“三權分置”需夯實基層組織與農民權利基礎
——來自浙江樂清的探索實踐與思考

一、浙江樂清市承包地“三權分置”探索歷程

自發萌芽階段。早在1982年落實家庭承包責任制時，樂清二三產業發達的平原鄉鎮就出現了務工從商的農民將自家承包地轉包給其他農戶現象。1984年南岳鎮陳昌賢接包漁民水田91.7畝,解決了88戶漁民的口糧問題。1986年，出現了陳昌賢、南士木等4戶接包水田100畝以上的種糧大戶。這種現象引起樂清黨委政府的重視。

創新發展階段。1987年，樂清市農委撰寫調研報告，首先建議允許土地有償轉讓，保護合理地租。1988年4月，省農村政策研究室到樂清調研，肯定了土地“三權分離”理論：明確土地所有權，穩定土地承包權，搞活土地經營使用權，允許經營使用權有償轉移，認為這是理論上的一個突破。1988年底，省政府把土地“三不變”和“三權分離”政策寫入了《浙江省人民政府關于經濟發達地區推進土地適度規模經營的若干政策規定》，并在全省15個試點縣推廣。所謂土地“三不變”和“三權分離”，即在堅持土地集體所有權不變、家庭聯產承包制不變、雙層經營體制不變的前提下，明確土地的集體所有權、穩定土地的承包權、搞活土地的使用權，允許有償轉移土地經營使用權，促進土地合理流轉。同年，樂清市政府下發了《關于扶持糧食生產專業戶的暫行規定》，并在1989-1992年的連續4年間每年召開一次糧田規模經營座談會，研究新情況，制訂新政策。1996年樂清市下發了《關于建立健全土地使用權流轉機制推進糧田適度規模經營的意見》，進一步建立和完善了土地使用權的流轉機制。至2008年，全市流轉土地面積達到14.9萬畝，占耕地總面積的44.5%以上，遠高于浙江省28%的平均水平。

多樣化發展階段。2008年該市農戶自發流轉面積14.17萬畝，占流轉總面積的95.1%，自發流轉面積比率較高。土地轉包和出租的面積分別為8.21萬畝和5.78萬畝，分別占流轉總面積的55.1%和38.8%，轉包、出租是主要流轉形式。2009年，樂清市下發《關于積極引導農村土地承包經營權流轉促進農業規模經營的若干意見》，建立市、鄉鎮兩級土地流轉服務中心，村級明確土地流轉信息員，進一步規范土地流轉行為。同時，財政對新增委托村委會或土地流轉中介組織統一流轉、流轉手續規范、連片流轉土地在50畝以上且期限達到5年的，對所屬村一次性給予每畝100元的獎勵；對連片種植面積100畝以上，流轉期限5年以上，且80%以上用于發展糧食生產的，在糧食直補的基礎上，按實際種植糧食面積給予農業經營主體每畝每年20元的補助。通過政策引導，出現了村組集中連片流轉，或以土地經營權入股組建農民專業合作社等多種形式的土地流轉。土地流轉比率穩步上升，2017年流轉土地面積達到21.5萬畝，比率達76.18%，遠高于浙江省55%的平均水平。

二、深入推進承包地“三權分置”存在的問題

落實所有權方面。農民集體所有權的具體執行者是村干部和村民代表。目前，村干部和村民代表的總體民主素質、議事能力還不高，在落實所有權具體權能時經常發生過強或過弱的行為。有些村干部在落實所有權權能時完全不顧農戶的合法權益，或以村民代表會議通不過為由阻止農戶合法權益的取得；有些村干部又無力維護所有權權能，任由農戶過度處置承包土地，造成新的不公平，群眾意見較大。

樂清“三權分置”取得突破性進展

保護承包權方面。維護農戶承包權首要工作是做好確權登記頒證。目前，樂清農村土地確權登記頒證工作雖基本完成，但后續登記頒證糾錯機制尚未建立，登記頒證范圍還不完善，糾紛仲裁結果落實還不到位，承包權退出機制尚未建立，與中央要穩定土地承包關系并保持長久不變的目標仍有差距。

放活經營權方面。目前經營權流轉的利益分享機制還不健全，流轉平均期限不長，到農村產權交易平臺流轉較少，經營權抵押貸款風險機制尚未健全，這些問題一定程度上限制了“加快放活土地經營權”。

三、深入推進承包地“三權分置”的建議

切實加強農村基層組織和農村土地法律法規建設，夯實“三權分置”的基層組織基礎。目前，農民對村干部的信任程度依然較低。農村干部代表農民集體行使所有權權能必須維護好農戶的合法權益。這是深入推進“三權分置”的重要基礎，建議切實加強農村基層組織治理建設，切實提高農村干部政策水平、民主法治素質、治理議事能力。確保農民集體對承包地所有權各項權能正確落實，發揮土地集體所有的優勢和作用。同時，完善土地承包法等法律法規，進一步明確農村干部在代表農民集體執行所有權權能時隨意侵害農戶合法權益的法律責任、執法主體和處罰措施。進一步加強三權分置政策宣傳，使農戶豎立起正確的承包權益意識。

加快完善土地確權登記頒證后續政策和工作，夯實“三權分置”的農戶權利基礎。要盡快完善土地確權登記頒證后續政策。明確暫緩村啟動登記頒證的條件。完善確權登記范圍，把村機動田、旱地、自留地等都納入登記范圍。進一步完善登記頒證管理系統，建成開放的、動態的頒證管理系統。盡快建立登記頒證糾錯機制。明確暫緩村確權登記頒證及已確權頒證的農戶因分戶、糾紛及登記信息錯誤需要重新頒證的步驟方法。

加快完善農村產權交易體系，夯實“三權分置”的經營權流轉基礎。加快建立鄉鎮農村產權交易平臺，形成市鄉鎮分級服務機制。創新供需雙方信息服務模式，建立產權交易線上線下雙平臺。逐步增加中介機構數量，形成競爭機制，進一步提高服務質量和效率。完善農村產權交易配套政策，對進入中心交易的經營權流轉達到一定規模和期限等條件的給予資金獎勵，提高規模流轉水平和流轉期限。

加快完善經營權抵押配套機制，充分發揮經營權權能作用。樂清市2015年底出臺農村土地經營權抵押貸款管理辦法，2016年發放首筆160萬元經營權抵押貸款后進展緩慢。根本原因是金融機構擔心出現經營不善風險時，經營權處置比較難。要加快配套政策，設立風險基金，提高抗風險能力。加快建立健全農業政策性擔保公司，改善目前農業擔保途徑單一、難以滿足農業融資需求的現象。進一步擴大農業政策性保險的范圍。積極探索建立經營權流轉風險緩沖機構，對出現流轉風險的經營主體視情況進行臨時接管，促進再流轉，避免發生更大風險。