國地稅合并對未來中國地方政府財稅行為的影響分析

文/黃繼瑤，長春市財政局

1 稅收體制改革對未來中國地方經濟和地方政府行為產生的深遠影響

1.1 如何看待大幅度減稅后地方財政收入遠超過GDP增長速度

2018年前4個月，在全國大幅度減稅降費的背景下，地方財政收入維持在兩位數的增長速度，增速遠超過同期GDP增長速度。這其中的確有地方財政減稅政策激發市場活力因素的影響，但同時應當看到過快增長的財政收入背后有可能存在的風險。目前，我國財政總預算由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社?；痤A算四套復式預算構成。四套預算資金互有重疊，核算維度不同，財政全口徑收入核算基礎在全國尚沒有統一標準。四套預算在部門預算上的投射關系目前尚沒有理清，部門決算報表中的存量資金與地方國庫準備金留存比率沒有硬性限制。我國目前只有中央級政府能夠核算GDP，只有央屬國有企業在國務院國資委的統一標準下核算企業經濟增加值。中國地方政府與非央屬企業不具備核算GDP的核算基礎。2016、2017兩年企業會計準則政府補助部分與國資委關于核算央屬企業經濟增加值通知存在時間錯位相互口徑不匹配，問題導致GDP實際增長或有可能被低估。 2015年以來地方財政專戶陸續取消，在新的央地資金分成模式沒有建立起來的前提下，地方政府對財政收入總體預期悲觀影響，不排除地方政府超前征稅，將突擊花錢時間點由年底前置到上半年的操控稅收行為存在。

1.2 如何看待2018年6月國地稅合并對地方政府影響

此次稅務系統合并的積極意義在于加強稅收征管力度，降低名義稅率與實際稅率差距，擴大征繳范圍，增強稅收透明度，提供宏觀經濟真實數據，有助于形成寬稅基低稅賦的稅制結構，轉變稅收征繳環節，制定符合收入調節要求的累進制稅收制度。 此次合并強調合并后的稅務局將負責轄區的稅收和非稅收入的征收，非稅收入還主要限定于一般公共預算中的非稅收入以及社?；鸬?。在稅收系統合并過程中，地方稅收征繳機關取消，央地稅收整合模式沒有出臺，容易造成地方階段性財力短缺預期，對土地供給資金的依賴性進一步增強，導致房地產市場調解失靈，提前征繳當年稅收，造成經濟數據不真實誤導宏觀調控，減低企業活力，新的稅收上繳下撥體制形成以前容易造成轉移性資金的濫用與地方新興產業扶持饑餓并存的政策遞減效應。與此同時，原來財政劃撥體制中為地方政府提供給養與靈活調配資金的“錢袋子”----非稅專戶多數被取消，新的蓄水池目前尚未搭建起來，央地分成形式尚不明朗，容易造成地方政府觀望與盲目清理存量消費，不利于適合地方特色的新興稅源的培植，形成信息不對稱造成的資源閑置與地方政府積極性挫傷。

2 稅收體制改革對新形勢下轉變政府職能的重要意義

2.1 借助新一輪央地分成模式將良性政績觀植入地方政府執政理念

隨著經濟全球化步伐的不斷加快,國際資本流動性的日益增強、跨國公司的經濟活動日趨頻繁、市場全球化、地區和國際經濟一體化、國際經濟組織的功能加強及國際競爭的日益加劇等并未真正損害政府的權力,政府支出占國內生產總值(GDP)的比重并未減少,這些因素反過來強化了政府管理,促進了政府作用加強。實踐證明,經濟與社會生活越復雜,越需要加大政府的調節力度。稅收作為國家實現宏觀調控的重要工具，對于國家優化資源配置、落實收入分配政策、實現經濟穩定與發展、保障社會和諧穩定都具有重要意義。19 94年分稅制改革以來，收入逐年向中央集中，事權逐步向地方下放造成的財權與事權倒掛，資金過渡向重大項目集中導致的地方政府唯GDP論英雄，盲目搞經濟建設損害的例子屢見不鮮。如果說中國的政策指揮棒已經從唯GDP論英雄的時代過度到了創新、協調、綠色、開放、共享的綜合評價時代，那么中國的指標體系還有很長的一段路要走。政府會計改革即將于2019年1月1日全國鋪開，隨之而來的就是政府信用評價體系與預算績效考核體系的進一步強化，怎樣借助新一輪央地分成模式將良性政績觀植入到地方政府的執政理念中，是當前亟待解決的問題。

2.2 稅務合并背后的法律關系設計關系國計民生

伴隨著生產力的發展，人類社會的生產關系進步是不可阻擋的，但同時也應當看到，經濟的發展存在周期性，人類在社會發展中所經歷的問題也會有周期性的變化，今天過時的東西在未來的某個時間點也許仍有參考價值。中國的政治體制與西方具有本質差異，這種差異反饋在政府治理結構與財稅體制運轉中更加劇烈，同樣的頂層宏觀經濟干預手段與運行傳導機制應用在不同的政治經濟體制中所產生的效果是截然不同的。與美國聯邦制所催生的50個州都有獨立的財政、稅收立法權不同，我國的稅收立法權多數集中在中央，財政部門發行的文件處于法律文件的最末級，而我國的特點是幅員遼闊、從南到北風土人情、經濟環境各不相同，當統一指令同一時間從中央傳到到地方時，形成的合力是世界上任何國家不敢小視的，但在同一指令不同時間從中央傳到到地方，所產生的差異同樣不容小視。我們今天的行政體制無論是橫向還是縱向都具備相當的規模，就如兩只腳不能踏入同一條河流，過長的資金流轉周期在應對突發經濟環節變化與政策措施轉體上都存在錯時、移位的風險，稅務合并以后，傳統的轉移支付資金多數由發改委下撥的財政資金鏈條已經被打破，稅收法定原則如何處理好與煥發地方政府活力之間的關系，在稅收制度設計、稅務法律關系重構與財政資金下撥體制上亟待重塑性的變革。

3 深化稅制改革重點方向及路徑

3.1 搭建為非稅收入與新型稅務局結合搭建蓄水池

傳統稅務局是稅收征繳部門，資金直接與財政體制對接，并沒有稅收存儲的設計理念。這種運行模式在稅費結合時期體現出傳導快捷，清算便利等特點，但在大規模減稅降費裁撤財政專戶的大背景下，僅將新型稅務局作為稅收征繳機構與往來資金調撥組織遠不能滿足各級政府資金儲備以及各類繳費賬戶對于經辦機構的現實訴求。

2017年以來，中國多地社?；鸶婕?，社?；饟舸?，中國未富先老，人口生育率過低，社?；鸩豢沙掷m的議論聲紛至沓來。社?；鸬那吧硎巧蟼€世紀國有企業改制期間政府設立的用于促進下崗失業人員再就業的專項資金，伴隨著改制人口退休進入社保開支漸漸被人們所淡忘。但再就業資金在社?；鹬兴缪莸慕巧蝗莺鲆?。為了保障資金足額、及時供給，地方財政建立無控制撥款模式，即使在資金指標沒到位的情況下，仍能先從國庫調撥資金進專戶，保障再就業人員開支，待指標到位再進行財政內部結算。這就不難理解再就業專戶裁撤通知下達不足一年，東北、四川等多地社?；鸶骟垃F象。

國地稅合并以后，原來財政體制下的非稅專戶多數裁撤，差額撥款、自收自支事業單位因短收造成的財政兜底壓力目前還沒有完全顯現出來，過渡時期極容易再出現類似社?；饟舸┑耐话l情況，沒有應急儲備功能設計的新型國稅局在風險應對上容易造成階段性失衡。

3.2 轉變理念，為打造現代政府服務自選商場提供切入點

傳統意義上的公眾繳費類賬戶，繳費規則單一、限定主體準入條件、資金去向不透明、獲益內容由政府部門單方面制定，繳費行為帶有一定的強制性。依托大數據平臺、人工智能計算在全國范圍內建立橫縱雙向流通的政府采購平臺基礎上，稅收征繳轉變思路，變收支兩條線事后獎補為繳費內容公眾自選，征繳、購買與財政補貼在同步完成的多維度綜合服務理念，把稅收機關做成政府與社會公眾繳費做成雙向可流動的蓄水池，運用現代互聯網處理技術在消費終端實時對社?；?、稅務收費、政府補貼在稅務征繳平臺上統籌與結算，降低征繳、管理成本，打造以公眾滿意度為目標的績效評價體系。

3.3 確保地方財政收入穩定，更好的服務地方經濟發展

1994年分稅制改革中，中央財政對地方稅收返還數額以1993年為基期，按照當年地方實際收入以及稅制改革和中央地方收入劃分情況，核定當年中央從地方凈上劃的收入數額，并以此作為中央對地方稅收返還數，保證地方既得財力。我國轉移支付收入占地方支出財力近一半，新的稅收分配權數信號沒有釋放， 1993年分稅制改革的計算模式對地方政府工作模式引導現象不容忽視。加快將國家調整經濟增長模式，轉變成指標信號釋放到實際經濟工作中的速度，督促地方政府轉變執政理念。減稅降費的大背景下，短時間內很難培育出新的經濟增長點，過度時期地方財政對于中央財政轉移支付，中央社?；鸾y籌，中央彩票公益金，土地出讓收入，債務性收入的依賴程度會增強。應盡快將良性政績觀注入新一輪央地稅收分配權數中，消除地方政府對于央地收入分配主導思路扔停留在與地方經濟增長的GDP慣性思維，規避地方政府依賴轉移支付資金與各類統籌調撥資金，擴大債務，擴大繳費類賬戶收支缺口等風險。