資本項目開放踏上新征程

文/郭松 編輯/靖立坤

2018年是我國改革開放40周年，也是我國進一步推進資本項目開放的新起點。黨中央、國務院歷來高度重視資本項目可兌換。1993年黨的十四屆三中全會首次明確提出“要逐步使人民幣成為可兌換的貨幣”；1996年12月，我國實現人民幣經常項目可兌換后，審慎推進資本項目可兌換便成為改革重點。2003年10月，黨的十六屆三中全會明確要“在有效防范風險前提下，有選擇、分步驟地放寬對跨境資本交易活動的限制，逐步實現資本項目可兌換”。2005年，國家“十一五”規劃進一步明確要“逐步實現人民幣資本項目可兌換”的目標，這是我國首次將人民幣資本項目可兌換的進程納入國民經濟和社會發展五年規劃。之后的黨的十七大報告、國家“十二五”規劃綱要以及黨的十八大報告，均強調要“逐步實現人民幣資本項目可兌換”。2013年11月，黨的十八屆三中全會進一步提出，要“建立健全宏觀審慎管理框架下的外債和跨境資本流動管理體系，加快實現人民幣資本項目可兌換”。2015年，國家“十三五”規劃明確要“有序實現人民幣資本項目可兌換，推動人民幣加入特別提款權，成為可兌換、可自由使用的貨幣”。實現人民幣資本項目可兌換，是我國外匯管理體制改革的最終目標之一，是我國推進改革開放和經濟社會發展，實現中華民族偉大復興“中國夢”的必然要求。同時我們也要看到，面對當前世界經濟政治格局的變化，推進資本項目開放也將面臨更多挑戰和更高要求。

伴隨著國家改革開放的進程，面對復雜多變的國內外經濟金融形勢，外匯管理部門在黨中央、國務院的正確領導下，積極適應外匯管理新常態，深化資本項目外匯管理改革，在守住不發生系統性風險底線的同時，堅定、科學、有序地推進資本項目可兌換和資本市場雙向開放，穩步提升可兌換水平，促進跨境投融資便利化，不斷取得新進展。

加大改革和簡政放權力度，直接投資率先實現基本可兌換

縱觀改革開放的40年，規模日益龐大而且影響日益深遠的跨境直接投資成為我國經濟發展的一個顯著特點，也深刻影響著我國的國際收支狀況?；仡欉^去，外匯局主動應對國內外經濟金融形勢變化，歷經多次國際金融危機和大規?？缇迟Y本流動的沖擊，敏銳把握改革機遇，主動轉變管理理念和方式方法，不斷加大簡政放權力度，協調推進投資便利化。目前，直接投資項下已實現基本可兌換：企業跨境進行直接投資，在通過投資主管部門的備案或批準后，可直接到銀行辦理匯兌環節的外匯業務；外匯局通過業務系統和國際收支申報，實現了對跨境資金流動和匯兌的實時監測和預警。

一是積極“引進來”，不斷提高利用外資質量，構建以登記為核心的外商直接投資（FDI）外匯管理體系。隨著外匯管理體制改革的不斷深化和國際收支形勢的發展變化，外商直接投資（FDI）外匯管理制度逐步建立并不斷完善。1996年外商投資企業納入銀行結售匯體系以后，外匯局發布了《外商投資企業外匯登記管理暫行辦法》等法規，逐步建立起外商直接投資外匯管理制度。2012年底，外匯局發布了《關于進一步改進和調整直接投資外匯管理政策的通知》，對既有政策進行了重大調整，大力精簡優化外商直接投資管理流程，前后共取消35項、簡化合并14項行政審核子項，極大地簡化了企業直接投資外匯登記的辦理流程，縮短了時間，建立起與擴大開放相適應、具備有效管理且社會成本較低的FDI外匯管理模式。2015年6月，進一步推進FDI外匯管理改革：取消境內直接投資項下外匯登記核準，改由銀行直接審核辦理FDI外匯登記，外匯管理部門實施間接監管；取消外商直接投資驗資詢證，實行外國投資者貨幣出資入賬登記；取消FDI外匯年檢，改為實行FDI存量權益登記。上述改革實施后，我國外商直接投資外匯管理實現了基本可兌換。截至2017年末，從國際投資頭寸狀況來看，我國的外國來華直接投資已達2.9萬億美元。

二是積極支持國內有能力、有條件的企業“走出去”開展真實合規的境外直接投資。隨著我國經濟發展，越來越多的國內企業將目光投向國際市場，外匯局相應精簡了對外直接投資（ODI）的管理流程和手續，大力支持國內企業借助國際資本發展實體經濟，開展真實合規的境外直接投資：2009年7月，在整合前期改革成果的基礎上，發布了《境內機構境外直接投資外匯管理規定》，初步建立起了以登記為核心的境外直接投資外匯管理框架；2012年，進一步簡化了境外直接投資資金匯回管理，促進民間資本“走出去”發展；2014年初，又進一步改進了境外直接投資外匯管理，放寬境外直接投資前期費用管理，并下放審核權限；2015年6月，取消境外直接投資項下外匯登記核準，將境外直接投資項下相關外匯登記業務下放銀行辦理，并取消了境外再投資外匯備案；將境外直接投資外匯年檢改為 ODI存量權益登記。同時，外匯局還積極適應經濟發展和國際收支新常態，配合多部門有效抑制重點領域非理性境外直接投資，促進跨境資金有序流動。上述改革的實施，使境內機構“走出去”在匯兌環節已無管制，境外直接投資外匯管理基本實現了可兌換，大大便利了境內機構參與國際經濟技術合作和競爭。2017年末，我國對外金融資產中，直接投資資產1.4萬億美元，占資產總額的比重達21%。

將國際經驗與本國實際緊密結合，逐步建立并完善符合中國經濟發展階段的外債管理體制

改革開放初期，我國外債管理制度充分借鑒了20世紀80年代拉美債務危機和90年代亞洲金融危機的經驗教訓，將引入外部資金發展本國經濟與切實防范外債償付風險這兩個目標有機統一起來，允許境內機構在較為嚴格的規?？刂葡屡e借外債，確立了外債登記制度，為及時、準確地獲得外債統計數據奠定了堅實的基礎。隨著改革開放的不斷深化，國民經濟實力的不斷增強，外匯儲備快速積累。外匯管理部門抓住這一有利時機，在統籌平衡“促發展”與“防風險”的前提下，穩步推進外債管理體制改革，參照國際通行標準建立了外債管理和統計框架。十八大以來，外匯管理部門會同人民銀行，抓住改革窗口期，通過地區試點、以點帶面等方式，穩步推進外債規模管理方式改革，適時建立起以“統一管理、自主舉債、意愿結匯、負面清單”為主要特點的本外幣一體化跨境融資宏觀審慎管理框架，在有效防控風險的基礎上，不斷推進境內機構跨境融資的便利化，切實降低融資成本。

一是大幅簡化外債登記管理，建立全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架。2013年5月，外匯局全面取消外債賬戶開立、資金結匯和還本付息等業務的審批事項，債務人不需再到外匯局辦理逐筆審批，而是在完成外債簽約登記后直接到銀行辦理結匯和購/付匯手續，大大簡化了外債業務的辦理流程，減輕了銀行和企業的負擔。2015年初，外匯局批準在北京中關村、江蘇張家港、深圳前海開展以企業外債比例自律為主要方式的宏觀審慎管理試點。2016年1月，外匯局配合人民銀行實施本外幣一體化的全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點。2016年5月，將全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策在全國推廣，不再實行外債額度事前審批，金融機構和企業在與其資本或凈資產掛鉤的跨境融資風險加權余額上限內，可自主開展本外幣跨境融資。2017年初，進一步完善了全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策，擴大境內機構跨境融資空間，服務實體經濟發展。截至2017年末，我國全口徑外債余額為17106億美元，較2016年末增加294億美元，增長20.7%。

二是跨境擔保外匯管理實現基本可兌換。我國對外擔保管理框架形成于上世紀90年代。根據相關政策，境內金融機構、非金融機構法人對外擔保，需經過外匯局逐筆審批。國家“走出去”戰略實施后，為加大對“走出去”企業的融資支持，2005年8月，外匯局順應市場需求全面擴大政策適用范圍，明確將金融機構及跨國公司對外擔保管理方式由逐筆審批調整為年度余額管理，便利了金融機構和跨國公司開展跨境擔保業務，探索建立全口徑或有負債統計監測體系。2010年，大幅改革了原有對外擔保管理政策，調整對外擔保余額指標的管理范疇和核定方法，放寬被擔保人的資格條件和財務指標限制，取消銀行對外擔保履約核準等。2014年，進一步放松跨境擔保外匯管理，取消了跨境擔保的數量控制，以及對擔保簽約和履約等的所有事前審批，取消了大部分業務資格條件限制，僅保留登記管理要求。在簡政放權的同時，為應對大額、集中擔保履約可能引發的國際收支風險，外匯局制定了相應的配套制度和監管手段。通過上述改革，跨境擔保項下實現了基本可兌換，并取得了良好的政策效果和社會反響，較好地協助解決了企業境外融資的困難及授信不足等問題。

深化證券投資可兌換改革，積極穩妥擴大金融市場雙向開放

改革開放之初，考慮到我國金融市場尚不發達，國內投資主體風險管理水平較低，而跨境證券投資風險相對較大，因此金融市場對外開放水平不高，證券投資更是較為嚴格。新世紀以來，隨著中國經濟快速發展和融入全球經濟，證券投資項下外匯管理改革也取得了令人矚目的成績，可兌換進程取得突破性進展?，F有跨境證券投資基本形成了以QFII、RQFII和QDII為主體的機構證券投資渠道，以及以“滬（深）港通”為代表的境內外互聯互通投資渠道和以“基金互認”為標志的集體證券類跨境投資渠道。這些資本市場對外開放的重大制度創新，初步構建起多渠道、多層次境內外資本市場聯通機制，有力提升了境內外資本市場相互融合的水平。截至目前，除境外機構境內發行股票、貨幣市場工具、衍生工具外，證券投資其他交易已實現基本可兌換或部分可兌換，境內、境外投資者跨境買賣證券資產，均能通過特定通道和制度安排實現。

一是推出并完善了合格境外機構投資者（QFII/RQFII）制度，推動境內證券市場對外開放。證券項下外匯管理措施在制度設計和改革步驟上按照“先長期后短期、先機構后個人”的原則穩步推進，優先鼓勵和引導長期穩定的機構投資者資金參與跨境證券市場投資：從2002年開始，逐步推出并完善合格機構投資者（QFII、RQFII、QDII）制度，允許符合條件的機構投資者參與跨境證券投資。（1）2002年正式引入QFII制度，允許符合條件的境外機構投資者在核定的投資額度內，進入境內資本市場進行證券投資。此后，QFII制度進行過多輪改革，在資格門檻、投資范圍、額度審批、資金匯兌等方面不斷簡化手續。截至2017年末，外匯局累計批準288家QFII機構境內證券投資額度971.59億美元，獲批額度的QFII機構涵蓋世界30多個國家或地區。（2）2011年實施RQFII試點，允許符合條件的境外機構投資者使用跨境人民幣在境內進行證券投資，且在額度使用和資金匯出入方面較QFII更加靈活和便利。2016年以來，進一步簡化了RQFII管理，將機構資產規模的一定比例作為獲取RQFII基礎額度的依據；同時簡化額度管理流程，取消資金匯入期要求，進一步便利資金匯出入。截至2017年末，外匯局累計批準196家RQFII機構境內證券投資額度6050.62億元人民幣，試點區域擴大到18個國家和地區。（3）2006年QDII制度正式啟動，允許符合條件的銀行、證券經營機構和保險公司以自有資金或代客資金（購匯）在核定的投資額度內按規定開展境外證券投資。2013年8月，外匯局大幅簡化和放寬了QDII管理，拓寬主體范圍、擴大資金來源、取消幣種限制，統一了余額管理的要求，并取消了除額度審批以外的所有審批手續。2018年3月，提高QDII總額度至1800億美元，改進QDII額度管理方式，引入宏觀審慎管理要求。截至2018年4月末，外匯局累計批準144家QDII機構境外證券投資額度983.33億美元。

二是實施內地與香港股票市場交易互聯互通機制，深化境內外資本市場融合。隨著我國資本市場的穩定發展，從2014年開始逐步推出滬港通、深港通，允許符合條件的個人投資者直接參與跨境證券投資，進一步促進了內地與香港資本市場的雙向開放和健康發展，2014年11月17日，上海交易所與香港聯交所股票交易互聯互通機制（簡稱“滬港通”）正式啟動。這是資本市場對外開放的一項重大制度創新，開啟了跨境證券投資的一種新模式。通過特定的技術和跨境結算安排，內地與香港投資者可以直接買賣對方交易所上市的股票。2016年12月5日，深港通正式開通，并與滬港通一道取消了雙向總額度控制。2018年4月，將滬港通、深港通每日額度擴大4倍，分別至520億和420億元。

三是構建多渠道、多層次跨境證券市場交易互聯互通機制，深化境內外資本市場的融合。2015年7月1日，內地與香港證券投資基金跨境發行銷售機制（簡稱“基金互認”）推出。2015年11月，人民銀行與外匯局明確“基金互認”只對總額度進行監管，不對單家機構、單只產品進行額度審批。外匯局對兩地基金發行銷售實行登記管理，對匯出/入資金幣種不做強制要求?！盎鸹フJ”成為“滬港通”之后兩地資本市場融合的又一制度創新，標志著集體投資類證券項下“居民在境外發行”以及“非居民在境內發行”兩個子項實現了部分可兌換，資本項目可兌換又取得新突破。

四是銀行間債券市場實現全面開放，吸引境外機構參與境內金融交易。銀行間債券市場對外開放始于2010年，境外央行或貨幣當局、港澳地區人民幣清算行、境外跨境貿易人民幣結算參加行等“三類機構”，經批準可在核準（后改為備案）額度內投資銀行間債券市場，開啟了境內債券市場對外開放的步伐。2016年5月，向境外投資者全面開放銀行間債券市場，不設行政許可和單家機構限額或總限額。境外機構投資者資金匯出/入無需核準，投資銀行間債券市場不設鎖定期、匯出比例和額度限制，僅保留備案和外匯登記要求，大大便利了境外機構投資者投資銀行間債券市場。

五是實施境外上市外匯管理改革，支持境內企業到境外資本市場融資。2013年以來，外匯局持續推進境外上市外匯管理改革，簡化相關審批手續，在登記、賬戶、資金匯兌等方面實施簡化措施。2016年，為落實供給側結構性改革要求，進一步便利境外上市業務開展，外匯局積極研究外匯管理方式改革，針對境外上市所涉及的境內基石投資者的有關用匯，做出了相應安排，支持企業順利完成境外上市，降低經營成本和財務杠桿，緩解融資難、融資貴問題，更好地服務于實體經濟發展。

六是支持境內商品期貨市場對外開放。自2015年起，配合境內原油期貨市場開放，出臺了配套外匯管理政策，對境外投資者參與境內特定品種期貨交易不設投資額度限制，資金匯出/入無需審批，境外投資者可以匯入人民幣或外匯進行投資，有力支持了原油期貨、鐵礦石期貨市場的對外開放。

七是實施內地與香港債券市場互聯互通。2017年以來，外匯局積極配合人民銀行研究制定“債券通”交易結算規則、資金跨境方案及各項準備工作，對“債券通”的資金匯兌、跨境收支采取了寬松、便利化管理措施，明確了“債券通”項下人民幣購/售業務、資金匯出/入、外匯風險對沖等外匯管理的相關政策。2017年7月，“債券通”正式開通，進一步促進了內地與香港資本市場的深化融合，也有助于為境外投資者提供更加便利的投資渠道，穩步推進我國金融市場對外開放進程。

回顧改革開放這40年，經過持續深入的改革實踐，人民幣資本項目可兌換已經取得顯著成效。目前，直接投資外匯管理已實現基本可兌換，跨境證券投資渠道不斷拓展，外債管理逐步轉向宏觀審慎管理。站在新時代的歷史高度，資本項目外匯管理部門將在習近平新時代中國特色社會主義思想的引領下，認真貫徹落實黨的十九大和第五次全國金融工作會議精神，按照黨中央和國務院關于推進資本項目可兌換的相關部署，緊緊圍繞服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革三項任務，結合國際收支形勢的發展變化，抓住有利的改革窗口期，以漸進式改革思路有序提高跨境資本和金融交易的可兌換程度，大力提升外匯管理服務實體經濟的能力，建立、健全宏觀審慎管理框架下的外債和資本流動管理體系，在守住不發生系統性風險底線的同時，堅定有序地推進資本項目可兌換和資本市場雙向開放，穩步邁入資本項目開放的新征程。

2018年，資本項目開放進程將堅持金融開放三原則，即“資本項目可兌換的改革進程和金融業的開放、匯率形成機制改革相互配合、共同推進”的原則，“在開放的同時要重視防范金融風險，使金融監管能力與開放的程度相匹配”的原則，以及“準入前國民待遇+負面清單管理”的原則，繼續深化重點領域改革，促進金融市場雙向開放。主要措施包括：繼續推進境內股票、債券市場開放，完善“債券通”，落實“滬倫通”，支持境外紅籌公司在境內交易所發行股票或中國存托憑證（CDR）；進一步改革合格機構投資者（QFII、RQFII、QDII、RQDII等）外匯管理制度；積極支持國內有能力、有條件的企業開展真實合規的對外投資；優化金融服務和營商環境，促進外商來華直接投資穩定增長；規范推進QDLP試點，支持創新跨境投融資活動。