從泛項目化到有組織的項目化—關于培育孵化平臺推進社會組織參與社區治理的思考

文｜劉陽 北京大學社會學博士 北京市社會科學院助理研究員

當前，不管是在民政部門正式注冊的社會組織，還是只在街道備案的社區社會組織，參與社區治理的主要方式都是承接各級政府的購買服務或公益創投項目，開展有特定區域、特定內容和時間長度的服務。同時，不少地方和基層政府也建立了以社會組織孵化為主要目的的支持性平臺，這些平臺也往往以項目發包為抓手來組織開展社會服務和社區參與，促進區域內社會組織（包括社區社會組織）的成長。這樣，政與社、上與下相結合，就形成了完全以項目化為運作邏輯和制度框架的社會組織提供服務和參與治理的體制。本文主要基于北京市的相關經驗，對泛項目化的弊病及其原因進行分析，并嘗試提出整體性的應對之道。

一、泛項目化帶來的弊端

不可否認，在社會服務和社會組織成長初期，項目化運作在調動政府資源、為社會組織發展提供相對公平的空間、促進社會組織服務規范化和專業化、改變社區工作者及基層政府相關工作人員服務理念等方面，都起到了顯著的作用。但隨著時間的推移，片面項目化運行的弊端也越來越明 顯。

1高運行成本。（1）在財務管理制度僵化落后的背景下，項目運行合規的成本非常高。（2）項目實施的監督評價成本高、形式化傾向明顯，對基層資源動員利用不足。以社會參與為目的和特征的事業，其本身運行（非指項目服務內容）卻嚴重缺乏社會參與，這不能不說是一種諷刺。

2合作預期短期化。（1）項目實施短期化，一般都是一年一簽，使社會組織無法或不愿意進行較為深入的研發性投入，以避免形成過高的特定化資產和“沉沒成本”，特別是對一些平臺支持性的社會組織，負激勵效果更明顯。（2）從基層平臺方面看，片面項目化導致的合作期不確定性和服務質量信號的缺乏，無法吸引優秀社會組織進入本地區開展服務。

3項目設計與實施碎片化。（1）不論是對注冊社會組織還是社區社會組織，片面項目化運行導致大多數項目設計和實施雷同化、碎片化、低水平重復。對于注冊社會組織，造成的后果是難以在提高專業性、增加社區信任度和項目在地深度、提升社區參與等方面實現有效積累；對于社區社會組織，缺乏深度和特色的項目設計，更重要的后果則是其項目對社區多元群體缺乏參與吸引力，同時組織的自我治理水平也受到影響。（2）兩類社會組織之間缺乏良性互動，一方面注冊社會組織的項目落地缺乏社區社會組織的組織性支撐；另一方面社區社會組織的項目設計和實施缺乏注冊社會組織的專業性支持。

4行業生態低價、低水平競爭。對于注冊性社會組織，“市場”競爭過于激烈，且缺乏較高信度的服務質量信號，誘迫相當一部分社會組織通過盲目擴大業務類型來維持生存，專業化、高質量發展所需的行業生態條件始終未具備。

5難以實現優勝庸汰。以上幾點合在一起，造成的一個影響深遠的后果，就是在社會服務領域，難以實現有效的優勝庸汰。筆者雖不是嚴格意義上的公益行業從業者或研究者，但近幾年在北京參加不少政府購買服務和公益創投項目評審，從市級到街道各級都有。一個感覺是好的社會組織和好的項目并不是沒有，但四五年下來，在總體中始終只占相對小的一部分：口碑好的社會組織一年也就做那么多項目，平庸的社會組織大都也能混口飯吃，有一席之地；而且好的項目也沒見大面積學習、模仿?？傮w上，始終是平庸的組織、平庸的項目占主體。

二、對優不勝庸難汰現象的理論性分析

以上主要是現象層面。對此優不剩、庸難汰現象，我們可以進行略微理論化的分析。從經濟學角度看，招標項目制是一種市場化交易機制，它排斥通過雙方長期合作的預期對服務供應方形成約束和激勵。反過來，它其實假定了：（1）服務的質量是容易辨別或約束的，購買方很容易結合服務質量和價格水平進行最優選擇；（2）服務購買方一般就是接受服務方，它能充分利用可獲得信息進行最優選擇（相反，如果購買方是代理人，信息、激勵等問題就復雜得多，比如政府采購就經常出現質次價高的情況）；（3）基于以上兩點，服務提供方的市場表現（以往的中標記錄）就是其服務性價比的重要證明，也可作為招標選擇的有效信息；（4）社會組織設計某個項目、為某地提供服務，并不需要投資專用性資產（即一定程度上只能用于該地或該項目的知識、技能，挪作他用則價值會明顯降低）。但不幸的是，這幾個前提在社會服務項目中都難以成立。

1項目化監督評價本身不制造有助于有效選擇的信息。在社會服務性項目中，對項目執行的監督和評價是當前項目制中極重要的方面。但這種評價只是一種消極性評價，即在“合格/不合格”之間進行區分，而不是在“優秀/普通”之間進行區分。好的組織、好的項目難以從這種評價中脫穎而出，形成競爭優勢（北京市有關部門也定期對社會組織進行評級，有一定參考作用，但似乎跟項目完成質量相關度并不高）。

2社會服務本身性質與選擇主體特征不利于有效選擇。一方面，社會組織提供的是無形的、長時間耗費的服務，這種服務很難用外在、量化的指標進行有充分效度的評價；另一方面，選擇服務的主體并非接受服務的對象，而是具有代理人性質的基層政府部門，他們進行有效選擇（即選擇出性價比最優的服務及其提供者）往往需要具有較高客觀性的指標，以為自己的選擇進行正當性辯護；缺乏這種指標，或者指標的效度不夠，他們就無法進行有效選擇（無法進行有效選擇的含義，既包括無法識別性價比最優的服務提供者，也包括即使能識別優質服務，但由于缺乏可辯護的客觀指標而不能提供相匹配的價格）。

3項目投入深度受限，不利于區分優秀社會組織與平庸社會組織。對于社會組織而言，把項目做好做深，不僅需要較長時間，而且確實需要進行大量的專用性投資（比如深入研究本地需求和資源特征，開發更有針對性的項目，招聘培訓本地性社工等），由于招標項目制一般以年度為合作時長單位（受制于財務管理周期，立項時間晚卻要按時結項，實際項目執行時間一般不到一年甚至只有半年），一方面客觀時間不夠“深耕細作”，另一方面，合作期限的不確定性也使優秀社會組織不便于對某地某項目進行大量專用資產投資，開發有深度的項目。

4優秀社會組織服務提供規模和自身組織規模都難以迅速擴張。跟企業不同，即便社會組織的服務質量和受認可度取得相對同行的競爭優勢，一方面，由于其提供的是長耗時的服務，因而無法像企業那樣通過擴大產能進行大規模產品輸出而迅速替代同行中平庸的產品；另一方面，社會組織本身的組織特點，也決定了很難通過類似企業兼并重組的方式實現快速、大規模擴張。因此，靠優秀社會組織的產品規?；蜃陨硪幠U張來實現行業優勝劣汰不具有可行性。

歸結起來，由于市場機制對社會服務與公益領域具有內在的不適應性，以市場機制為隱含前提原則的單純招標項目制，造成了優不能勝、庸難以汰的局面，給行業生態和行業成長帶來了嚴重的限制。就像包產到戶在最初解放農村生產力，但單純小農經濟卻不利于農業生產力長遠提升一樣，社會服務與公益領域的單純招標項目制雖然有利于行業的最初發展和規范，卻不利于行業的持續優化和長遠的社會創新。

三、有組織的項目化

政府和行業并非沒有認識到單純招標項目制對行業發展有缺陷，地方和基層政府舉辦的各級孵化培育平臺，初衷就是在社會組織培育方面彌補單純招標項目制的不足。但孵化培育平臺的一個隱含邏輯是，社會組織只是在初創階段需要非市場化的“加持”，“成年”后就應該獨立去“市場”中闖蕩。由于對單純招標項目制及其隱含的市場原則缺乏整體反思，用來克服招標項目制的孵化培育平臺本身，很多也采取了招標項目制來運作，即用項目制的方式聘請第三方“支持型社會組織”來負責平臺的日常運行。這樣，反而使項目化在社會服務領域形成了體系性的“閉環”。

那么，如何打破泛項目化給行業發展帶來的“低水平陷阱”？我們的答案是，用組織化的選擇來彌補市場化選擇的無力，使項目制所設想的競爭性充分而適度地發揮出來。從理論上看，由于社會服務和社區參與培育具有很強的在地性（即潛在供給方是有限的，不是一個完全競爭的市場），這種彌補是可能的。具體而言，通過重新定位各級孵化培育平臺的功能，構建區域性的組織化體系，來提供執行有效選擇所需要的諸種機制，主要包括以下4點：

1可信信息的生產和傳遞。上級平臺歸集整理社會組織在本區域完成項目的相關信息，與下級平臺和域內其他購買主體共享；上級平臺可邀請域外精英社會組織來本地發展，撮合其與下級平臺的合作，并從全區域的角度提供支持。對下級平臺而言，上級的甄選和支持，就是重要的可信信息，是自身選擇的最有力的合法化支持。

2長期合作與擴大化合作激勵。上級平臺建立機制，使在本區域表現優秀的社會組織，不僅可確保長期合作，且可以實現業務合理快速擴張（比如跟更多的下級平臺開展合作）；其優秀項目設計可以相對快速地在本區域復制。

3將項目執行與社會組織的相對剝離，構建本區域的社會組織生態鏈。精英社會組織在本地設計和執行的、已經得到驗證的優秀項目，可以在上級平臺的協調下進行相對剝離，由該精英社會組織負責項目深化設計和培訓、督導（以及在少數街道示范執行），由其他社會組織（包括社區社會組織）負責在達成合作的其他下級平臺區域具體執行【精英社會組織與普通社會組織的區分是圍繞優秀項目而作的，一個組織在這個項目上是精英社會組織（項目開發者），在另一個項目上可能是普通社會組織（項目執行者）】。這樣，通過優秀項目合作的載體，在實踐中高效培育本區域普通社會組織和社區社會組織，形成各展其能、相互促進的社會組織生態鏈。

4做好項目落地社會組織與社區社工、社區志愿者、社區社會組織之間的對接。如果說前面3點主要是市、區級平臺主導完成的工作，那么這里主要是街道級平臺應該做的工作。此前相關部門也強調“三社聯動”，但并沒有形成清晰的操作路徑，更重要的是沒有放在“有組織的項目化”這樣一個多層級的體系之中。由于街道級平臺協助組織項目落地、圍繞項目動員相應的社區參與及居民自組織培育，以及發動居民和服務對象開展對項目實施的監督，應該在項目經費中有專門的資金支持。而且，這些工作做得好壞，應該跟街道將來能否落地更多的優秀項目適度掛鉤。此外，對于社區社會組織承接項目，街道平臺與社區要做好財務方面的服務。這樣，既在一定程度上降低了項目化運行的財務和監督評價成本，又把項目執行與社區參與的培育緊密結合起來了。

四、人力資源支撐問題

以上幾點合在一起，大致能夠緩解泛項目化帶來的弊端，既發揮項目化的規范化作用，又能實現社會服務和社區參與培育的專業性積累、社會組織與項目的優勝庸汰。但各級平臺是這一體系的“軸心”，體系的有效運轉對其工作能力和人力資源水平提出了較高要求。從北京的情況看，各級平臺基本是事業單位性機構與“外包”第三方社會組織的不同程度拼接，屬于“體制內”與“體制外”的簡單嫁接。實際上二者“拼”而不“合”：前者有組織權能但人手、專業能力和工作激勵都不足，后者有專業能力但缺乏組織權能，事實上也缺乏長期工作的激勵。

對此，我們提出的解決思路就是通過改革形成多層次人事制度，使這些平臺得以實體化。以北京為例，當前從事社會組織相關工作人員一般有三類人事身份：事業或行政編制人員、區級部門統一招聘（少數為街道自聘）社工（社區工作者）、社會組織以純社會化方式自招社工（機構社工）?？梢越梃b國有企業的人事制度，在平臺中將這三種人事身份結合在一起：領導人員用事業或行政編制，骨干人員擇優使用政府統一招聘社工（這部分人員要注意與基層社區社工之間有序流動），外圍人員用單位自聘社工。把體制內、準體制內和體制外三種人事身份結合在一個實體中，實現組織權能與專業、靈活人力資源支撐的結合。