政治場域視角下環境抗爭的生成邏輯及其治理策略*

李凌漢 孫曉娟

(青島大學 政治與公共管理學院，山東 青島 266071)

一、問題的提出

近年來隨著我國國民經濟快速發展，出現資源過度開發、工業生產垃圾非法傾倒、居民生活垃圾處理滯后等一系列環境問題，導致生態質量持續惡化。同時，因生態環境惡化而引發的環境抗爭行為逐年增加。自上世紀70年代中后期開始，我國局部地區就已零星地出現環境抗爭事件。到了20世紀90年代末期，環境抗爭事件頻發，典型事例如：廣州番禺垃圾焚燒廠抗議事件、廈門反對PX項目抗爭事件、江蘇啟東反對污水排放事件等。環境抗爭事件按照污染事件發生與否這一標準，可分為反應型環境抗爭與預防型環境抗爭。[1]與之相對應，可以將環境抗爭事件分為“救濟式環境抗爭事件”和“預防式環境抗爭事件”。[2]我國正處于轉型期，各種社會矛盾頻發，公眾的利益表達機制尚不完善，國家、社會和個人的關系處于一種階段性變遷的態勢。在這種變遷中，環境抗爭行為也就愈加具備相應的條件。尤其最近幾年，國家陸續出臺環境保護的相關法律，并實行嚴格的環境督查制度，環境保護在政治話語中的地位日益提升。環境政治話語的增強致使公民環境需求與政府規劃項目建設產生潛在沖突時，沒有相應的制度為彼此沖突化解提供保障，出現“生態分配沖突”現象。[3]在新的環境政治場景下，過去以民眾“被迫反應式維權”為主的抗爭訴求,已轉變為民眾“主動表達環境訴求”與爭取“環境利益分配權”的抗爭。課題組通過2017年4月-5月對連云港市反核循環項目建設的實證調研，運用政治場域理論框架，將政府、民眾和相關企業置于一個博弈空間中,去分析各自的利益訴求映射到特定場域時,博弈狀態對環境抗爭事件生成的影響,從而有助于更為深刻地理解日益增多的環境抗爭行為,并為政府應對此類抗爭事件提供決策建議。

二、文獻述評

隨著環境抗爭逐漸成為學術熱點問題，研究成果頗豐。西方學者對環境抗爭的生成誘因、演化機制、事件影響及困境化解進行了深入研究。我國學者對環境抗爭的研究，大多在“侵權-反抗”的邏輯框架下進行分析。[4]在國家法治進程不斷推進的背景下，民眾越來越傾向于公開地、主動地表達自己的環境權益。[5]對近幾年來的環境抗爭事件進行重新審視，可發現民眾對環境利益的訴求不再僅僅局限于遭受侵害之后的被動反抗，而更多的是自身權利的主動維護。由此反映出我國的環境抗爭已經進入一個新的階段。當前關于環境抗爭的研究主要包括了三個方面，敘述如下：

首先，學術界對環境抗爭的形成背景深入地進行了多路徑分析。景軍從認知主義路徑出發，認為民眾對環境問題的認知經歷了從無到有、不斷增強的過程，“生態認知革命”在環境抗爭中起著重要的推動作用。[6]羅亞娟從制度主義路徑認為環境抗爭與當前中國的制度安排密切相關，包括政績考核機制、相關職能部門的獨立性及滯后的法律制度等。[7]陳濤通過因溢油污染而發生的漁民抗爭進行深入實證研究發現，社會怨恨、利益矛盾及地方政府“維穩恐懼癥”是導致環境抗爭發生的重要因素。[8]Helen M. Poulos等人認為在社會結構中處于社會邊緣結構的人群更可能發起環境抗爭，也更容易受到暴力鎮壓。[9]汪偉全從行為主義路徑描述了環境群體性事件全過程，勾畫出環境類群體事件暴力抗爭的“全景圖”。[10]

其次，環境抗爭在各個層面的形成邏輯存在差異。許多學者從不同視角深入探討了環境抗爭行為的生成機制。從微觀層面來看，墨紹山將環境抗爭事件的發生邏輯歸納為“利益受損——利益表達無效——誘發群體事件”。[11]陳紹軍認為環境抗爭遵循個體理性抗爭——群體抗爭——矛盾暫緩——抗爭升級的行動策略演變。[12]從中觀層面來看，王麗珂分析了地方政府與公眾在環境污染治理中的動態博弈邏輯。[13]在宏觀層面，有學者將環境抗爭置于社會結構變遷的背景中去分析，著重考察環境抗爭過程中國家與社會之間的政治互動過程。陳占江和包智明認為，我國的環境抗爭行動隨著歷史變遷呈現出不同的特征，由計劃經濟時期的“集體沉默”與“柔性抗爭”到經濟轉型期的“以理抗爭”和“以氣抗爭”再到市場經濟時期的“以法抗爭”和“以勢抗爭”。[14]董志峰概括認為，根據我國國情，環境抗爭行為的興起是因公眾環境保護觀念提升、“依法治國”話語的強化、行政體系分化等諸多原因導致。[15]

最后，學者們總結了環境抗爭中政府的治理經驗。楊志軍從政府政策變遷的角度分析了環境抗爭過程中中央與地方體系的分層回應問題。[16]譚爽則從微觀、宏觀和中觀層面分別提出了政府在治理理念、結構和機制上的轉變，探討了從“環境抗爭”轉向“環境治理”的路徑。[17]虞銘明、陳燦等人將政策網絡治理機制引入環境抗爭事件的治理，以此降低事件發生概率。[18](P130-136)

通過對上述文獻的敘述和歸納，可發現目前學術界對環境抗爭已經形成較為豐富的成果，這些研究成果對緩解目前環境抗爭壓力頗具指導意義。但同時也發現，目前的研究忽略了影響環境抗爭的政治制度激勵因素。從近些年來環境抗爭事件的發展趨勢可以看出，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”已經成為環境利益受損者普遍的共識和環境抗爭的中國式邏輯。如何選擇適宜的分析框架，從政治制度、政治形態視角揭示環境抗爭發生、演變的內在邏輯，并破解此類困局，是值得思考的重要問題。本文旨在引入政治場域分析框架，研究特定場域下卷入環境抗爭事件的各方主體利益博弈、行為選擇問題，進而探討如何建立健全制度化的環境抗爭應對機制，從而有效降低環境抗爭事件發生概率，促進社會秩序良性運行。

三、分析框架及案例選擇

(一)分析框架：政治場域理論

政治場域理論由布迪厄提出，該理論認為，處于特定政治空間的行為主體會利用手中擁有的權力或權利，爭取對社會事務(事物)支配的權力。[19]政治場域中，行動者所占有的社會稀缺資源決定了其所處位置。處于不同位置的行動者，因其所占有的社會資源數量(包括政治權力、公民權利、資源、資本、話語權等)存在差異，所以針對具體事項選擇的行動策略也各不相同。[20](P22-35)政治場域中處于支配地位的行動者往往傾向于保守性策略，維持現有的利益格局，維護場域的秩序和穩定。處于被支配地位的行動者則常常采取非常規方式(有時甚至是極端方式)來打破或顛覆現有利益格局，表現為示威游行、輿論動員與攻擊、制造極端事件等。新進入者通常采用漸進與平衡策略，希望接近支配地位者，并盡力與被支配者友好相處，以不斷擴大掌握資源的數量及質量，努力為自身謀求更大活動空間。

圍繞著政治場域空間，行動者按各自話語優勢選擇行動策略，構成行動者行為邏輯，并在往復的社會實踐中形成行為慣性。域系統實現均衡后，各類行動者在政治場域的身份、地位由其在長期實踐中所積累的資源、資本、關系網絡決定。在政治場域中，支配者由于占有了法律、政策方面的特殊權力，其行為容易貼上“正統性”、“合法性”、“公共性”的標簽，對場域中各種資源(或資本)效能的發揮具有決定權。新進入者和處于被支配地位的行為者只能在支配者占有剩余的域空間內，選擇能實現最大收益的各自行為模式。[21]

布迪厄的政治域理論打破了原有的主客二元思維定勢，從社會場域的角度為處于域內的行為者提供了策略分析框架，有利于在分析社會問題時抓住事物的內在本質規律，為推動社會進步提供新的動力。布迪厄提出的：“[(慣習)(資本)]+場域=實踐”公式形象地表達了他的關系主義思維模式[19]，有助于從新的角度更好地理解了實踐的內在邏輯。

(二)案例的選?。菏录艣r與選取理由

隨著我國核電生產規模的逐年擴大，核廢料處理問題日益突出。為了解決我國當前核廢料處理問題，國家擬建設第二個核廢料處理廠(即核循環項目)。該項目預計于2020年開工，2030年左右建成，建成之后將有效地緩解我國核廢料處理問題。該項目于2013年開始前期籌備,在2016年7月，一則題為“國防科工局官員赴連云港調研中法合作核循環項目擬選廠址”的消息引發輿論關注，許多連云港市民開始以各種方式表達反對意愿，最終形成較大規模的環境集體抗爭事件。這一事件整個過程中地方政府、連云港市民、核處理廠承建企業在各個時間段的行為表現，可由下表清晰地顯示(見表1)。

表1 連云港反核循環項目集體抗爭過程

案例選取理由如下：連云港核循環事件是一起典型的環境抗爭，在市民的集體靜坐、游行等抗議行為的抵制下，政府最終宣布暫停連云港核循環項目。但是這種集體抗爭行為導致了較惡劣的社會后果，政府和民眾之間爆發了激烈暴力沖突，財產受到損壞，同時出現毆打政府官員，警民沖突等消極后果。因此，必須對此類環境抗爭行為進行深刻的學術反思，以期緩解社會沖突與矛盾。我國核廢料處理項目仍舊較為匱乏，在今后類似于核項目等重大項目的建設過程中，如何避免類似事件的發生，妥善解決和應對民眾的群體反對，是地方政府亟需解決的管理難題。因此，本文選取該案例作為研究對象，試圖從中探究此類事件的發生機理并提出針對性的應對策略，以降低類似事件發生概率，緩解社會沖突。連云港反核循環項目抗爭過程中，地方政府、民眾和核循環項目承建單位(中核集團總公司)三方主體利益訴求及博弈模型如下圖(圖1)所示：

圖1 政治場域內三方主體利益訴求博弈模型

四、環境抗爭的生成邏輯：基于政治場域的分析

(一)政治場域空間扭曲對環境抗爭事件存在正向激勵

政治場域空間扭曲表現為國家政治意志表達在一些領域的內在目標性沖突，尤其在環境保護與經濟增長領域表現的尤為突出。自上世紀80年代以來，隨著我國經濟領域和政治領域改革進程的不斷推進，政治表達語境出現權威與民主形式并存局面。一方面，在連云港市引進核項目背后的主導力量是中央政府，是中央政府出于國家核戰略發展需要進行的決策，帶有“威權主義”的性質；但另一方面，中央政府又不斷重申環境保護以及公民環境權利的重要性，在具體的政府決策過程中強調民意和公眾參與的重要性。核循環項目作為一項技術要求極為嚴密，風險高度集聚的項目，民眾對此類項目懷有高度戒備心理?？梢钥闯龃祟愴椖吭诘胤秸c民眾之間存在著明顯的利益差異。民眾因感知到核循環項目的風險性，并以公民環境權為依據，向地方政府“討要說法”。在我國當前政治格局下，民眾因環境事由尋求政府幫助具有一定合理性。

隨著我國行政體制改革的不斷推進，政體逐漸變得更加開放和包容，相應地對民眾集體抗議的態度也在發生變化。政治環境的變化為民眾發起集體行動提供了政治空間，民眾抗爭行為的風險呈遞減的趨勢。與此同時，在“穩定壓倒一切”的政治語境下，地方政府的維穩也與官員的晉升直接掛鉤，這就為民眾通過抗爭行動給政府施壓提供了博弈空間。在我國，存在著一種奇怪的維權邏輯，即“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”。這種隱形邏輯也推動著民眾采取相應的行動來維護自己的利益與安全。在此次反對核循環項目事件中，雖然政府派出警力來維護社會秩序，但是公眾清楚地知道此次大規模集體抗爭行動不會有太大風險與成本。

(二)特定域空間三方主體行為目標內在沖突

本文將特定政治域空間限定為連云港市。在這一特定政治域空間內，權力支配者(地方政府)、權力被支配者(市民)、新進入者(核廢料處理承建企業)三方按照各自利益最大化行為邏輯行動，彼此展開動態博弈。

1、權力支配者行為邏輯：承接中央核發展戰略并追求地方GDP增長

在我國行政管理體制下，地方政府對轄區內經濟社會發展擁有絕對行政權力。在當前行政文化氛圍下，推動地方經濟增長及地區基礎設施建設、維持轄區社會穩定、保持地方財政收入穩定增長等都是當地政府需要關注的重要問題。自分稅制改革之后，地方政府為了在經濟“錦標賽”中脫穎而出，往往需要在發展與穩定之間尋求平衡。經濟發展成為各級政府的重中之重，經濟績效排在地方政府決策的第一要位。由于地方官員職位晉升往往與GDP指標密切掛鉤，因此政府決策能否推動地區經濟快速增長，使地方經濟利益的最大化是地方政府官員進行決策時的重要參考標準。近年來，各地政府都通過加大招商引資力度來快速提升本地綜合競爭力。核循環項目屬于國家專項資金投資的重大項目，如果能成功在當地引入該項目，不僅能夠解決國家核廢料處理難題，更對提升地區經濟增長、稅收增長、基礎設施建設、就業等都具有作用。作為權力支配者的地方高層官員，積極配合國家戰略引入核循環項目符合其利益訴求。

2、權力被支配者行為邏輯：關注收入增長和環境質量改善

地方政府與民眾之間利益訴求的重合度很低，地方政府關注GDP指標，而當地民眾關注的重點為生存環境和家庭收入增長。在這樣的博弈空間里，民眾與政府之間是一種“零和博弈”關系。當地居民依據自己的風險感知，認為核循環項目會對生存環境造成毀滅性的破壞，因此強烈反對該項目的推進。政府對此訴求的消極回應，更使公眾產生了一種怨恨心理，即“次生怨恨”。[22](P197-198)對于連云港的民眾來說，核循環處理廠就是一顆不定時炸彈，隨時都在威脅著他們的生命財產安全。且當地居民認為核廢料處理項目在提高當地居民就業率和收入水平方面效果不明顯，[注]在實證調研過程中，幾乎所有的受訪者認為，核電站及核循環項目不能給他們帶來就業和收入的增長。因為已經建成運行的田灣核電站，使當地旅游、房地產、外資企業遭受重大負面影響。民眾承擔的風險和獲得的收益之間存在嚴重不對稱。因此，反對該項目建設就成為當地民眾的必然選擇。

任何集體抗議行動發生之前，必須要經過“認知解放”的過程。在該案例中，連云港民眾認為核循環項目建設是危險的，而要改變這種處境，民眾必須聯合起來抗議。當這種群體認同觀念被構建出來之后，會為民眾的集體行動提供極大的動力支持。于是，民眾開始大規模聚集起來進行集體靜坐，發起環境抗爭行動，力圖阻止政府建設核循環項目。

3、新進入者行為邏輯：承擔國家核戰略建設并謀求利益最大化

政治場域的新進入者指打破原有場域均衡，以某種目的進入該場域的新利益訴求主體。在連云港反核循環項目事件中，中核集團作為中法兩國合作建設的核循環項目中方負責企業，屬于新進入主體。中核集團是我國重要的核工業企業，在國家核戰略發展中占有舉足輕重位置。[注]中核集團下屬中國核工業集團有限公司是經國務院批準組建、中央直接管理的大型國有企業。中核集團作為國家核科技工業的主體，是國家戰略核力量的核心、國家核能發展與核電建設的主力軍，肩負著國防建設和國民經濟與社會發展的雙重歷史使命。參見中國核工業集團有限公司官網介紹：http://www.cnnc.com.cn/cnnc/300545/jtjs/index.html.最后訪問日期:2018年6月25日.隨著我國核電建設速度的加快，核廢料處理供需矛盾越來越突出。為了解決這一問題，國家設立專項投資基金(投資總額預計超千億)，由中核集團負責項目選址、項目環評、項目穩評、項目土地征用、項目建設等各個環節。雖然是國家投資項目，但中核集團屬于企業性質，盈利是其首先要考慮的重要問題。連云港作為我國重要核電工業基地，在核循環項目最為關鍵的選址方面占據相當優勢(地震地質、巖基、洪水等方面)，且目前已經運營的田灣核電站也屬于中核旗下。[注]根據中國核建網介紹，田灣核電站股份結構為：中國核工業集團公司50%、中電投核電有限公司30%、江蘇省國信資產管理集團有限公司20%。參見中國核建網：http://www.cnecc.com/g670/s1007/t14729.aspx.最后訪問日期:2018年5月12日.因此，如果把中法合作核循環項目建在連云港，對于中核集團而言可謂上策。根據我國核項目建設流程，中核集團首先要取得地方政府的支持，才可以開展后續工作。在實證調研過程中，許多市民訪談信息也印證連云港市政府與中核集團在合作方面的良性互動。尤其是田灣核電站的合作成功，進一步激勵地方政府與中核集團以利益共贏為紐帶的密切合作。

在政治場域理論中，新進入者會積極與權力支配者合作，謀求權力擁有者對新進入者的支持和保護。在本案例中，巨額的壟斷利潤，必然激勵中核集團積極地和當地政府密切聯系，推進前期工作。但雙方隱蔽的合作被《中國核電網》一則新聞報道《xxx調研中法合作核循環項目連云港廠址》曝光，在該新聞中，可以發現國家國防科工局、中核集團高層赴連云港與當地政府主要領導(根據報道，地方參會官員包括市委書記、人大常委會主任、市長等)進行了友好會談，并透露在項目建設方面已取得巨大突破(既是中核集團與江蘇省及連云港市合作的重大突破，又是我國中法合作核循環前期工作的重大突破)。在我國較為保守、嚴謹的行政文化下，該報道透露出的信息顯然已經顯示中核集團與當地政府前期溝通工作基本完成，將要繼續進行深度溝通合作。[注]在關于連云港市政府與中核集團會談的公開報道中，進一步提到：“下一步要繼續做好項目前期科學論證工作，重視當地社會環境與公眾輿情情況，加大科普宣傳力度，統籌安排相關工作的實施進度，保證各項工作穩妥推進?！痹撐囊娭袊穗娋W：張琦．王毅韌調研中法合作核循環項目連云港廠址[EB/OL].http://np.chinapower.com.cn/201607/28/0052212.html,2016-07-28.最后訪問日期:2018年6月30日.在未征詢當地居民意向的前提下，中核集團和當地政府前期深度溝通合作，既是一種權威政府體制下的行為習慣，也是有意回避公眾爭議的有效選擇。

(三)域內三方主體談判空間狹窄的多因分析

在該具體的政治場域中，三方的談判空間極其狹窄，主要表現在政府與公眾之間的社會資本匱乏、三方合作共贏點的極度不明顯以及缺乏社會組織的橋梁作用等。

1、社會資本匱乏致使互信合作無法達成

面對鄰避困局，溝通協商是解決問題的唯一出路，而信任是任何有效溝通的基礎。信任是社會資本理論的重要組成部分，指的是一種普遍信任，包括政府與公眾之間的信任關系。1999年在連云港開工建設的田灣核電站已經使當地民眾承受了巨大的心理壓力?，F今又將建設一座核循環項目的消息對其來說無疑是爆炸性新聞。連云港即將建設核廢料處理廠的情況經過網絡媒體的不斷渲染與放大，迅速被公眾所知曉，并引發強烈、持續的輿論關注。在政府與企業均保持緘默的情況下，公眾產生了極大的不安全感與不信任感，這種感覺就是社會資本匱乏導致的必然結果。公眾與地方政府之間亦存在著差序信任格局，即公眾對政府的信任程度從中央、省、地市、鄉鎮呈現出逐級遞減的趨勢。我國中央政府和地方政府之間的信任結構、信任關系及信任功能發生“異化”，從而出現諸多悖論[23]。民眾對地方政府的不信任，導致雙方之間缺乏基本的談判誠意。民眾堅決的反對態度及廣泛的社會動員，給地方政府維穩造成巨大壓力。雙方的敵對情緒與日俱增，最終造成較大規模的抗爭事件。

2、三方的利益訴求重合度極低

任何社會合作形成的前提條件是雙方(或多方)存在利益交叉區域，但在連云港市民反對核循環項目事件中，卻發現市民與其他二主體(地方政府和中核集團)利益訴求重合度極低。一方面，政府與民眾之間的利益目標重合度幾乎為零。在本案例中，可以看出政府的利益目標是引進核循環項目，以發展地方經濟，促進政績，同時有利于當地政府官員的晉升。而當地民眾的利益訴求是保護生存環境，增加就業，提高收入。然而核循環項目的引進使大量的外資企業撤資，恰恰損害了當地民眾的切身利益。另一方面，新進入者即中核集團與當地民眾的利益目標是對立的，甚至導致當地民眾對核循環項目的極度厭惡情緒。

中核集團的利益目標是盈利，而當地民眾的基本利益訴求是保證自己生活不受影響，然而核循環項目的引進恰恰打破了他們平靜的生活，帶來了極大的負外部性。首先，核循環項目即將建設的消息一經傳播，大量的企業“外逃”，造成部分群體的失業問題；[注]在實際調研過程中，許多市民反映田灣核電站建成后，當地許多食品加工企業、海產品加工企業搬遷。有的建成企業甚至拋棄廠房，直接撤資(如一家日本出口加工企業)。其次，核循環項目的生產方式是進行爆破，而這種建設造成的負的外部效應就是當地民眾的房屋裂損嚴重；最后，民眾認為核循環項目的建設會導致當地賴以為生的漁業生產質量下降。從中可以看出，三方利益目標重合度較低，相應地，民眾與政府談判的可能性和必要性幾乎為零，雙方的矛盾迅速激化。

3、環境NGO缺席致使政府與公眾溝通渠道阻塞

在當代社會，環保NGO作為獨立的非營利社會機構，在維護生態安全、增強民眾環保意識、協助民眾維護環境權益等方面發揮著越來越重要作用。尤其在環境抗爭事件中，環保NGO的存在能有效緩解地方政府、涉事企業與民眾之間的對抗情緒，增進各方對話溝通。在西方發達國家，當環境損害發生后，環保NGO組織會“高調介入”事件，并充分發揮溝通協調作用，推動事件解決。[24]而在我國的權威體制下，環境NGO在環境抗爭中發揮的建設性作用非常有限，尤其是與核項目相關的事件，環保組織更無力爭取其中的話語權。

在連云港市民反對核循環項目事件中，環境NGO組織在事件發展整個過程中的“缺席”，導致政府、企業與公眾之間缺少溝通的渠道和平臺，雙方直接針鋒相對，彼此之間互不信任的敵對情緒無法得到有效釋放，最終愈演愈烈，形成嚴重社會事件。

五、環境抗爭事件治理的策略優化選擇

(一)以技術手段營造良好的政治域內社會資本

從上述案例看出，民眾對于核循環項目的安全性存在著極強的憂慮，在公眾看來，項目的建設只是政府為了滿足官員政績和GDP增長需求，而置民眾安全于不顧，民眾與政府之間互不信任。在這樣的心理預設前提下，公眾對政府的不滿徹底爆發，矛盾激化。因此，應注重利用技術手段，從認知維度、結構維度和關系維度三個層面建構信任與合作關系。首先，在認知維度，需利用互聯網傳媒手段，營造一種“軟治理”的社會氛圍，構建政府與公眾之間的共同愿景。其次，在結構維度，應利用現代績效評估技術，規范政府權力，優化權力結構，逐漸改變政府的強權思想。將公眾視為參與社會治理的平等主體，從而使政府與公眾之間形成信任合作關系的良性互動。最后，關系維度上的社會資本需要政府增強公眾的認同感建設。認同感有助于政府與公眾之間協商合作，減少行政決策的執行成本。社會資本的建設屬于軟關系建設，除此之外，政府仍需加強硬性的技術安全建設。通過提高自身能力逐漸探尋風險可能的來源及其后果，最終采取合理措施以消解風險[25]。

(二)地方政府應改變“剛性維穩”模式為“韌性疏導”模式

維護社會穩定作為一項重要的行政目標，基層政府必須恪守職責，確保社會有序運行。維穩任務深刻地影響著基層政府對群體性抗爭事件的態度。隨著我國利益結構的不斷失衡，維穩壓力層層下壓，基層政府不堪重負。而基層政府似乎也習慣了這種常態，一旦有群體性抗爭行為的發生，基層政府官員就會采用慣常策略來應對。在“維穩”體制下，基層政府往往會采用默認的“共識”來解決矛盾沖突[26]。致使問題愈演愈烈，公眾憤怒情緒難以抑制，爆發集體抗爭事件。

基層政府作為面對公眾利益訴求的第一個“關口”，應發揮積極作用解決環境抗爭問題。針對當前消極應對的現實，基層政府要改變消極應對的慣性思維，建構應對抗爭事件的韌性治理機制，利用人工智能技術、信息技術手段形成韌性治理模式。政府作為項目建設過程中較為強勢的一方，應轉變觀念，緩和與公眾之間的緊張關系，力求與公眾展開平等對話?？傊?，政府部門過去單向度地施加權力、依靠強制手段處理社會矛盾的時代逐漸成為過去式?；鶎诱块T要轉變行政觀念，樹立服務理念，對民眾訴求應及時、合理、合法地積極回應，增強社會信任。實現公眾利益與維穩壓力二者之間的平衡關系，實現環境治理體系和治理能力現代化的目標。

(三)推進行政決策開放程度，拓寬民意表達渠道

提高民眾福祉、改善民眾生活質量是現代政府決策的核心目標。而有效官民溝通渠道可以使決策者更準確地獲知民眾公共需求信息。但在我國，民意表達渠道受阻往往成為環境抗爭事件爆發的關鍵因素。隨著我國社會變遷與制度轉型，我國的政體開放程度逐漸增強，社會不穩定因素也日趨增加。一方面，半開放政體在一定程度上鼓勵了民意表達。受政治環境的影響，公眾在物質需求得到滿足的基礎上，其對政治參與需求、環境生態需求和精神需求日趨強烈；另一方面，在半開放政體下，一旦民眾的利益表達與“維穩”目標相沖突，地方政府常常選擇封堵消息，盡快平息事端的強制手段。但對于風險集聚的核循環項目而言，當地民眾作為風險的直接承接者，有權表達他們的環境訴求。而就我國當前的形勢來看，公眾參與政府決策的案例與經驗較為匱乏，民意表達渠道極少。而且，政府與公眾雙方在項目建設中處于信息不對稱的狀態，公眾屬于信息劣勢方，政府又采取“藏著掖著”的策略，雙方互相戒備。因此，政府應推進我國的政體開放程度，正視公眾參與的重要性，建立健全公眾參與決策機制。將公眾意見納入決策過程、環境項目建設的全過程，積極聽取民眾訴求，并根據其訴求適當調整建設方案。對于實在無法改變的決策結果，尤其是具有高度風險性的環境項目，政府要對公眾的緊張情緒進行疏導，通過安全知識宣傳緩解公眾的質疑與恐懼心理。

(四)鼓勵環境NGO組織發展，增強對話溝通紐帶

隨著我國市場經濟的發展及行政體制改革的不斷推進，公眾的參政意愿日益增強。尤其對于關系自身生存質量的環境議題，公眾更勇于利用各種渠道表達自我意愿。但當諸如核循環項目建設等重大工程建設時，由于個人的力量是脆弱的，無力直接面對國家力量，聯合抗爭就成為一種有效的權益表達方式。環境利益受損民眾聯合起來抗爭，會有效解決維權組織外部支持匱乏問題，使民眾的抗爭變得更加堅韌和可持續。[27](P82)但有組織的集體抗爭顯然不利于地方政府社會穩定政治目標實現。要有效緩解民眾與地方政府對抗局面，需要環境NGO發揮溝通中介和橋梁的作用。

因此，鼓勵環境NGO組織發展，利用第三方力量提高地方政府與民眾溝通質量，增強溝通紐帶，可以有效地解決因信息不對稱、社會資本匱乏造成的對抗局面。政府相關部門在獲知民眾環境訴求后，一方面應積極回應民眾訴求，另一方面應主動聯系環境NGO組織，利用第三方組織溝通優勢，緩解民眾焦躁情緒，化解集體抗爭風險，實現社會和諧穩定目標。

(致謝：本論文在寫作過程中,得到婁成武教授對論文選題的啟發和幫助；中國海洋大學王剛副教授在觀點提煉方面也給予了指導和幫助。特表感謝。)