海南省河長制的實踐探索與機制建構

李巍 朱勇

摘 要：河長制是我國水環境治理的一種制度創新，經過多年的實踐檢驗，在水污染防治、水環境保護方面成效顯著，已成為一種常態化水污染治理模式。海南河長制正在全面推行過程中，這一舉措是海南落實綠色發展理念，建設美麗新海南的客觀要求和必然之路?！端廴痉乐畏ā愤@一單行法將河長制通過立法予以明確，為當前河長制向河長治轉變提供了法律依據。但通過建立科學的考核機制和健全的公眾參與制度來實現多元治理的法制化構建才是河長制可持續發展的有力保障，使河暢、水清、岸綠、景美，為海南三大愿景助力。

關鍵詞：河長制；河長治；民間河長

中圖分類號：D915.16 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）07 — 0059 — 03

隨著工業化、城鎮化進程加速，我國水污染防治形勢日益嚴峻，承受著巨大的生態環境壓力，不同行政區劃所造成的河流跨域治理難度較大。河長制是2007年無錫應對太湖藍藻爆發而創造的一種水污染治理模式，即每條河由省、市領導擔任河長，明確環保責任、領導親自督辦，實現水環境行政管理權力的集中統一，解決部門協同治理的難題?！?〕2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于全面推行河長制的意見》，要求地方各級黨委和政府重視生態文明建設，重點推行河長制。綠色是永續發展的必要條件，“全面推行河長制”，寫入了2017年的政府工作報告。2017年6月新修改的《水污染防治法》首次將河長制寫入其中，強化領導干部水環境治理責任。

一、海南省河長制的實施現狀

2013年，習近平總書記視察海南時強調：“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉，青山綠水、碧海藍天是海南建設國際旅游島最強的優勢和最大的本錢?！鄙鷳B環境是海南的核心競爭力，是建設美好新海南的基礎。維護河湖的生命健康，保障河暢、水清、岸綠、景美的良好生態環境，是海南堅持綠色發展，實現“三大愿景”的重要抓手。海南省第七次黨代會報告中提出，要實施最嚴格的生態環境保護制度，健全四級河長制管理體系。作為河長制試點省份，2015年9月，海南省政府印發實施《海南省城鎮內河（湖）水污染治理三年行動方案》，全面推行“河長制”，“一河一策”，計劃用3年時間完成64條河（湖）治理，全省城鎮水環境質量明顯改善。2016年3月，三亞市政府制定了《三亞市河長制方案》，全面推行河長制。8月17日，海南省水務廳制定《海南省城鎮內河（湖）“河長制”實施辦法》，具體規定河長運行模式。2016年11月1日，三亞頒布第一部專門保護河道生態的地方性法規《三亞市河道生態保護管理條例》，該《條例》將“河長制”提升至立法層面，為三亞市全面推行河長制提供了強有力的法律依據，使河長制的推行有法可依，這也是我省落實河長制的重要法治保障。

2017年3月30日，海南省委辦公廳、省政府辦公廳聯合印發《海南省全面推行河長制工作方案》，明確實行雙總河長制，省委書記、省長擔任總河長，市縣政府負責人擔任轄區內河長，鄉鎮政府領導擔任河段長，履行第一責任人職責。同時成立河長制辦公室，要求全面構建責任明確的河湖管理機制。同年5月11日，生態環保廳、水務廳等多部門聯合召開新聞發布會，公布了海南省河長制工作手冊，全省197條河流均落實了河長責任人，全省流域面積在50平方公里以上的河流分級名錄已經確定，50平方公里以下的河流分級名錄已基本收集整理完畢。在內河湖畔設河長制公示欄，列出河長的姓名、職責和電話，公眾可第一時間向河長舉報破壞河道、污染河流等違法行為。2017年5月27日，國家海洋局將?？?、青島等城市列入“灣長制”試點。灣長制是對河長制的深化、升級、延伸，目的是建立跨地區、跨部門、跨領域聯防聯控機制，實現河、陸、海聯動治理，實現河、海環境質量同步改善?？梢哉f，無論從制度建設經驗還是法律依據保障方面，我省河長治水工作都走在全國前列。

二、河長制在實踐中存在的問題

河長制突破了現有體制機制的局限性，讓主要領導對水環境保護工作直接負責，有利于高效調配行政資源，讓迫切需要解決的水環境問題迅速得到有效解決。經過二年多的探索與實踐，海南河長制已積累了較豐富的地方實踐經驗，但也存在一些問題。

（一）考核問責機制不完善

科學的考核問責機制能解決河長是否履職、如何履職問題，是實現河長制常態化和法治化發展的關鍵因素?！?〕作為一種制度創新，詳細的考核問責辦法應該明確考核目標、主體、范圍和程序，形成規范化、標準化的考核評價體系。海南河長制尚未制定科學的考核體系，《海南省城鎮內河（湖）“河長制”實施辦法》實行差別化績效考核方法，將領導干部自然資源離任審計作為考核的重要指標。國務院《關于全面推行河長制的意見》規定了粗線條考核問責制，將河流環境考核作為地方黨政領導干部考核升遷的重要依據，實行一票否決與終身追究制。這些僅僅是對考核問責種類的規定，沒有明確的責任劃分和科學的考核指標，這樣的規定顯然難以達到真正的責任問責要求，只有明確相關責任人承擔的責任劃分如是領導責任、直接責任還是其他責任等，以及不同級別領導之間的責任分配問題，建立權力清單，才能使責任制真正落到實處，避免出現問題后相互推諉和相互扯皮。同時，責任問責也不應僅是行政問責，河長制的目的是為了形成治河合力，維護河湖健康生命，為公眾創造一個良好的生活環境。因此，河長不應僅對上級負責，還應當對公眾負責，公眾對河湖的治理改善情況最有發言權，河長的考核問責機制體系既要考慮環境基準，治理成效，還要考慮公眾的滿意度，要實行考核主體的多元化?！?〕

（二）公眾參與機制不健全

現代社會治理模式反對單一的強迫命令式的行政決策，強調多元協商對話。隨著公民意識的覺醒，政府主導模式的環境治理逐漸引入了非政府因素。在水環境治理過程中，政府主導作用毋庸置疑，但公眾參與不容忽視，水資源治理并不僅僅是行政機關的事務，直接關系每個公民的切身利益。目前海南河長制在實施的過程中，公眾參與監督主要體現在河湖治理過程中，公眾可以通過設置的河長公示牌進行日常監督，通過電話、網絡舉報河湖污染行為。這種監督是一種事后監督，公眾只能通過污染行為發生后或者治理不力情形下的末端參與，缺乏在決策出臺前或者在考核問責制度方面的參與渠道。不難看出，河長制總體上是一個自我封閉的環境治理模式，無論是《海南省全面推行河長制工作方案》、還是《關于全面推行河長制的意見》等文件都未充分重視公眾參與問題，這種行政決策機制仍然是傳統自上而下的命令式決策模式，公眾作為污染的直接受害者，其監督更及時、更可靠、更全面。因此，在推進河長制治理中，應建立廣泛的公眾參與機制，社會公眾作為環境利益的直接利害關系人，理應享有環境信息知情權、決策參與權以及治理過程監督權?！?〕公眾參與的領域也較為有效，局限于環保宣傳、政策配合以及舉報監督等淺層次的領域，參與方式比較單一，局限于環保教育、環保宣傳等，美國學者雪莉·阿恩斯坦在《市民參與的階梯》一文中提出了不同程序與不同方式的參與，這些參與形式尚處于較低的第二梯度，即象征性參與，僅僅滿足了公眾知情權的要求。河湖治理公眾參與不限于信息獲取、事后舉報，更應該在事前決策、事中干預、事后監督等全程、全領域參與。河湖治理應暢通公眾參與渠道，明確公眾參與方式和程序，保障公眾參與權利，以及提供相應的權利救濟。

三、全面推進海南河長制建設的建議

河長制本質上是領導責任承包制，提高責任主體行政級別，有效落實了地方政府對環境質量負責這一制度要求，為區域和流域水環境治理創新了一種治理方式?！?〕作為一個復雜的社會系統工程，河湖治理非一日之功，河長制管理體制中現存的一些弊端也需要在發展中不斷完善，形成長效的、社會合力共治的水環境治理模式，實現從河長制到河長治。

（一）建立科學的考核問責機制

海南自實施河長制以來，在水污染治理方面成效顯著，各市縣水環境質量檢測指標明顯好轉。三亞東岸濕地公園水質明顯改善，?？谑忻郎岷?、鴨尾溪、等9個水臭區域消失。但是，河長制是一種應急管理制度的創新，當其由危機下的制度成為一項常規性的制度時，意味著所依賴的治理情形、治理基礎已經發生改變，通過自上而下的強力推動、嚴格追責，短時間內有效解決了行政機關在河湖治理過程權力分散問題。河長制明確了領導干部的主體責任，但水污染治理是一項錯綜復雜體系，僅僅依靠河長制這樣的責任發包制在應對常態化治理時呈現新的難題?！?〕首先，應建立可量化的河長制考核評價體系。水環境治理是復雜工程，水環境污染的影響因素包括城市規劃、基礎設施建設、生產力發展程度等多重因素。因此，對于河長治河工作的考核應該予以量化，不僅要考慮治理前的水體本身，更要將水體周邊的污染源因素、自然環境考慮進去，通過數字化的評估、環境基準設定考核指標，確定指標影響因素的責任單位、責任部門，明確職責，通過數字比對、影像留存展示河長治理的成效。其次，可以考慮引入第三方考核機制。委托具有相關資質的獨立第三方水體檢測機構進行持續的監測，根據水體、水質變化情況進行綜合評估分析，以此檢驗河長的履職情況、治理成效。最后，公眾是水資源直接的使用和感觀者，水資源治理的終極目標就是公眾滿意。公眾對于河湖治理的成效最有發言權，應開放公眾參與河長治理的考核，將公眾的滿意度作為評判河長履職情況、治理成效的重要參考，考核程序透明，考核結果公開，考核全程接受社會監督。

（二）健全公眾參與的保障機制

政府治理水環境具有局限性，應當吸納公眾參與治理。公眾推選民間河長，真正介入到決策作出和實施的整個過程中，公眾主動建議、討論，甚至影響立法，實現資源合理配置和有效管理。它對社會公權力的制約與增益作用不可忽視?！?〕河長制應當兼顧公眾參與，將行政機關和民間力量有機整合，公眾與政府形成互動，提高民眾對行政機關的理解與接受，從而提高執法效能。如前所述，公眾參與河湖治理應貫穿治理的全過程，首先，在決策階段就應引入公眾參與。河長制是由河長對河湖治理進行決策，目前在這一階段公眾尚不具備參與權，但公眾作為環境利益的直接承受者應享有信息知情權和話語決策權，可以考慮在河長會議制度中讓公眾代表列席，參與河湖治理決策。其次，在推進河長治理中，應招募一些民間河長，利用公眾的力量搜集河流信息、開展環境保護、監督河湖治理，發揮民間力量的作用，既可以引起公眾的環保問題的重視，減少自身污染河流的可能性，更能充分調動人人參與環保的積極性，監督其他主體對河流的污染。目前湖南、浙江、深圳等地已經嘗試民間河長的實踐，海南也可借鑒相應經驗，明確民間河長的法律地位，賦予其相應的權利，使其成為河湖治理的有力助手。再次，發揮民間環保機構的力量，形成環境治理的多元結構。明確民間環保組織的參與渠道、程序，形成政府、社會組織和公眾的多元治理格局，規范不同治理主體的責任，做到治理責任全覆蓋?！?〕最后，賦予相關公眾和環保機構原告主體資格，擴大環境行政公益訴訟的主體范圍，對于不履職或者履職不力的河長，導致河湖污染治理不力的，除了通過行政問責的考核方式外，也可以通過行政訴訟的方式。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕陳雷.堅持生態優先綠色發展以河長制促進河長治〔N〕.人民日報，2010-03-22.

〔2〕吳勇，熊晨.湖南省河長制的實踐探索與法制化構建〔J〕.環境保護，2017，（09）：32.

〔3〕劉超.環境法視角下河長制的法律機制建構思考〔J〕.環境保護，2017，（09）：29.

〔4〕王書明，蔡萌萌.基于新制度經濟學視角的“河長制”評析〔J〕.中國人口·資源與環境，2011，（09）：11.

〔5〕周建國，熊燁.“河長制”：持續創新何以可能——基于政策文本和改革實踐的雙維度分析〔J〕.江蘇社會科學，2017，（04）：45-47.

〔6〕王勇.水環境治理“河長制”的悖論及其化解〔J〕.西部法學評論，2015，（03）：07.

〔7〕胡肖華，聶辛東.論社會公權力制約的新元素：公眾參與引入的動因、機理、優勢與進路〔C〕.行政法論叢.北京：法律出版社，2015：103-104.

〔8〕劉芳雄，何婷英，周玉珠.治理現代化語境下“河長制”法治化問題探析〔J〕.浙江學刊，2016，（03）：123.

〔責任編輯：張 港〕