日本東京大學內部治理體系探析

孟園園　朱劍

摘 要：東京大學是日本最高等級的學術殿堂，位居七所舊制帝國大學之首，在全球具有極高的聲望及名譽。經過近150年的發展，逐漸形成相對完善的外部和內部治理結構，并得到了廣泛認可。在簡要介紹東京大學歷史發展的基礎上，文章重點分析了其四大治理主體—理事會（日本稱為議員會）、經營協議會、教育研究評議會、校長選考委員會的人員構成、職能及運行規則?？偨Y出東京大學的內部治理特點：各部門分工明確，權力相互制衡；兩權分立，民主管理；制章立法，保障治理有法可依，與時俱進，確保章程適宜當下。最后，通過對東京大學的內部治理體系的思考，提出對我國高等教育大學治理建設的些許反思。

關鍵詞：日本；東京大學；內部治理

2010年7月，中國國務院頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中明確規定“完善中國特色現代大學制度、完善治理結構、優化結構辦出特色?！?014年8月，國家教育體制改革領導小組辦公室發布《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內部治理結構的意見》，要求“堅持權責統一，完善高校內部治理結構”。2017年4月，《教育部等五部門關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》中提出“加強黨對高校的領導，加強制度建設，完善民主管理和學術治理”的高校內部治理建議?？梢钥闯?，大學內部治理已經受到了國家的高度重視，在高等教育體制深化改革中已經成為重點改革事項。

日本為我國鄰邦國家，與我國具有相似的文化傳統。1877年，東京大學（The University of Tokyo）成立，它作為日本第一所近代化大學，在日本高等教育體系的完善中發揮了重要作用?！稏|京大學憲章》中明確指出，要致力于打造“能為世界公共服務的大學”。秉承這一理念的東大在全球的影響也有目共睹，在近5年的世界大學學術排名（ARWU）和QS世界大學排名中分別排名前24名和前40名[1][2]。本文在簡要追溯東京大學發展歷史的基礎上，對其現有內部治理體系進行研究，并對其內部治理體系的特征進行分析，旨在對我國高等教育內部治理體系建設提出些許反思。

一、東京大學內部治理體系的歷史沿革

東京大學位于日本東京都文京區，最初由“東京開成學?！迸c“東京醫學?！庇诿髦尉S新期間合并改制而成[3]。東京大學的發展可以劃分為四個階段：初創時期（1877-1886年）、帝國大學時期（1886-1897年）、東京帝國大學時期（1897-1947年）、戰后新制東京大學時期（1947年至今）。1877年4月12日，東京大學宣布正式成立，從某種意義上可以說東京大學的成立是基于明治維新完成的，旨在通過教育培養國家需要的人才，從而與西方大國競爭。東京大學創立之初，文部科學省將國家教育預算總額的40%撥給東大。這種比例一直持續到1890年，從中更可看出日本政府對于東大的支持，甚至可以說，東京大學相當于在文部省占據了一席之地。[4]

初創時期的東大在辦學體制、教學內容等方面主要效仿德國大學的形式，具有濃厚的西化色彩。此時的大學內部治理結構為“總理”和咨詢會，同時制定了東大職責和行政管理制度以保障學校運行。設置“總理”一職，對文、理、法、醫四個學部及預備部門統一管理；咨詢會（可以說是評議會和學部教授會的前身）作為全校和各學院的管理機構，分為學校一級的“總咨詢會”和分科大學一級的“分科大學咨詢會”。此時的咨詢會僅為校長和分科大學校長的決策咨詢機構，沒有其他實質性的權限，主要負責對教育相關事務進行審議。[5]

1886年，明治政府頒布帝國大學令，東京大學更名為帝國大學，這意味著政府對于教育要加強控制。這段時期的治理結構為總長管理整個大學、各分科大學校長以及教授會管理各自分科大學的分層級管理模式。與此同時，評議會作為帝國大學唯一的、最高等級的審議機構，具有較大的審議權限，主要針對大學運營方面[6]。帝國大學由五大分科大學和大學院所組成，分科大學分別為法學、醫學、工學、文學、理學五科，各分科大學中設置校長職位，整個帝國大學由“總長”領導管理，是大學院和各分科大學的總負責人。1893年，明治政府修改了帝國大學令，引入講座制度，在各個分科大學開設講座，并設立教授會，即為后來的學院教授會。在此之前，教授會并不是被公開允許和明確設置的。修改之后，教授會開始實現管理法制化，教授會自治的管理模式也得到了正式認可。這表明大學對于學術責任、學術自由、大學自治等方面的意識在逐漸加強。

1897年，日本政府在京都新設置京都帝國大學，為區分開來，原帝國大學更名為東京帝國大學，開始進入持續約50年的東京帝國大學時期。東京帝國大學時期，東大的治理模式在前20年基本保持帝國大學時期的模式。1919年，大正政府對原“帝國大學令”進行修改，并于1920年公布新“大學令”。在新“大學令”公布之后，東京帝國大學的主要治理模式舍棄了之前的分科大學制度，改為學院制，強化了大學的綜合性。

1947年，日本戰敗，國家的各方面都發生了重大變化。在美國職業軍事司令部的控制下，日本政府開始按照美國教育使節團的建議，遵循美國教育體制改革學制，同時將東京帝國大學更名為東京大學。改革后的東京大學被稱為新制東京大學，主要遵循美國大學模式。2004年，日本國立大學開始進行法人化改革，構建了現行的內部治理結構。根據《國立大學法人法》的相關規定，日本國立大學中將校長確立為大學最高負責人；議員會是最高決策機構，成員由校長和理事共同組成；經營協議會與教育研究評議會為大學審議機構，審議與大學有關的經營事務和與教育研究相關的重要事項；校長選考委員會實行校長選任及解任權力，校長選舉是先由校長選考委員會推選校長候選人，而后報文部科學大臣審核而最終任命；設立監事，監督和檢查國立大學法人業務，確保各國立大學法人業務與會計準確合理運行，監事的任命亦由文部科學大臣決定。[7]

二、東京大學現有的內部治理體系

（一）東京大學的現行組織架構

日本于2004年確定實行國立大學法人化改革，在改革的過程中，改變了國立大學傳統的學部教授會的統治模式，擴大了校長以及議員會的權利。此時國立大學不再是行政機構（文部科學?。┑囊徊糠?，而是具有了法人資格及自主經營權，同時也改革了大學資金來源的方式，不再全部由政府出資控制，而是擴大了與社會外界的合作。在國立大學法人化改革的基礎上，東京大學形成了以下目前正在實行的組織結構（見圖1）。

在東京大學的內部治理結構中，根據《東京大學憲章》，東京大學的法人團隊中校長為最高領導，同時設置7名以內的理事及2名監事。校長是大學法人代表，主持大學的法人事務，同時校長負責管理學校事務，監督所有人員。根據《國立大學法人法》（以下簡稱《法人法》），校長對于有關大學法人經營管理事務或教育研究相關的重要事項進行決策時，必須經過經營協議會或者教育研究評議會進行審議后方可決議。校長的遴選與解聘由校長選考委員會進行表決，最后交由文部科學省審核任命或解任。

除校長作為東京大學內部治理權力之一，該校主要的內部治理機構還有理事會（日本稱為議員會）、經營協議會、教育研究評議會、校長選考委員會等。

（二）東京大學內部治理四大主體

1.理事會

2004年，東京大學制定《東京大學基本組織規則》，其中對議員會的人員構成與職能進行了詳細規定。

（1）人員構成

議員會成員由校長和理事構成。理事由校長任命，協助校長處理大學法人相關業務。當校長因任何原因無法出席會議時，由校長預先指定一名理事代其行使校長職權。此外，理事可由東京大學副校長或者教授兼任，但副校長或教授在同時擔任理事的情況下，要以不影響理事的工作為前提方可同時兼任。

（2）職能

校長在決策與中期目標和中期計劃有關事項，制定、修改或者廢除有關大學或者部門的重要法規或其他重要事項時，須經由議員會的審議。除此之外，校長也要根據需要召開議員會會議。議員會相關的議事章程等重要事項由議員會決定。

2.經營協議會

據《法人法》第20條，國立大學設置經營協議會。東京大學于2004年制定了《東京大學經營協議會規則》[10]，對經營協議會的人員構成，職能及運行辦法進行了詳細規定。

（1）人員構成

經營協議會成員構成如下：校長、校長提名的大學法人理事、校長提名的大學法人職員、8～16名校外人員。此校外人員應非大學議員或職員，需經過教育研究評議會審議后由校長任命，除此之外還要求對大學有深入了解，與大學關系密切，且具有知識儲備與深刻見解。其中，校外人員的人數必須過半。校長以外的其他委員，任期2年，可以再任。若出現委員中途退任的情況，任命補任委員，補任委員的任期只能是前任委員離任時剩余的期限。

（2）職能

審議中期計劃和財政年度計劃相關的事項中與經營管理相關的事項；制定、修改或廢除與經營管理有關的重要規則；審議人員報酬和退休津貼支付標準、員工工資和退休津貼標準、學費等事項；審議預算制作、執行以及決算相關事項；進行關于大學法人組織、運營情況的自我檢查和自我評價，以及其他與大學法人經營相關的重要事項（包括設立或廢止重要經營組織及擬定招生人員數目相關事宜）。

根據《法人法》相關規定，經營協議會選舉產生東京大學校長選考委員會的成員。經營協議會可以向校長選考委員會提出罷免校長（在此期間，由除理事和副校長外的委員中最年長的委員代行議長一職）。

（3）運行規則

第一，經營協議會由校長組織召開，校長為經營協議會的議長；除另有事宜的情況外，會議通知應至少提前一周發出；5名或5名以上的委員聯名可要求校長召集會議。第二，如參加會議的成員人數少于總人數一半，則不能召開會議；議事決定由出席委員投票過半數決定（此時議長不行使表決權），出現同票時，由議長決定；盡管有上述兩種規定，特殊重要的議案可做特別規定。 第三，校長應將大學經營上的重要問題向經營協議會報告。第四，如議長允許，委員會成員可就議程以外的事項提出問題或意見。第五，經營協議會規則的修改或廢止，經管委會審議后方可實施。

3.教育研究評議會

根據《法人法》第21條，國立大學設立教育研究評議會。東京大學于2004年制定《東京大學教育研究評議會規則》[11]，詳細規定教育研究評議會的人員構成，職能及運行辦法。

（1）人員構成

教育研究評議會成員構成如下：校長、校長提名的理事（除特殊情況外，由擔任副校長的理事出任）、重要教育研究組織（包括研究生院和附屬研究機構等）的負責人、指定人員（包括由教育研究評議會指定人員以及校長指名的人員）。這些校長指定的人員，根據《東京大學內部評議會內規》[12]，為法、醫、工、文、理、農、經濟、教養、教育以及藥學部各選舉出一名教授擔任，選舉出的教授由各學部教授會內進行選舉，其中教授、副教授、教授會內的專職講師均具有選舉權，任期兩年，出現缺額時，隨時選出補任委員，補任委員任期為前任委員離任時剩余的期限。除以上提到的人員之外，據《東京大學基本組織規則》規定，在設置由校長任命的負責東京大學校務的副校長的情況下，該副校長為評議員，當副校長存在兩人以上的情況時，由校長從中選出一人提名。

（2）職能

審議中期計劃和財政年度計劃中教育研究有關事項；制定、修訂或廢除本科法規，研究生院法規和其他有關教育研究的重要規定；審議與教師（包括教授、副教授、講師、助教及其助手）相關的事項，包括教員紀律處分的事項，指定授予名譽教授的職稱標準和審核擬授予榮譽教授人員的資質；編制教育課程相關方針的事項；審議與學生有關的事宜，包括有關學生學習的建議，學生注冊、畢業或完成課程以及其他有關學生身份和處罰的重要事項；頒布、修訂、廢除學位規則以及學位授予辦法；制定授予榮譽博士的標準以及審核擬授予榮譽博士人員的資質；進行有關教育和研究狀況的自我檢查和自我評價；審議與教育研究相關的其他重要事項，包括重要設施的設置或廢除，如學部等的組織結構、學科設置、專攻方向以及附屬研究所等，還包括有關招生人數事宜。

根據《法人法》規定，教育研究評議會選舉東京大學校長選考委員會委員。教育研究評議會可向東京大學校長選考委員會提出罷免校長。在進行對校長解任的決議時，出席會議評議員人數需超過2/3，且當出席者中2/3人數表示贊成或反對時方可決議。在此期間，由前任研究院院長代行校長之職。

（3）運行規則

第一，教育研究評議會由校長召集，校長出任教育研究評議會議長；除特殊情況外，會議通知至少提前一周發布；5名或5名以上評議員聯名可要求校長召開會議。第二，當參會評議員中過半數未出席，此時會議無法舉行；進行議事決定時，出席委員中對此決議投票人數過半數時方可決議（此時議長不行使表決權），出現同票時，由議長決定；特殊重要的議案可做特別規定；投票時，采取無記名投票，但若出席者無異議的話，可以采用其他辦法；對于出席會議的評議員，若有被委托代理任命的人員，可代理評議員出席評議會，參與決議；校長指定的評議員若因故不能出席會議，可由其所在組織的領導指定派出其他人代為出席，但是不能參與決議。第三，附屬圖書館館長可出席教育研究評議會會議，可直接參與涉及附屬圖書館的事項并進行表決；大學中心可派一名代表參加會議，該代表由各大學中心領導互選產生，需向教育研究評議會報告。該代表可直接就涉及大學中心的事項進行表決。第四，校長應向會議報告教育研究中的重要問題。第五，如議長允許，評議員可就議程以外的事項提出問題或意見。第六，必要時可設立特別委員或者專門委員會協助教育研究評議會工作。專門委員會中可以加入非評議員的教員。第七，東大教育研究評議會規則的修訂或廢除只能在教育研究評議會審查后方可實行。

4.校長選考委員會

根據《法人法》第12條，設立東京大學校長選考委員會。東京大學于2004年制定了《東京大學選考會議規則》[13]，詳細規定了校長選考委員會的人員構成、權限。

校長選考委員會成員共計16人，由經營協議會與教育研究評議會兩大機構選出相同人數的委員構成。其中作為大學法人的議員或職員不能擔任校長選考委員會委員。委員任期兩年，可以再任。如出現空缺，隨時任命補任委員，補任委員的任期為前任委員離任時剩余的期限。委員間互相選舉產生校長選考委員會議長，議長的職責為召集選考會議，管理會務。議長因任何原因無法出席會議時，由議長事先指定的選考委員會中的一位委員代任議長之職。

校長選考委員會的職能包括校長的選任以及解任。議事時，若出席會議委員人數未超過一半，此時不能舉行會議。決定議事時，出席會議的委員中過半數表示贊成或反對方可決議，票數相同時由議長決定，但根據《東京大學校長選考會議內規》[14]規定，決議有關校長解任和《校長選考會議內規》修改廢止的事項時，須由出席會議的委員人數的2/3以上表示贊成或反對時方可決議。

三、東京大學內部治理體系的特征

（一）各部門分工明確，權力互相制衡

大學治理的實質是“大學內外部的利益相關者對有關大學重大事項決策的參與結構和過程”[15]。也可以說是各決策權力在各利益相關者之間的權力配置與行使。權力合理分配及權力高效行使的實現能夠保證大學治理高效有序地進行。這種權力的來源和配置在大學內部并不是獨立存在的，也不是大學自我給予，而是取決于不同歷史時期大學所處的高等教育系統的整體環境，包括各種正式和非正式化規章制度，如法律法規、大學文化等。[16]

從日本國立大學設立之初到實行法人化改革，由于不同歷史環境的影響，它移植和效仿了不同國家的教育體系，其中受德國和美國的教育模式的影響較為深刻。由于受到德國和美國大學治理模式的交替影響，很難從中簡單地劃分是受到教授會控制的德國模式還是理事會及校長控制的美國模式的影響。在摸索過程中，日本國立大學經過長期調整和變革，將德國和美國大學的特點相融合，形成了現今獨具日本特色的國立大學內部治理模式。東京大學也是在這種不斷地調整和磨合之中，逐步形成其現行的內部治理結構。

東京大學的幾大治理機構之間，分工明確且權利互相制衡。校長作為最高權利代表，可以通過對理事會、經營協議會、教育研究評議會成員的任免而對這三者形成制約；理事會通過具有行政審議權及優先討論權對校長的權力形成約束，且校長做出決定時必須經過理事會的審議才能做出最終決定，從程序上對校長的決策權力形成制約；經營協議會和教育研究評議會選舉校長選考委員會的成員，檢查和評估大學法人經營方面的事務，審議咨詢大學重要事項，通過以上權力對校長的權力形成一定的制約；校長選考委員會有權提議選任或解聘校長，同樣對校長的權力形成制約（見圖2）。通過這樣的權力分配和行使模式，可以有效避免一家獨大造成行政權力或者學術權力壟斷的局面，實現了東京大學權力的相互制衡，保證了大學的內部治理有序進行。

（二）兩權分立，民主管理

行政權力和學術權力是大學的兩種主要權力形式，始終存在于高等教育發展之中。目前，國際上主要的大學內部治理模式分為三種：一是各司其職模式，學術權力和行政權力相對分離、各司其職；二是行政權力主導模式，行政權力與學術權力相對分離，但其中行政權力偏為主要；三是，學術權力為主導模式，行政權力與學術權力相分離，其中學術權力偏為主要[17]?？梢钥闯?，無論哪種模式，兩權分立都是高等教育發展之中所追求的一種形式。學術權力和行政權力的職責明確和互不干涉，可保證學校內部運行管理合理有序，科研高效發展以及學術自由。

法人化改革之前，日本國立大學作為國家行政組織的一部分，可稱之為“非獨立營造物” [18]。此時的國立大學因不具備法人資格，也就沒有獨立財產，從而自主權受到很大的限制。且由于受到德國大學治理模式的影響，大學一直受學部教授會統治，也就是大學內部治理模式中學術權力為主導的模式。2004年，文部科學省頒布《國立大學法人法》，并于2005年正式實施法人化改革，徹底終結了學部教授自治的內部治理模式，學部教授會的權力被削減，校長等校級管理機構的權力加強，形成了現行的大學治理模式。東京大學也是在這樣的改革制度下，變革了其內部治理結構。

改革之后，東京大學在學術權力和行政權力的使用和運行上實行兩權分立和民主管理。東京大學非常重視學術地位，在大學憲章中規定，大學的目標是“基于學術自由，不斷追求真理，創新知識，使東京大學的教育和研究始終走在世界的前列”。東京大學設有學部、大學院、附屬研究所等機構，這些機構在行政管理中同樣具有很高的地位。憲章中還指出“東京大學的全體教職員工和學生有機會根據他們的活動區域、角色、崗位與職責，參與大學運營管理及策劃。同時，全體教職工和學生都應該有意識地明確自身的責任，共同努力實現東京大學各時期的目標”。由此可見，東京大學在管理中力求以人為本，對大學內部成員高度重視，實現民主管理。盡管改革后的東京大學依舊以學術權力為主導，但它不是學術權力的壟斷，學校賦予學院在學術事務方面的明確權利，實現了行政權力與學術權力相分離。教授會在日本有明確的法律地位以及具體的操作規程且有很強的治校功能[19]。因為教授擁有從學部長選舉到政策制定的決策權，所以有專家和教授參與制定政策，確保決策的科學性，且有教師、職工、學生等各個群體參與到學校的管理中，更加有助于實現民主管理。

（三）制章立法保障治理有法可依，與時俱進確保章程適宜當下

由于獨立學術組織的性質，大學需要制度的支撐來確保組織的運作。大學章程的建設可以為加強學校的內部管理，規范辦學行為，從而實現學術自由等方面提供有效支持?？梢哉f，章程是一所大學的“憲法”，是學校的基礎制度保障。大學章程的建設對于大學的自主辦學和大學發展具有重要意義。對于大學來說，為完成大學的根本使命，唯有將辦學自主權進行徹底落實才能實現，在這過程中，大學章程可提供各項規范的制度保障以便學校內部治理部門做出管理決策、組織實施管理活動。[20]

在日本國立大學法人化改革之后，東京大學面臨著大學外部政府管理學校方式的巨大轉變，大學內部學校組織結構、財務、人事制度的改革重組的情況。在這樣的背景下，《東京大學憲章》應運而生，代表著東京大學法人化改革的內部管理制度總原則，也是指導東京大學未來發展戰略目標的總綱領[21]。憲章包含兩方面的含義：一是權利宣言，是大學自治的權利宣言，也是從大學立場出發所宣導的大學理念，雖然具有倫理性、道德性，但不具有法律約束性，同時又具有實效性，使學校法人具有授權和限權的作用，實現關系制度化；二是統一理念、統一原則的明示，針對如法人化改革這類重大事項，為貫徹落實這些法律法規所秉持的原則理念，學校出臺了一系列規章制度[22]。從《國立大學法人法》到《東京大學規則集》，東京大學在法律和規則的保障下有序運轉，《東京大學規則集》以《東京大學憲章》為開篇，共分為7編22章，包括組織與運營、總務和人事、學術事務、研究與交流、福利與輔導、設備以及附屬設施管理及使用、財會事務，大大小小的規章制度近700個[23]。正是在這些規章制度的保證下，大學運營才能夠有序進行。

法人化改革之前的東京大學并沒有如此之多的規章制度，然而為彰顯出大學的自主性，必須建章立制?？梢哉f，東大在國家的《國立大學法人法》和校內的《東京大學憲章》《東京大學基本組織規則》《東京大學經營協議會規則》等一系列規章制度的保障下，依章治校，實現了大學內部治理體系的制度化和規范化。同時，東京大學對于社會各界對自己的監督也高度重視。公開學校內部活動內容，接受社會各界的監督，意在通過對社會各界的評判的吸收，不斷改進，在全球學術界和科學界作出有利于人類發展的貢獻。

東京大學的各項規制并非一成不變，而是經過不斷的調整以適應社會的變化并確保規制的合理性?！稏|京大學規則集》在2018年仍然在持續更新中，于1963年制定的《東京大學學部通則》不斷進行修訂，到2010年時共計修訂過 43 次，甚至曾經一年修改四次[24]。這表明大學正不斷地適應社會發展與實踐，不斷完善發展。

四、結語

日本與我國文化傳統較為相似，分析東京大學內部治理體系，對我國大學內部治理建設可以提供些許反思。

首先，大學內部治理結構應分工明確，權力制衡。在我國，根據《高等教育法》的規定，國家管理的大學實行共產黨高?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制。在具體工作中，也會出現校長和黨委權力職能交叉和重疊的現象。由于黨委書記和校長均由上級組織部門進行任命，在實際工作中就可能出現領導體制的“雙首長制”[25]。權力職責界定明確，可以保證決策的科學、合理性，保證各方權力的相互制衡，有利于學校實現民主管理，維護大學穩定長久發展。

其次，實現民主管理，為營造積極學術環境提供保障。大學的首要責任就是教育與學術。哈佛大學前校長奈森·普西在他的《學者時代》中曾經提到過，對于一個大型的現代社會來說，無論其經濟、宗教、政治為何種類型，都需要建立一個可以傳遞深奧知識的機構，來對已有知識進行分析評判，進而探索新的知識領域。深奧知識的傳遞、對已有知識的評判，以及對新領域的探索正是大學最核心的職責。正如前文所提到的，無論是哪種大學的內部治理模式，兩權分立都是各大學發展中所追求的一種模式，最終目標是實現民主管理，明確學術權力和行政權力，鼓勵教師與職工參與到學校的日常管理中，有利于大學打造積極的學術環境，承擔其探索新學問的核心職責。注重大學的學術權力更能體現大學區別于一般研究機構的存在的原因。

最后，制章立法同時保證章法與日俱新。東京大學在制章立法方面最突出的特點是廣且精，與日俱新?！稏|京大學規則集》涉及范圍廣泛、條目細致精準、信息公開透明，廣泛接受社會各界的監督和建議，實時更新，能夠根據當下的校內外環境及時做出調整?！稏|京大學憲章》作為大學內部的最高指導綱領，具有極強的實效性和有效的操作性，對學校的后續發展具有戰略指導作用。高校章程對其內部治理權責界定的模糊性是現階段大學普遍存在的問題，權責交叉現象造成了治理混亂。制章立法可以明確各項權利的職責范疇，有利于保證學校的自主性以及決策的科學合理性，而保持章法的實時更新可以保障章法適應環境和實踐的變化，及時進行應對調整，以適應當下學校的最新發展。

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編輯 呂伊雯 校對 徐玲玲