提升防范政治風險的制度化水平

文_燕繼榮

居安思危，未雨綢繆，見微知著，防微杜漸，這是中國文化的重要內容，也是國家治理的一貫思想。2012年以來，習近平總書記多次強調保持憂患意識，主張運用底線思維的方法，在最壞的可能性上制定政策，防范風險應對挑戰。

嚴格地說，危機無時無刻不在。風險管控的目的不是要消除危機和風險的存在（那也是不可能的），而是要盡可能減少人為制造的風險和危機，提高客觀風險管控和危機防范應對能力，使危機在發生幾率、范圍、程度、時限、不良后果等方面，最大限度地得到控制，盡可能減少失誤和可能的損害。應對風險，防患未然，要求國家治理、地方治理、基層治理上上下下都要保持危機意識。那么，從國家治理的角度看，風險和危機的本質與原因是什么？國家治理中可能會遭遇什么重大危機？防范政治危機化解政治風險的基本路徑是什么？

一、風險管控能力是國家治理能力的體現

風險引發危機，風險管控可以避免危機發生或控制危機的規模以及所產生的損失。一般認為，風險引發危機具有如下特點：一是發生發展的意外性，潛在風險引發危機爆發在時間、規模、程度、發展態勢和影響深度等方面通常讓行為者或相關人始料不及；二是結果的破壞性，風險引發危機常具有“出其不意，攻其不備”的特點，不論什么性質和規模的危機，都必然不同程度地給行為人或相關者造成破壞，產生混亂和恐慌，而且通常由于決策時間和信息有限，往往導致決策失誤，從而帶來無可估量的損失。

社會科學把人類生活的組織形態（無論是家庭、社會組織，還是國家）看作是一個不斷變化而又相對穩定的系統。在這個系統中，不斷變化的要素（包括內在的要素和外在的要素），造成人們的不適應感，激發人們產生適應變化或控制變化的意識和行為。當人們不能適應或控制新的變化，從而造成或可能造成明顯的利益損害時，這種變化就是“危險”，就會帶來風險；如果造成系統不穩定，那就是系統危機。如果人們通過努力適應了這些變化，那么，這個系統則被視為“安全”穩定的系統；如果人們通過努力不僅適應了變化，而且能夠控制變化朝著持續和增進利益的方向發展，那么，這些變化就從潛在“風險”或現實“危機”狀態轉化為新的“機會”。

政治學研究人類社會生活組織形態的變化規律及其應對之道，在政治學者看來，社會變化是客觀發生的事實，制度化則是人為的結果；構成人類社會生活組織形態內在和外在的要素或力量，促成了系統的變化，這些變化和社會的制度化成為決定社會生活秩序的兩種相互博弈的力量：一方面，社會系統內在或外在要素或力量的變化引發既有秩序的變動，造成不適應或突發事件，使系統或系統中的某些要素或力量陷入危機狀態；另一方面，社會制度化力量又會將這些變化盡可能地“規制”在一個可接受、可容納、可控制的范圍和程序之中，從而保持社會變化的連續性和穩定性。

從根本上說，社會就是在“危機—應對”的模式中不斷發展進步的。如果我們把人類社會看作一個復雜的系統，該系統由“動力系統”和“制動系統”構成。經濟發展如生產力、生產方式、分配方式的變化，社會變遷如人口結構、流動性、城市化、社會組織方式等因素的變化，教育水平的改變，內部力量的博弈以及外部因素的影響等，構成了該系統的“動力系統”部分，推動系統內部的變化；而血緣關系、文化聯系、宗教教化、意識形態、法律制度、國家暴力機器等要素和力量，構成了該系統的“制動系統”部分，維持系統的平衡性和穩定性。說到底，國家治理能力主要體現為一個國家總體上的風險管控能力和危機應對能力。

二、國家風險及其管控

一個國家可能存在多種風險。依據性質或根源的不同，這些風險可以大體劃分為政治風險（可能引發政治危機或其他危機的政治性要素）、經濟風險（引起國家經濟危機如生產、金融、房貸、債務危機以及其他危機可能性的經濟要素，如重復性生產、貨幣投放、銀行放貸、地方債務失控等）、社會風險（引發社會沖突、社會分裂等危機以及造成其他危機可能性的社會要素，如社會差距、族群分化、移民和難民問題）等。由于國家制度環境不同，政治敏感性表現也有差異，所以，不同國家的政治風險也不盡相同。

一般來說，在政治生活領域，可能引發危機的因素包括：政治人物的言行不當、關鍵性政策失誤、政治力量因利益或觀念原因產生重要分歧、政治腐敗、選舉舞弊、既有的重要規則的突然改變或遭到破壞、突發性事件的處置不當、官員或執政團隊弄虛作假或嚴重的違法行為、政治交易或政治“丑聞”被揭露等。這些事情的存在與發生，都容易引起政治紛爭，輕者造成政治和社會抗議事件，重者引起政府信任危機或政治信用危機，進而引發政治革命運動。此外，政治體系的運轉主要建立在個人人格因素（領袖魅力）基礎上，還是依賴于組織體系和制度程序的作用，也反映一個國家的風險程度。政治體系的運轉以及政治決策過度依賴于個人權威，在一定情況下也會增加國家發展的風險。

相較于政治抗議事件發生、政治領導人變更、政府垮臺或解散而言，一個國家政權更迭和國家解體往往是國家最重大的政治危機。這兩種現象的發生，往往是國家治理陷入困境的結果?，F代國家建設的任務，就在于尋求合理的制度安排，將國家送入長治久安的軌道，使之不至于因為人員變更、政府變動等政治變故而陷入混亂；現代國家治理的目標，就在于通過合理、有效的手段，減少和避免選人失當、決策失誤、權力失控、行為失范的可能性，以降低由此而引發危機的可能性。

習近平總書記指出，當前中國面臨的幾大風險包括政治風險、意識形態風險、經濟風險、科技風險、社會風險、外部環境風險、黨的建設風險，并就防范和化解這些風險提出了明確要求。居安思危，防患于未然，是避免災禍的良方，也是降低損失的最佳措施?；怙L險最好的辦法是：不僅要為事后危機的發生做好應對預案，而且也要為實施的政策和行為事先制定備選方案。

三、提升國家治理的制度化水平是防范風險的正道

對待風險和危機應該堅持什么態度？一方面，應該承認，問題導向、危機驅動是系統發展和創新的重要機會和動力；另一方面，必須明確，從治理的角度看，提升制度化水平是風險管控、危機應對的根本出路。

現代社會是一個充滿風險的社會?，F代化增加了社會變化的不確定性，因而也增加了國家的風險性。有研究表明，現代化作為多層面的歷史進程，涉及人類的思想和行為的所有領域的變革。具體而言，現代化包括城市化、工業化、世俗化、民主化和新聞參與等各個方面。這些新的變化挑戰著既有秩序，為既有的治理體系帶來了變動的風險。美國政治學家亨廷頓曾經把導致政治不穩定（政治風險或危機）的要素和過程表述為如下三個公式：（1）社會動員/經濟發展=社會頹喪；（2）社會頹喪/流動機會=政治參與；（3）政治參與/政治制度化=政治動亂?？吹贸鰜?，亨廷頓的理論支持了通過積極的制度變革和制度創新來應對社會變化以及政治風險的主張，也支持了制度供給是政治秩序的決定性要素的觀點。他的研究告訴我們，制度供給決定國家治理的水平；政府是制度（規則）的主要供給者。因此，政府適應社會需求并創造性地提供制度（法制）供給的能力，這在很大程度上決定了國家政治的現實狀況和未來走向。

人無遠慮必有近憂。研究認識危機、把握規律、化險為夷、轉危為機，是所有國家和社會組織在面對危機時的普遍追求。于是，危機管理作為一個管理系統，同時也作為一個理論模式便應時而生。從目前的學術討論來看，危機管理得到了四種設定：第一，把危機管理設定為情境管理，即，管理者對使其遭受潛在威脅和現實損害的情境進行管控，目的是要恢復組織系統正常的運營秩序和發展狀態；第二，把危機管理設定為資源管理，旨在最短時間內有效地整合和配置各種資源，使組織系統轉危為安；第三，把危機管理設定為一種溝通管理，即，管理者以溝通為手段，以解決危機為目的所進行的一系列化解矛盾和避免沖突的過程；第四，把危機管理設定為行為管理，旨在形成一套集事前預控、事中管理和事后恢復于一體的、行之有效的危機應對機制和行為策略，因此，危機管理被認為是組織行為，是組織對所有危機發生因素的預測、分析、化解、防范等采取的行動?？傊?，危機管控需要建立一種包括情境、資源、溝通和行為在內的管理體系，其目的在于對潛在的或當前的危機形成認識和判斷，利用相關力量和資源，采取有效措施來應對不利情境，從而降低危機的破壞性，甚至將危機轉化為機遇。

具體而言，化解風險、防范危機的根本之道在于：首先，建立有效的信息交流和溝通機制，準確判斷風險所在；其次，不變性應變，即以不變應萬變，建立完備有效、富有權威的法治體系，提升治理能力；最后，創新性應變，即與時俱進，不斷革新治理方式。