墨西哥警察的信任危機

2018年9月底，墨西哥聯邦政府下令對與販毒集團存在利益勾兌關系的阿卡普爾科地方警察局進行管控 （圖/視覺）

地方警察局遭遇“一鍋端”

墨西哥堪稱拉丁美洲的第二大經濟體。但經濟增速發展卻無法掩蓋墨西哥治安形勢的急轉直下。暴力犯罪與毒品交易，有組織犯罪與貪污腐敗，洗錢犯罪與利益勾連，似乎已經成為這個國家的另一張名片。近來曝出的一則新聞，好比一顆在司法圈炸開的“原子彈”，進一步凸顯了墨西哥警察體制的軟肋與短板。

據美國有線電視新聞網、英國獨立報等媒體的報道，2018年9月底，墨西哥聯邦政府命令軍方聯合政府多個職能部門對南部城市“阿卡普爾科”的地方警察局發動了一場“閃電戰”，意欲徹查追責當地警察局與販毒集團的暗箱操作、打擊違法犯罪的辦案不作為、不如實受立案等問題。此次迅雷不及掩耳之舉是在墨西哥聯邦政府的直接授意之下，由專門的聯合行動小組負責實施。聯合行動小組由墨西哥聯邦政府和格雷羅州州政府（阿卡普爾科隸屬于墨西哥的格雷羅州）指揮，海軍陸戰隊、聯邦警察、州警察與檢察官配合具體執行。行動之后，阿卡普爾科的當地治安由軍方、聯邦與州警察進行無限期的共同接管，從而確保社會治安的平穩過渡。

然而，在墨西哥，地方警察局被一鍋端的事件并非個案！自2011年以來，墨西哥北部城市“塔毛利帕斯州”已然淪為販毒、謀殺、兩搶、綁架、盜竊等刑事犯罪的重災區之一，該州的地方警察局幾乎被整鍋端，背負上了“有名無實”“形同虛設”的名號；2013年1月18日，墨西哥總檢察長辦公室對外通報，在某市的地方警察局中竟然有多達158名警員與販毒組織有染被執行逮捕；2014年至今，格雷羅州下轄的十幾個市（鎮）的警察局更是因販毒集團的滲透賄賂而被墨西哥聯邦政府決定解散……由此可見，“毒警、黑警、腐警”已經浸潤至墨西哥的警隊之中，為黑惡勢力充當“保護傘”，警察腐敗、濫用職權、恣意妄為、偵查掮客、警局休克等問題已經十分凸顯，亟待墨西哥聯邦政府破題解決。

墨西哥的“三級”警察建制

根據《墨西哥合眾國憲法》（即“墨西哥1917年憲法”）的規定，墨西哥政府機構實行的是“聯邦”“州”“市（鎮）”的三級管理體制。反映到警隊管理的層面，墨西哥已經初步建立了“聯邦警察”“州警察”和“市（鎮）警察”（即前文所述的“地方警察局”）的三級警察管理體系。此種體系在形式上效仿了美國的“聯邦、州和地方”警察建制，具有多頭分散、權力獨立、互不隸屬等特點。在警察機構的劃分上，墨西哥警方形成了“聯邦警察機構”和“屬地警察機構”（包括州、市、鎮）兩大板塊，各自為政。

目前，墨西哥的警隊力量主要包含了2個聯邦警察隊伍，1個聯邦區警察隊伍，31個州警察局，超過1600個市（鎮）警察局。從警力數量的角度，墨西哥的警員人數是充足的。然而，令人費解的是，隸屬于內政部的聯邦警察在武器配備、專業能力、人員構成方面優勢明顯，警員人數達到4萬余人，年預算超過340億美元，但不少市（鎮）警察局的力量卻相對薄弱，警員人數與轄區公民的比例并不合理，警力無法真正傾向于基層一線，見警率亟待提升。盡管墨西哥的聯邦政府曾于2008年推動過全國性的司法體制改革，對聯邦層級的警察編制進行了大幅度的調整，卻未對市（鎮）警察局進行有效增員。因此，三級警察管理體系形成了“根基薄弱、上中層厚實”的不合理建制，“頭重腳輕”的情況日益加劇，基層一線執法辦案的警力缺失嚴重。

另一方面，根據墨西哥1917年憲法的規定，墨西哥總統集“黨、政、軍”的最高權力于一身，有權直接干預立法、司法和警務。在這樣的憲政背景下，墨西哥警察制度建立的初衷似乎更像是政府的刀把子，通過暴力手段來維護政府統治，而非以“保護和服務公民”為出發點。因此，“執法為民”往往淪為空談，為民實效缺失。

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近年來，墨西哥警察貪污腐敗、協同販毒、濫用職權的新聞不絕于耳。墨西哥聯邦政府更動用軍方力量，對地方警察部門進行掃蕩。2018年9月底，墨西哥聯邦政府下令對與販毒集團存在利益勾兌關系的阿卡普爾科地方警察局進行管控。墨西哥警方再次面臨嚴重的信任危機！

信任危機：警察撤，軍隊上

美國當代著名的國際政治理論家塞繆爾·菲利普·亨廷頓在其著作《文明的沖突與世界秩序的重建》中寫道：“墨西哥是一個無所適從的國家?！憋@而易見，當下的墨西哥三級警察管理體制無法有效阻遏違法犯罪的發生，甚至在一定程度上成為滋生違法犯罪的溫床和催化劑?！斑`法犯罪的天堂”“暴力王國”“販毒基地”儼然成了墨西哥治安的代名詞！2017年，阿卡普爾科的謀殺率竟然高達1.03‰，放眼整個地球都是“NO.1”。截至2018年6月30日，在墨西哥總統大選開始之前，居然有132名涉及選舉的候選人物被謀殺……然而，面對這些，墨西哥警方卻“無能為力”“束手無策”。

可悲的是，部分地方警察局靠山吃山、倚樹吃樹，“前臺”玩權，“后臺”賺錢，將除莠安良的職責拋于腦后。刑事隱案、不如實受立案、偵查不作為等現象十分普遍。如此情形下，違法犯罪在墨西哥正呈現組織化日益嚴重的趨勢，每年被追責的販毒集團、黑惡勢力、洗錢集團或許僅僅是冰山一角！墨西哥并沒有建立諸如香港廉政公署（ICAC）這樣居中嚴查黑警、腐警的機構。這也就難怪，不少的墨西哥公民會對警察投上“不信任票”了。

無奈之下，墨西哥的聯邦政府只能動用軍事力量鎮壓被腐化的地方警察局，直接干預地方的治安維護，軍隊也開始越來越多地越權介入打擊違法犯罪活動的領域。緊急之下，“軍警”共治地方治安已然成為常態。因此，在墨西哥，有不少公民直言不諱地表示“寧愿相信軍方接管的機制，也不愿相信地方警察能夠做到執法為民”。墨西哥公民對警察的信任程度可見一斑！

但以“軍”代“警”猶如達摩克利斯之劍，可謂是一把“雙刃劍”。雖然從短期影響和近期實效來看，軍隊出面暫時接管地方治安具有極快止痛的功效，能夠快速穩控和扭轉當地的治安形勢，可是此舉畢竟不是長久之策，只能治“標”，卻不能治“本”，無法根除當地治安維護的警力短板，亦嚴重干預了警隊的獨立性。然而，試問軍方內部就不會存在濫用職權、肆意妄為、貪污腐敗等問題了嗎？這似乎有一種以五十步笑百步的即視感。

警務機制改革進行時

意大利法理學家、刑事古典學派的創始人和代表人物切薩雷·貝卡利亞在其著作《論犯罪與刑罰》中，從趨利避害的角度曾經分析道：“一個人如果發現它將在生活于自由之中的本國公民的眼下，在苦役和痛苦之中，度過許多年甚至整整一生，成為曾經報復過他們的法律的努力。那么他將這種結局同時能夠成敗未卜的犯罪，同他可能受到的暫時的痛苦進行有益的比較?！睋Q言之，一旦窮人們發現現實帶來的只有苦役和痛苦，那么他們就會屈從于犯罪可能帶來的愉悅生活的一線希望，進而鋌而走險違法犯罪。

在墨西哥三級警察管理機制中，地方警察存在著“低薪養廉”的問題。比如，在塔毛利斯州，初任警員每個月只能獲得3618墨西哥元（約合191.8美元）的薪酬。在不法分子的高薪利誘之下，地方警員往往難以把持住，理想信念難以維系扁扁的錢袋子。不少警員亦官亦商，將手中的權力作為交易的砝碼，與犯罪團伙進行互兌。這就直接造成了警察內部的腐敗日益嚴重。嚴重的腐敗又影響了警察打擊違法犯罪的效率，損害了現代警務機制在墨西哥的建立，降低了公民對警察公正執法的信心，不利于引導公民參與打擊犯罪，并反過來制約警察偵查犯罪的效能。

當然，墨西哥聯邦政府也已經意識到了問題的嚴重性，開始探索試點警務機制的改革。墨西哥聯邦政府借助與美國達成的 “梅里達倡議”，獲取了大量的資金援助，在聯邦警員專業能力培訓、武器配置等方面進行大幅度改進和提升。同時，借助美國警察的先進經驗，取經警察反腐，在警察內部督查機構層面力推警察敗類的革除。誠然，警務機制改革是一項復雜的系統工程。墨西哥警務機制能否良性蛻變，真正轉型為“廉政警務”，有待時間檢驗。

值得欣慰的是，墨西哥的新任總統安德烈斯·曼努埃爾·洛佩斯·奧夫拉多爾在近日承諾，“我們會進行改革，我們會走向和平和穩定”。期待墨西哥聯邦政府盡快推動地方警察機制的趨良改革，形成警力向基層一線執法傾斜，減少警察腐敗，趨近執法為民，還墨西哥民眾一個安全、穩定、公正的治安環境！