非法進出口易制毒化學品案件偵防對策研究
——以國際核查為視角

楊 平

近年來，我國禁毒部門在偵破和防控非法進出口易制毒化學品案件方面不斷加大投入，加強查緝力度，積極開展國際執法合作，尤其是通過實施以《八八公約》為框架的易制毒化學品進出口國際核查工作，有效的防止非法進出口易制毒化學品案件的發生。2016年公安部和商務部積極開展核查工作，共發出易制毒化學品出口核查函617份，阻止了53批共計2562噸易制毒化學品出口貿易。2016年，核查外方通報制毒物品和新精神活性物質情報線索近百條，向外方通報制毒物品和新精神活性物質案件線索600余條，涉及20余個國家和地區。①中國國家禁毒委員會辦公室：《2017年中國禁毒報告》，2017年版。

我國禁毒部門通過積極實施上述措施取得了顯著成果的同時，有效的延緩了全球毒品問題蔓延的趨勢，減輕了我國受合成毒品、新精神活性物質泛濫等問題的困擾，為我國在國際社會中贏得了良好聲譽，樹立了負責任大國的形象。但是目前以國際核查為視角的偵查和防控措施暴露出諸如法律滯后、部門銜接不暢等弊端。

一、實施國際核查的原因

易制毒化學品進出口許可管理制度存在以下問題和現象，是產生和實施國際核查制度的原因。為了防止易制毒化學品在進出口貿易中流失的同時保障合法的貿易，我國對進出口經營者采取了嚴格的許可管理制度。雖然許可管理制度本身就是一種監管措施，但這種監管只停留在初級貿易方，難以監管到二級貿易方，且貿易雙方只有一方在我國，我們只能掌握在我國一方經營者的情況，另一方經營者具體的企業背景，買賣用途、去向就不得而知，許多看似合法的貿易存在流失的風險，許多合法的企業也存在流失問題。

部分易制毒化學品進口后用途、去向不明，很容易流入制毒渠道。一些制毒分子通過二次交易，從進口經營者那里買到制毒原料。進口經營者通過合法的進出口貿易獲得大量易制毒化學品，由于缺乏監管，加之受暴利驅使，他們將這些制毒物品轉手賣給制毒分子，許多經營者存在流失的風險，有的制毒分子便采取這種方式獲取制毒物品。

有的制毒分子甚至偽裝成合法經營者，蒙混過關獲得了進出口許可。為了逃避各國政府對走私易制毒化學品行為的打擊，這些制毒分子轉而從“合法”的進出口貿易渠道獲取制毒物品，他們偽裝成合法的經營者通過了包括許可制在內的嚴苛的審核制度，為違法行為披上了“合法”的外衣，利用進出口貿易的表象掩蓋走私的目的，給我國乃至國際社會帶來巨大危害。

在上述背景下，一系列涉及國際核查制度的法律法規應運而生，開展國際核查有了制度保障。

二、國際核查的效能

國際核查為偵防非法進出口易制毒化學品案件提供了全新的視角，是彌補許可管理制度漏洞的有效措施。

（一）國際核查的對象——非法進出口易制毒化學品的行為

要論述國際核查的作用，先要弄清該制度對什么樣的行為起作用，也就是先要闡述清楚國際核查的對象。國際核查的對象是以買賣相關法律法規列管的易制毒化學品向商務部門提出進出口申請的行為。①百度百科.易制毒化學品進出口國際核查管理規定[EB/OL].https://baike.baidu.com/item/易制毒化學品進出口國際核查管理規定.理解其含義需要注意兩點：一是進出口，即無論是合法真實的進出口貿易，還是假借進出口貿易之名的走私行為，都是核查的對象。二是進出口的貨物需是易制毒化學品，即由《易制毒化學品進出口國際核查管理規定》以及《向特定國家(地區)出口易制毒化學品暫行管理規定》附表所列的化學品。②百度百科.向特定國家(地區)出口易制毒化學品暫行管理規定[EB/OL].https://baike.baidu.com/item/向特定國家%EF%BC%88地區%EF%BC%89出口易制毒化學品暫行管理規定/8039418.同時需要注意的是核查的對象排除某些走私行為，例如，隱瞞易制毒化學品的屬性，以其他貨物報關或藏匿于其他貨物中進口或出口的行為，雖然同樣屬于非法進出口易制毒化學品的行為，但不屬于核查的對象，因為并未以買賣此種貨物的方式提出申請，沒有表露出買賣此種貨物的意向。所以并非所有將足量易制毒化學品違法運過國（邊）境的行為都是核查的對象。

同時需要強調的是本文提及的非法進出口易制毒化學品的行為應作狹義理解。需從國際核查對象這一角度理解，凡是屬于國際核查對象的進出口行為，且進出口任意一方或雙方買賣的目的是非法的，即僅限定于假借進出口易制毒化學品之名，實則走私該類物質的行為，則屬于本文所指非法進出口易制毒化學品行為的范疇。

（二）國際核查的作用

國際核查作為進出口貿易中的監管措施，不但能發揮監管的效能，防止非法進出口易制毒化學品案件的發生，同時還能發現此類案件，揭破不法分子走私的目的，能有效的彌補許可管理制度的漏洞。進出口雙方政府相關部門都負有義務實施國際核查工作，通過有效的開展此種國際協作，雙方政府能互通信息，各方都能掌握進口者和出口者的詳細資料，例如買賣的資質、用途和去向等信息，能有效的彌補許可管理制度信息不對稱的漏洞，打擊和防止不法分子假借進出口貿易之名，走私易制毒化學品的行為。當任何一方政府在國際核查的過程中發現可疑的進出口貿易時，先中止貿易。若該貿易行為涉嫌走私，并且走私者在我方時，我方方便偵查打擊，原先的國際核查終止轉而啟動緝私程序；若該行為涉嫌走私，但我方經營者是守法的，進出口對象地的經營者是走私者時，因為受司法管轄的制約，一般采取阻止交易進行，并要求對象地政府打擊的方式，防止走私行為的發生。（如圖一所示）

圖1 國際核查的作用示意圖

三、國際核查的程序

執法程序的完善和嚴格遵守是國際核查有效實施的前提，目前我國實施國際核查的程序嚴格依照《八八公約》所制定的框架展開。

（一）核查經營者出口易制毒化學品的程序

經營者出口易制毒化學品需向省級商務主管部門申請許可，申請的材料包括一系列能夠證明經營者擁有合法貿易資質，買賣合法、用途合法的材料，以及備案登記的材料。省級商務主管部門應在規定的時限內審查申請材料，并對經營者出口的易制毒化學品種類進行分類篩選，若出口的易制毒化學品是需要核查的種類，則首先必須先由省級商務部門進行資格審查，然后再提交商務部審查。數據資料經商務部審核通過后，將移交公安部進行核查。公安部作為我國的主管機關，負責將經其審查合格的申請發送進口地政府設立的主管部門，并要求核查，該主管部門依據《八八公約》相關規定和本國或地區相關的法律制度核查進口經營者的背景、進口易制毒化學品的實際用途等，并在規定的時間內答復。若公安部收到答復，則按照規定通知商務部，商務部根據核查的結果決定是否準予許可，核查無誤經許可的，商務部向其發放批復單，出口經營者憑批復單領取許可證，憑證報關。若公安部在規定的期限內沒有收到答復，則可根據國際慣例、具體出口對象地的禁毒形勢向商務部提出建議，分析是否可以準予出口。①百度百科.易制毒化學品進出口國際核查管理規定[EB/OL].https://baike.baidu.com/item/易制毒化學品進出口國際核查管理規定.（如圖二所示）

圖2 核查經營者出口易制毒化學品流程圖

（二）核查經營者進口易制毒化學品的程序

公安部作為我國的主管機關，負責接收到出口地向我國提出核查的要求，并應當在規定的期限內與商務部共同合作，分工明確的開展核查。其中商務部負責核查商貿活動的合法性，具體包括經營者是否具備買賣的資質、買賣是否合法及用途是否適當。公安部負責核查商貿活動的真實目的，具體包括經營者進口的數量及實際去向。當然，商務部和公安部認為下級機關更適合核查時，可委托省級商務主管部門和地方公安機關，下級機關在產生核查結果后應當及時上報上級部門。商務部，公安部應當及時通知對方各自的核查結果，并相互給予反饋。最后，公安部作為我國的主管機關，另一重要責任是將我國相關部門核查工作的結果及時通報出口地。①百度百科.易制毒化學品進出口國際核查管理規定[EB/OL].https://baike.baidu.com/item/易制毒化學品進出口國際核查管理規定.（如圖三所示）

圖3 核查經營者進口易制毒化學品流程圖

四、以國際核查為視角的偵防措施存在的難點

國際核查制度自身并不是完美的，其存在的問題導致了以其為出發點的偵防措施存在如下問題。

（一）法律法規滯后

由于我國不斷加強對走私易制毒化學品的打擊力度，不法分子已經很難通過走私獲取列管的易制毒化學品，這使得他們越來越多地從非列管的易制毒化學品中尋找合適替代物，這些替代物不但可以達到與使用被列管易制毒化學品相似的目的，而且由于不受管制，還能逃避打擊。不法分子走私非列管易制毒化學品的行為不是國際核查的對象，因此將難以被發現或被制止。為應對上述嚴峻的毒情變化形勢，需要及時調整列管化學品的種類，新增列管的化學品。但我國目前采取列舉式列管的方式對易制毒化學品進行監管，即進出口哪些化學品需要采取國際核查，走私哪些化學品符合走私制毒物品罪的規定，由相關法律法規所列。而這種列管方式存在明顯的弊端，列舉式列管只能通過修改相關的法律法規實現新增列管化學品的目的，這樣做不但費時費力，而且滯后性明顯，在公布新增列管的化學品之前，一些不法分子早已用其他更新的化學品替代將被列管的化學品。而且，采取列舉式列管難以對走私非列管的易制毒化學品的行為進行打擊。走私非列管的易制毒化學品的行為，往往不符合刑法對走私制毒物品罪的規定，根據刑法的原則，難以對上述行為作出有罪認定。若這種行為符合刑法對走私普通貨物罪的規定，則只能依據該罪的相關規定對這種行為處罰。這種行為與符合走私制毒物品罪的行為具有同樣的危害效果，相同社會危害性，但不能對其定罪處罰，或不能依據更嚴厲的走私制毒物品罪進行處罰，難以通過刑事處罰這一有利手段打擊不法分子的犯罪行為。

除與列管相關的法律法規滯后外，與國際核查程序相關的法律法規也存在不足之處。目前的程序主要停留在部門各自職能的劃分與部門間合作的層面，雖然分工明確，配合有方，但各部門缺乏基礎的執法細則，沒有統一標準，在開展具體的審查資質、核實材料時缺乏明確的指導。

（二）部門銜接不暢

監管部門間的銜接不暢。公安和商務部門負責開展國際核查工作，即負責易制毒化學品進出口的監管工作，但從生產、經營、購買、運輸到進口、出口整個過程是連續的，并非孤立的，進出口的監管工作與其他監管環節是密切聯系的監管體系，因此想要高效的開展進出口監管工作，嚴格落實國際核查制度，離不開監管體系的有效實施，需要眾多監管部門的共同協作。但目前的監管體系容易出現“九龍治水”的情況。各環節間的銜接容易出現了責任主體不明確等問題，缺乏流暢的過度，有些案件的發生是因多個監管環節都出現工作失誤導致的，這些監管部門相互推諉，力圖減小自己的責任，推卸責任的情況時有發生，加之涉及部門間的利益，缺少聯合查處行動，使得現今的監管體系難以防止易制毒化學品流失，防控走私犯罪的效果也大打折扣。

監管部門到偵查機關的銜接不暢。當案件涉及走私時，國際核查終止，轉而由海關緝私部門負責偵查，但國際核查的主體是公安和商務部門，海關緝私部門并未參與其中，同時缺乏各監管部門的協作與配合，偵查所需的相關案件線索不足，偵查工作難以開展。

偵查機關間的配合不暢。當案件涉及走私犯罪時，往往還涉及走私的上游犯罪行為，例如非法生產易制毒化學品等行為，打擊整個制販鏈條需要跨地區、跨部門的偵查機關的協作配合。但跨地區的偵查機關存在各自為戰，缺乏偵查協作的問題，要么出現偵查工作止步不前的情況，要么因為立功心切，打草驚蛇。大多數偵破的案件都只能停留在打擊走私犯罪和抓獲“馬仔”的層面，一些本可繼續放線經營，擴大戰果的案件過早收網，因急于結案難以深入開展到走私犯罪的上游違法犯罪行為和制販毒網絡的高層。

（三）缺乏政企合作

我國政府與企業間缺乏有效合作，是導致當前國際核查在內的眾多管制措施難以應對快速變化的非法進出口易制毒化學品形勢的原因之一。目前，我國的管制措施仍停留在政府機械生硬的管理，企業被動接受管理的層面，甚至出現發證代替管理，審查只查書面材料，缺乏實地調查的情況。缺乏合作表現為政府方面和企業方面。首先，政府與企業缺乏合作的觀念和意識，難以建立起合作需要的信任基礎。其次，缺乏化工行業協會的協調，難以搭建起合作的橋梁。最后，政府與企業缺乏具備專業知識及管理知識的人員，難以使政企合作落地。政府管理部門缺乏人才就難以為企業提供有效的管理指導，機械的管理方式難以考慮到企業合法生產的需求；企業同樣也缺乏人才，在日常的生產、儲存、運輸以及交易的各個流程難以形成符合行政管理需要的信息記錄。

（四）情報工作薄弱

情報是禁毒工作的生命線。毒品犯罪具有隱蔽性強，缺乏具體的受害者等特點，偵查防控工作要是離開了禁毒情報工作的支持，將難以開展。而易制毒化學品由于具備雙重屬性，不法分子往往打著合法的幌子，實則用于制毒犯罪，其隱蔽性高于一般的毒品犯罪，因此打擊控制與易制毒化學品有關的犯罪更離不開禁毒情報工作的支持。尤其國際核查工作的有效開展離不開情報工作的支持，國際核查的工作內容涉及進口、出口者的資質，買賣意圖，實際用途和去向等隱蔽性更強的問題，需要整合、分析、加工大量分散在各部門、各系統的信息，若缺離了情報部門的支持，這些工作將難以完成。

但目前情報工作仍停留在被動提供情報服務的階段，通常在偵查機關提出需求的前提下才提供情報服務，而相較于查處毒品案件，偵查機關查處易制毒化學品案件的積極性不足，因此情報部門也不重視此類案件。加之此類案件的情報源單一，各監管部門獨享情報信息，缺乏必要的有機聯系，眾多的監管信息未被整合為統一的格式，難以形成新的增值信息，越是難以形成增值信息，情報工作就越容易被忽視，導致目前的情報工作陷于惡性循環。

五、以國際核查為視角的偵防措施完善對策

（一）完善相關法律法規

要完善列管方式。在積極借鑒國外經驗和充分考慮我國禁毒形勢的前提下，加快推進相關法律法規的修訂工作，進一步完善易制毒化學品管理制度。對需采取國際核查的易制毒化學品采取列舉式的列管方式，難以滿足現實的需求，可行的辦法是采取類似物列管的方式,這種方式不但能解決列舉式列管表無限增多的問題，而且能有效的防止不法分子逃避國際核查?，F有的有機化學理論能為政府管理部門和經營者提供對類似物的預期，是相對確定的化學品，因此采取類似物列管的方式是可取的。

在采取類似物列管的同時，還要采取動態列管的方式。列管類似物并不能囊括所有非列管易制毒化學品，因此在面對列管類似物難以起到列管目的時，便需采取一種能快速反應，及時列管的方式。動態列管能及時跟進國際社會新管控的易制毒化學品，必要時及時列入管控，快速開展國際核查，有效防范流失。

在采取了新的列管方式后，相關部門要盡快研究制定新列管易制毒化學品的立案追訴和定罪量刑數量標準。根據《最高人民法院關于審理毒品案件定罪量刑標準有關問題的解釋》第4條規定，走私制毒物品罪并非行為犯，而是需要達到一定數量標準才能定罪處罰。①百度百科.走私制毒物品罪[EB/OL].https://baike.baidu.com/item/走私制毒物品罪.積極制定司法解釋確定立案追訴和定罪量刑數量標準，不但能使走私新列管的易制毒化學品的行為受到應有的懲罰，而且能給國際核查工作者積極正向的反饋，提高其積極性。

要完善國際核查的程序。以國際公約為指引，以自身法律體系為平臺，進一步制定細致的程序。公安和商務部門要加緊制定關于國際核查工作具體展開的辦法和執法細則，確定統一標準，為工作提供指導。在出臺了新辦法和執法細則后，要定期組織工作人員培訓，熟練掌握執法流程。

（二）建立偵防協作機制

首先提高各監管部門的責任意識，理清各監管環節銜接過程的責任，明確責任主體。嚴格落實各自的監管責任，不推卸責任，不消極對待，及時防范流失風險的發生，各環節的監管責任落實到部門領導，提高監管積極性，同時暢通各監管環節的過度，做到全環節都有人負責，監管的全過程都順暢。發現監管漏洞及時彌補，有效止損，各部門間相互協作配合。其次共同構建起一套行之有效的監管體系是防范走私行為的關鍵，建立起以公安和商務部門牽頭，統一指揮，科學調度監管資源，合理分配監管力度，其他各監管部門積極配合的監管體系。各部門要打破利益壁壘，以大局為重，提高合作意識。最后樹立偵防一盤棋的觀念，建立起偵防協作機制。改進目前的考核機制和獎勵機制，對破獲走私案件起到積極作用的監管部門給予適當獎勵，提高監管部門配合偵查機關的積極性。提高偵防協作的效能，合理利用案件線索深挖深層犯罪，建立起跨地區、跨部門的偵防協作機制。

（三）增強政企合作

政府與企業的有效合作是管制易制毒化學品，防范走私行為的必要補充，相比于不斷擴大管制品種范圍、強化管制力度更為有效。管制措施外的政企合作必須建立在以共同目標和責任為原則的自愿基礎之上，而任何自愿機制能否取得成功取決于各方的誠意、信任和尊重，因此應當切實加強監管部門與企業間的信息共享，特別是管理部門應當向企業提供“可疑訂單”的判斷標準，尤其是那些沒有明顯合法用途且容易流失進入制毒領域的易制毒化學品訂單的識別方式，定期向企業反饋根據提供的線索破獲毒品案件的成功案例。

首先，提高政企合作意識。政府管理部門要樹立合作服務的理念，督促、幫助企業建立健全企業內部管理制度。企業經營者要提高自律意識，牢固樹立企業阻止易制毒化學品流失第一道防線的責任意識，增強企業參與政府管理的積極性。其次，要加強行業協會建設。在積極借鑒國外優秀化工協會在監管中發揮重要作用的工作模式，及成功經驗的前提下，鼓勵各地推進易制毒化學品等相關行業協會的建設和發展，充分發揮行業協會協助政府、服務企業的橋梁紐帶作用。②張秀鳳：《歐盟-中國易制毒化學品管制研討會”在巴黎召開上海市化工行業協會作專題交流》，載《上?；ぁ?016年第 11期，第47-48頁。最后，培養政府專職管理人員，定期進行學習培訓，掌握易制毒化學品管控最新動態以及相關企業最近情況，加強同企業的溝通合作，提高專職管理人員的相關知識和管理水平，建立起一套成熟的人才培養機制；建立企業第一責任人制度，專門負責企業易制毒化學品相關事宜以及對接政府管理活動，對該專門人員進行政府認證許可，持證上崗，使其具備日常管理易制毒化學品的相關知識與技能，提高政企合作的效率。

（四）強化情報工作

首先情報部門要樹立主導提供情報服務的觀念，由被動接受偵查機關提出的需求，轉變為主動加工情報產品。定期為情報人員開展教育培訓，提高情報人員業務水平的同時，向他們灌輸主動服務的理念。其次，要拓寬情報源，從偵查和防控多個維度收集情報信息，充分利用麻管局開發的易制毒化學品進出口國際核查系統（PEN）和易制毒化學品事件交流系統（PICS），以及我國自主開發的商務部兩用物項進出口管理信息等系統，收集各類情報信息。最后要統一信息錄入標準，整合各部門、各系統的信息，將從不同系統獲取的情報信息有機整合，有序分類，提高情報分析的效率。在對信息進行科學分類排序的基礎上加工信息，提高情報產品的質量，以滿足國際核查，乃至緝私行動的需求。

（五）嚴格落實國際核查制度，加強國際合作

國際核查的開展離不開國際合作。國際間合作使得國際核查效果明顯，為我們帶來了巨大的禁毒成果，我們應當看到國際合作的重要性，在嚴格落實國際核查制度的同時，還要開展其他領域的國際合作。當前的形勢越來越強調國際間的合作，因此我們需要將國內的禁毒工作放到整個國際禁毒工作中，尋求與各國間的合作，從國際的視野看待禁毒問題，從國際合作的角度探討應對新形勢的方法。具體做法如下，一是密切同聯合國毒罪辦、國際麻管局、歐盟等國際組織和部分重點國家的執法合作，二是認真梳理外國通報的情報信息和案件線索，加強國際核查的通報和聯合調查，加強信息溝通和共享，保持經常性聯絡，三是及時向有關國家和國際組織通報我國易制毒化學品向敏感地出口的情報信息，四是在國際合作的基礎上適時開展制毒物品走私案件的跨國控制下交付。①朱曉莉：《海峽兩岸共同打擊毒品犯罪之偵查合作研究》，廈門大學碩士學位論文2008年。同時我們還要加強對外宣傳我國在易制毒化學品管制中所做的各項努力以及采取的措施和取得的成效，主動回應國際社會的期待，引導國際社會全面、客觀公正地看待我國在禁毒工作中做出的各項努力。