樹立村民自治正確觀念

農村干部群眾是村民自治的實施主體。必須向農村干部群眾進行廣泛深入的宣傳教育，宣傳黨在農村的方針政策和國家關于村民自治的法律法規。一是讓農村干部群眾增長村民自治的知識。二是讓農村干部群眾樹立起健康的村民自治觀念。包括堅持黨的領導、依法辦事和充分發揚民主有機統一結合的觀念，明自堅持黨的領導、依法辦事和發揚民主三者之間的辯證關系；權利和義務相一致的觀念，糾正那些認為農村實行自治了，可以不受約束，想怎么干就怎么干的錯誤認識。三是宣傳教育工作要注重實際效果。要做到經常性宣傳和階段性宣傳相結合，正面宣傳和典型教育相結合，一般性宣傳和疑難問題解答相結合，增強宣傳教育工作的多樣性和針對性。要充分利用報紙、廣播、電視、電臺等新聞媒體，向全社會宣傳黨的政策和國家法律，報道村民自治的典型事例，披露違法問題，營造全社會尊重、支持農村民主建設的良好氛圍，開辟宣傳教育陣地，如村民學校、圖書室、宣傳欄等，開展多種形式的宣傳教育活動，使黨中央關于發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的精神、《村委會組織法》和相關法規，真正為干部群眾所領會、掌握，增強他們依法辦事的觀念。

二、德治是健全鄉村治理的支撐

德治，即以德治國，是人類社會用道德控制和評價社會成員行為的一種手段。主要通過榜樣示范、道德禮儀、教化活動、制定鄉規民約和宗族家法、輿論褒貶等形式實現。德治作為一種治國方略是由儒家提出的，其基本含義是：行仁政，要求治國者注重道德教化。它追求的目標是建設一個具有完美道德風尚的社會。德治也是孔孟儒學大力提倡的政治主張，后來儒家把這種德治思想進行了發揮與弘揚，對傳統政治影響巨大。"以德為主，以刑為輔"便是歷代王朝政教奉行的一條基本原則。鄉村是人情社會、熟人社會，而人情與道德、習俗等相連，德治在我國古代基層治理中有著較為豐富的借鑒資源，所謂“無訟”即是依靠鄉土社會的禮治秩序對人們形成規范。進入新時代，我們要傳承弘揚農耕文明的精華，塑造鄉村德治秩序，培育弘揚社會主義核心價值觀，形成新的社會道德標準，有效整合社會意識；注重樹立宣傳新鄉賢的典型，用榜樣的力量帶動村民奮發向上，用美德的感召帶動村民和睦相處；大力提倡推廣移風易俗，營造風清氣正的淳樸鄉風。

1.健全鄉村治理體系，應注重鄉土人情、德道規范的情感認同

雖然鄉村社會正經歷轉型，但其人情社會、熟人社會的基本特性并未發生根本性改變。在人情社會，對人們行為的規范與評價，道德、習俗充當著不可替代的獨特角色，發揮著不可或缺的重要作用。通過道德評價從內心情感約束人們行為，形成并維護人們所期望的社會秩序，厲行德治，并以德治實現善治，正是我國歷久不衰、相襲相承的鄉村治理密碼。

2.積極營造鄉村德治氛圍，維護鄉村德治秩序

習近平總書記指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化，要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀，加快構建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系?！边M入新時代，我們既要弘揚中華優秀傳統文化，繼承并創造性轉化、創新性發展沉淀在民族精神中的推己及人、行為適宜、遵守規矩、謹守本分、明辨是非、溫和友善、誠實守信、忠國愛家等傳統美德，也應培育和弘揚社會主義核心價值觀，發展社會主義先進鄉村文化，塑造與時代要求相適應的新的道德標準。通過道德標準體系的完善，鄉土信任的重建，正民心、樹新風，營造鄉村德治氛圍，維護鄉村德治秩序。

3.將道德規范融入鄉規民約，使道德規范外化為人們的行為自覺

在鄉村治理中融入德治，能夠發揮道德引領、規范、約束的內在作用，增強鄉村自治和法治的道德底蘊，為自治和法治贏得情感支持、社會認同，使鄉村治理事半功倍。有效發揮德治在鄉村治理中的作用，應將道德規范融入鄉規民約，使人知所趨避，使道德規范外化為人們的行為自覺，實現“春風化雨，潤物無聲”；應創新鄉賢文化，充分發揮榜樣的示范帶頭作用，引導村民崇德向善；應培育和弘揚地方性優秀道德傳統，創新其合乎時代特征的表達方式，增強村民的認同感、歸屬感、責任感和榮譽感，使崇德尚法、誠實信用、遵守規則、弘揚公序良俗成為人們的內在需求。

三、法治是健全鄉村治理體系的保證

法治，顧名思義，法治就是"法的統治"。法治是一種貫徹法律至上、嚴格依法辦事的治國原則和方式。它要求作為反映社會主體共同意志和根本利益的法律具有至高無上的權威， 并在全社會得到有效的實施、普遍的遵守和有力的貫徹。法治作為一種先進的治國方式， 要求整個國家以及社會生活均依法而治， 即管理國家、治理社會， 是憑靠法律這種公共權威， 這種普遍、穩定、明確的社會規范；而不是靠任何人格權威， 不是靠掌權者的威嚴甚至特權， 不依個人意志為轉移。習近平總書記指出“法治和人治問題是人類政治文明史上的一個基本問題，也是各國在實現現代化過程中必須面對和解決的一個重大問題?？v觀世界近現代史，凡是順利實現現代化的國家，沒有一個不是較好解決了法治和人治問題的。相反，一些國家雖然一度實現快速發展，但并沒有順利邁進現代化的門檻，而是陷入這樣或那樣的‘陷阱，出現經濟社會發展停滯甚至倒退的局面。后一種情況很大程度上與法治不彰有關”。我們要實現兩個一百年奮斗目標，進而實現中華民族偉大復興的中國夢，必須搞法治。當前，中國特色社會主義進入新時代，決勝全面小康社會是首要任務，落實鄉村振興戰略，健全鄉村治理體系顯得十分緊迫。

然而我國鄉村治理基本做到有法可依，但還存在著法不全、普法難、用法難、執法難、監督難等問題，“遇事找關系、辦事講人情、信官不信法、信權不信法”的現象還比較突出。

1.明確法治化治理的主體責任

法治鄉村是一項系統工程，需要著眼長遠系統規劃，需要結合實際統籌謀劃，需要針對問題精準發力。既要有長遠的目標，又要有中期的任務，還要有當前的舉措。而且，這項工作隨著法治進程，需不斷完善，不能一蹴而就，必須綿綿用力、久久為功。這就需要將此工作作為地方黨委、政府的重要工作，明確主體責任，持續推進，抓出成效。

2.構建鄉村治理的法治體系

完善農村法律服務體系，最大限度地滿足農村法律服務的基本需求。完善的農村法律服務體系、良好的法律服務可以推動農民群眾形成親法、信法、學法、用法的思想自覺。加強農村司法所、法律服務所、人民調解組織建設，健全法律援助制度機制，推進法律援助進村、法律顧問進村，有效實施法律援助、司法救助，降低群眾用法成本，讓法律的服務功能、保障功能得到充分發揮，最大限度滿足農村法律服務的基本需求。

3.加強法治鄉村的宣傳教育

要深入開展法制宣傳教育，在全社會弘揚社會主義法治精神，引導全體人民遵守法律、有問題依靠法律來解決，形成守法光榮的良好氛圍。加強農村法治建設，推進平安鄉鎮、平安村莊建設，開展突出治安問題專項整治，引導廣大農民群眾自覺守法用法，用法律維護自身權益。

4.充分發揮村規民約在鄉村治理的重要作用

村規民約作為一種村民自我管理、自我激勵、自我約束的有效手段，在農村基層社會治理中發揮著獨特的作用。因此，在推進鄉村治理法治化的進程中，必須進一步發揮村規民約在基層社會協同共治中的作用。其一，在鄉村社會，宏大的價值體系不能很好地與村民日常生活相契合，而村規民約更貼近地方社會的實際，是內生于鄉村社會的價值形式，也更能發揮其對村民行為的引導和規范作用。其二，村規民約的有效遵守有利于村民規則意識的培養。在鄉村社會中，村規民約有傳統為依托，更貼近于村民的生活實際和環境實際，比其他形式的法律教育更加深入人心，更加能夠被人信服，是在基層社會中最有效和最節約成本的法律宣傳和法律教育的形式。其三，村規民約是國家法律的重要補充，村規民約的實踐是村落社會的一種自治行為，它以一種最節約成本和更有實踐效率的方式落實了一些基本的法律規的和道德要求，這些規范與國家法律中的規定是一致的，村規民約在一定意義上促進了村民對國家法律規范的遵守，對法律的落實起到了重要的補充作用。

5.提高農村基層組織自治能力

農村基層黨組織是推進農村治理最主要、最直接、最有效的力量。加強農村基層組織建設，提高農村依法自治水平十分關鍵。要著力提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作；要選準選好帶頭人，增強村“兩委”班子公信力、執行力，把村民委員會建成村民自己的組織，保障好、維護好農民自主管理農村事務的民主權利；要把法治農村建設納入新農村建設重要內容，切實轉變農村治理的觀念和方式，發揮好村規民約作用，真正還權于民，把村民自治落到實處。

自治、法治、德治既相互獨立又緊密聯系，各有側重，缺一不可，三者共同構成了鄉村治理的有機整體、完整體系?！叭魏弦弧钡泥l村治理體系的提出，為我國鄉村社會走向“鄉風文明”，實現“治理有效”，開辟了新境界，也必將為廣大農村“產業興旺”“生態宜居”“生活富?！碧峁﹫詫嵵??！叭魏弦弧遍_辟了我國鄉村治理體系創新的新境界，為鄉村人民對美好生活的向往奠定了堅實的制度基礎?！叭巍比诤?，將發揮鄉村治理的最大能量，營造人人共建共治共享的局面，最大限度地激發農村發展活力，更好更快推進農業農村現代化。

參考文獻

[1]黨的十九大報告原文。2017.10

[2]尹華廣.論構建基層矛盾的多元化解決機制——基于“楓橋經驗”的實證分析[J].公安學

[3]2017年中央農村工作會議精神

[4]2018年中央1號文件

作者簡介：馬航東（1969-），男，四川資陽人，法學研究生，中共資陽市委黨校教研部主任，法學高級講師，研究方向：行政法學、訴訟法等。