論黨內法規制定體制的發展與完善

李國梁

(西南政法大學 行政法學院，重慶401120)

黨的十九大報告提出了“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”的總體要求，明確了未來一段時期黨內法規制度建設的方向任務。一直以來，黨內法規的建設始終融入黨的各項事業的發展進程中，形成了“通過黨內法規的形式規范黨內關系的傳統”[1]27。黨的一大制定的《中國共產黨第一個綱領》以及黨的二大制定的《中國共產黨章程》，反映了中國共產黨在初創時期對黨內法規制度建設的探索。1938年，毛澤東在《中國共產黨在民族戰爭中的地位》一文中闡釋了黨的紀律的重要性，首次提出了“黨內法規”一詞，指出“制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”[2]528。1978年，鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的講話中提出，人民民主建設應當實現制度化、法制化的要求，強調“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障”[3]147。1992年，黨的十四大對黨章進行了重要修改，在“黨的紀律檢查機關”一章中吸收了“黨內法規”的表述[4]360，黨內法規制度建設持續進步。十八大以來，習近平多次強調了黨內法規的重要性，指出：“要把實踐中行之有效的做法和經驗用法規制度的形式固化下來、堅持下去，實現黨內法規的與時俱進?！盵5]2016年10月，“以制定修訂兩部黨內法規為重點專題研究全面從嚴治黨的十八屆六中全會，是中國共產黨成立以來首次以黨內法規制度建設為重點的中央全會”[6]。同年12月，首次全國黨內法規工作會議召開，強調堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設?，F如今，以黨章為根本、以若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系已基本搭建成型，而與此相適應的黨內法規制定體制也已基本形成并有效運轉。

“黨內法規體系基本形成以后，大規模立規的壓力大大減輕，需要從數量規模型立規向質量效益型立規轉變，如何提高立規質量就成為立規工作的主要矛盾?！盵7]一方面，黨內法規制定體制的確立及運行，為提升立規質量提供了基本的支持和保障。2013年5月發布的《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《制定條例》)，初步構建起涵蓋規劃、起草、審批、備案、清理、評估在內的黨內法規制定體制。2014年11月，中共中央完成了黨內法規的首次全面清理，范圍涵蓋了新中國成立至2012年6月間的1 178件黨內法規和規范性文件。清理工作為全面把握黨內法規現狀、有針對性地提升黨內法規質量打下了良好基礎。十八大以來，“共制定修訂140多部法規，約占220多部現行有效中央黨內法規的60%”[8]。另一方面，黨內法規質量提升越發成為黨內法規建設工作的重心。2017年6月，中共中央印發了《關于加強黨內法規制度建設的意見》，強調制定黨內法規制度必須牢牢抓住質量這個關鍵，方向要正確、內容要科學、程序要規范，保證每項黨內法規制度都立得住、行得通、管得了。2018年2月，中共中央印發了《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018—2022年)》，正式開啟了新一輪黨內法規制度建設，要求到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規制度體系，并確保黨內法規制度質量明顯提高。

習近平在強調建設社會主義法治國家時指出：“要完善黨內法規制定體制機制?！盵9]黨內法規制定體制與黨內法規質量密切相關，全面嚴格完善的黨內法規制定體制是高水平“立法技術”的重要表現，是確保黨內法規質量的前提和保障。因此，為有效提升黨內法規總體質量，增強黨內法規制定的科學性和規范性，本文將以黨內法規的制定體制為研究主題，嘗試論述黨內法規制定體制的內涵、運行機制及其完善路徑。

1 建構與發展：黨內法規制定體制的內涵和現狀

1.1 黨內法規制定體制的建立

黨內法規的制定體制是指推動和影響黨內法規制定、修改、廢止的整個運作機制，具體涵蓋了規劃、起草、審批、備案、清理和評估等環節步驟。2013年起實施的《制定條例》，作為黨內正式的“立法法”，構建起了黨內法規制定體制的基本框架。而黨內法規制定制度體系是在制定體制基礎上進一步拓展形成的規范體系?！包h內法規制定制度體系是指由黨內法規的制定與修改制度、規劃與計劃制度、起草制度、審批與發布制度、適用與解釋制度、備案清理評估制度等構成的制度體系。黨內法規制定制度體系是黨內法規制度體系的首要環節，直接決定和影響著黨內法規制度體系中的黨內法規實施體系和保障體系的質量和成效?！盵10]這一體系既包含了黨內法規的總體部署和具體操作，也囊括了立規中的審查和立規后的評價。增強各制定環節之間的銜接配合，有利于提高黨內法規的制定能力和水平，推動黨內法規的規范化建設。值得注意的是，在“1+4”的黨內法規制度框架體系中，與黨內法規制定相關的法規或規范性文件都包含在“黨的監督保障法規制度”中的“制度建設保障”類別之下，單獨形成一個門類①關于黨內法規制度體系的分類問題，《關于加強黨內法規制度建設的意見》提出，完善以“1+4”為基本框架的黨內法規制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度4大板塊?！吨醒朦h內法規和規范性文件匯編(1949年10月—2016年12月)》將黨內法規按照該分類要求編排，并在4大板塊之下進一步細化為26個子類別。。這一劃分凸顯了該類法規具有的程序屬性和保障功能等獨立特征和價值。

自毛澤東在中共六屆六中全會上首次提出“黨內法規”的表述以來，黨內法規制度在黨的奮斗歷程中經歷了從無到有、從建立到完善的探索發展。黨內法規制定體制逐漸形成，黨內法規制度建設不斷完善。由于黨的事業復雜艱巨，世情國情不斷變化，黨內法規需要根據工作重心變化而不斷調整。因此對于黨內法規的制定工作，在很長一段時間內都缺乏明確的標準和依據，處于較模糊的狀態。直到1990年，中共中央印發了《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)，界定了黨內法規的概念，即“黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱”。同時，《暫行條例》初步奠定了涵蓋規劃、起草、審定、發布在內的黨內法規制定的運行機制。2013年，中共中央根據新形勢的要求，在多年實踐經驗的基礎上對《暫行條例》進行修訂，發布實施《制定條例》?！吨贫l例》是黨內法規制度體系建設的基礎性黨內法規，是推動黨內法規制度化、規范化、程序化的基本保障，是正式公開的黨內“立法法”。

1.2 黨內法規制定體制的新發展

《制定條例》在繼承《暫行條例》的基礎上，細化和擴展了黨內法規制定體制的多項主要內容。第一，將原第二章“規劃”改為“規劃與計劃”，明確要求科學編制黨內法規制定工作五年規劃和年度計劃。同時增加了中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委可以根據職權和實際需要，編制本系統、本地區黨內法規制定工作規劃和計劃。第二，“起草”一章拓展了草案征求意見的范圍，征求意見的范圍不僅根據草案的內容涵蓋到黨內，也強調對黨代表大會代表和有關專家學者意見的聽取，還新加了充分聽取與草案密切相關群眾的意見的要求，同時豐富了征求意見的形式。第三，將原第四章“審定”和第五章“發布”合并為“審批與發布”一章。一方面，明確了由審議批準機關的所屬負責法規工作的機構，按照審核內容的要求進行審核，總體上提升了黨內法規的規范性。另一方面，將“有的黨內法規公開發布”修改為“黨內法規經批準后一般應當公開發布”，增強了黨內法規的公開性要求。第四，新增了“適用與解釋”和“備案、清理與評估”兩章內容?！斑m用與解釋”部分確立了“上位法優于下位法”“特別法優于一般法”“新法優于舊法”的黨內法規效力等級的原則，并明確了在黨內法規發生抵觸或不一致情形時的處理規范。與此同時，備案、清理和評估機制的創設，使制定程序更加系統科學，構成了確保和提升黨內法規質量的重要方法。

十八大以來，黨內法規規劃、清理、備案等工作的全面有序開展，保障了黨內法規制定體制的良好運轉，促進了黨內法規體系的規范化和制度化。第一，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》(以下簡稱《綱要》)要求，黨內法規工作的統籌規劃機制、審議審核機制、動態清理機制、備案審查機制、解釋評估機制建立健全并有效運行。過去5年的黨內法規制定工作基本完成了《綱要》的要求，遵循了《制定條例》構建的黨內法規的制定機制，即在五年規劃的總體指導下，開展具體的黨內法規起草、審批和備案等工作，并進行了適時清理和效果評估?！毒V要》提出的涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架已經基本形成。2018年新發布的《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018—2022年)》，特別強調黨內法規制度的質量，其系統性、整體性和協同性明顯增強。第二，《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》(以下簡稱《清理意見》)，開啟了首次全面黨內法規清理工作的序幕。2014年底，完成的清理工作共涉及黨內法規和規范性文件1 178件，其中322件在清理中被廢止，369件被宣布失效，繼續有效的是487件。歷時兩年的清理工作摸清了黨內法規的現狀，為黨內法規的進一步修改、廢止提供依據，奠定了黨內法規制度體系建設的基礎，同時也為清理工作的長效機制和即時清理機制積累了有益經驗。第三，《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》(以下簡稱《備案規定》)，是《制定條例》的配套性黨內法規，明確了備案制度的機構、時限、審查標準和考核評價等內容。此外，“2015年7月，中央辦公廳印發《關于建立法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制的意見》，建立分工負責、雙重備案聯動、移交處理和提議審查、征求意見、會商協調、信息共享等機制，推動形成了互聯互通互動的審查銜接聯動工作格局”[11]90。這滿足了全面依法治國對加強備案審查能力的要求，有利于確保黨內法規的合法性與合理性。第四，2015年8月，中央批準建立中央黨內法規工作聯席會議制度，主要負責研究中央黨內法規制定工作規劃和年度工作計劃、統籌協調綜合性中央黨內法規制定工作、推動已出臺中央黨內法規的貫徹實施等。聯席會議制度有利于在黨內法規制定過程中加強溝通，形成合力，集中化解黨內法規制定中遇到的難題，提升黨內法規制定水平[12]。自黨的十八大以來，“黨內法規制度建設呈現出‘存在問題—提出要求—實踐探索—總結經驗—建章立制—貫徹實施—再提出要求’的螺旋式的上升過程”[13]。

2 問題與反思：黨內法規制定體制建設的特征與不足

黨內法規制度建設是一項復雜的系統工程，包括了統籌規劃、制定修改、備案審核和評估清理等各個環節，涵蓋了理論研究、實踐探索，實施執行和人才培養等各個方面，是黨的建設總體安排中的重要一環。黨內法規制度是扎根于中國特色社會主義建設基礎上的理論探索和制度創新，伴隨著中國共產黨領導中國革命、建設和改革的不斷推進而一步步發展成熟。但不可否認，黨內法規在制定和實施方面均有一定的滯后與不足。當前，“對黨的制度建設研究明顯不足，黨內規則的目標任務、體系框架缺乏理論支撐”[14]。而充分認識黨內法規制定工作所面臨的獨特發展歷程和價值追求，是準確把握現有黨內法規制定體制不足的前提，也是改進和完善黨內法規制定體制的基礎條件。

2.1 黨內法規的獨特發展歷程與價值追求

2.1.1 黨內法規的產生和發展有特殊的歷史背景和實踐進程

“在不同歷史時期，伴隨著黨的執政地位、執政理念、執政方式和執政環境的發展變化，黨規一直如影隨形，通過立改廢釋及時反應和確認形勢任務的新變化，為黨執政提供制度保障?！盵15]31-32中國共產黨的歷史地位經歷了從革命黨到執政黨的不斷發展變化。首先，革命時期的黨的目標任務在黨內法規中的體現，主要是通過中國共產黨第一個綱領和二大通過的黨章及隨后歷次修訂的各黨章中。在革命時期，黨的主要任務集中在推翻階級壓迫、爭取民族獨立和建立新的國家政權，因此這一階段的黨內法規主要服務于建立黨的組織制度、嚴肅紀律要求與統一思想建設，以確保黨的凝聚力和戰斗力。其次，新中國成立后，黨的主要任務逐漸轉向社會主義改造和國家各項基本制度的恢復建設，這一階段的黨內法規制度主要服務于黨的作風建設、制度建設等目標。然而，由于“文化大革命”等因素，黨內法規和國家法律等制度發展緩慢。第三，1978年十一屆三中全會的召開，標志著國家工作的重心從階級斗爭轉移到經濟建設上來，中國進入了改革開放的新階段?！案母镩_放以來的黨規制度建設以民主集中制為核心，堅持黨要管黨、從嚴治黨方針，更加重視發揚黨內民主、尊重黨員主體地位，更加重視監督和制約權力?！盵15]3581980年，中國共產黨十一屆五中全會通過《關于黨內政治生活的若干準則》，重新強調了維護黨規黨法和提高黨的作風的重要性。隨后，黨內法規不斷恢復發展，初步完成了體系化構建，適應了依法治國與依規治黨的總體要求，增強了黨的執政能力和執政水平。黨的歷史使命構成了黨內法規發展的動力源泉，黨的事業的進步對黨內法規制度建設不斷提出新的要求，推動黨內法規在實踐中動態發展?！包h內法規的立廢改釋工作90多年來始終與黨的建設相伴而行?！盵16]

2.1.2 黨內法規始終堅持嚴格的道德標準和崇高的價值追求

一方面，治國必先治黨，治黨務必從嚴。中國共產黨作為中國特色社會主義事業的領導核心，黨內法規始終體現著黨的先進性要求，黨規嚴于國法，對黨組織和黨員的行為活動有著更高層次的道德規范要求?！包h的性質、宗旨都決定了紀嚴于法、紀在法前。要把黨的紀律和規矩挺在前面，用紀律和規矩管住大多數，使所有黨員干部嚴格執行黨規黨紀、模范遵守法律法規?！盵17]60另一方面，依規治黨與以德治黨相結合?！耙酪幹吸h與以德治黨都是黨的先進性與純潔性的內在要求，是從嚴治黨的需要。對于全面從嚴治黨來說，依規治黨就是要守住底線，而以德治黨則要力求高線?！盵18]黨的事業的崇高價值追求決定了黨內法規包含較嚴格的道德標準。黨要管黨、從嚴治黨的總體要求決定了黨的建設必須始終堅持更嚴格的標準，而中國共產黨實現中華民族偉大復興的歷史使命則決定了黨內法規必須將崇高的價值追求始終置于首要位置。

2.2 黨內法規制定體制中的不足

十八大以來，黨內法規在規劃、制定、清理等方面的工作有序展開，日益規范，整體制定水平不斷提升，各領域黨內法規不斷完善。但在全面深化改革和全面從嚴治黨的新時代背景下，黨內法規制度建設面臨著新的歷史任務和更高的質量要求。因此，現有黨內法規制定體制中仍有諸多問題需予以正視。

2.2.1 黨內法規的備案審查制度不完善

黨內法規的備案審查呈現出“‘重備案，輕審查’，且存在審查體系的‘一元性’和審查方式的‘一維性’等兩個嚴重弊端”[19]。一方面，主動審查的制度設計導致了審查的形式化?！秱浒敢幎ā访鞔_由中央辦公廳承擔黨內法規的主動審查職責，而其現有的機構職能和人員配備在面對大量復雜的黨內法規備案工作時，顯然無力完成對每一部法規的實質性全面審查。因此，當前備案審查工作多“采用形式審查為主、實質審查為輔的方式，主要審查備案資料是否齊全，份數是否足夠，無法在主動審查中對每一部報送審查的黨內法規都深入細致研究，逐條審查內容的合法性和合理性”[20]。另一方面，《備案規定》的審查內容多集中于原則性較強的合法標準，而在合理性標準中缺少對不同級別黨內法規和同一法規不同條款的程度區分，不利于審查的針對性和有效性。這種“對不同類別條款的審查標準層次上未能體現出應有的差別，不符合黨內法規的內在規律”[21]。

2.2.2 黨內法規的實施評估制度不規范

雖然《制定條例》規定，黨內法規制定機關、起草部門和單位可以根據職權對黨內法規執行情況、實施效果開展評估。但這一規定較為籠統，沒有涉及評估標準、評估程序等具體內容，并缺乏統一可操作的配套性法規。當前的評估主要是一項相關部門根據職權自主選擇的制度，評估并非是每一部法規的必經程序。目前，黨內法規的評估工作較多集中于省一級的探索中。例如，四川省委辦公廳印發了《省委黨內法規實施評估辦法(試行)》，福建省率先成立了黨內法規制度實施評估專業機構。中央層面黨內法規評估制度規范的缺失，不僅難以保證對中央黨內法規實施效果評估的統一性和操作性，而且難以在各省的黨內法規評估探索中劃定基本的標準和提出一致的要求。

2.2.3 黨內法規的長效清理機制不健全

2012—2014年，黨中央開展并完成了歷史上首次黨內法規和規范性文件的全面清理工作?！白鳛辄h內法規大規模全面清理的第一次嘗試，其工作運行模式還是按照黨組織運行的規律和方式進行的，沒有遵循黨內法規制定的規律?！盵1]154這次清理工作帶有明顯的全面性、集中性和臨時性的特點，具有獨特的歷史價值和實踐意義，難以按此模式推廣重復運用。在此次全面清理工作開始之前，《清理意見》表明，要及時總結集中清理的經驗，推動清理工作的經?；?、制度化和規范化。但到目前為止，黨內法規清理的常規化工作進展緩慢，即時清理與集中清理的具體規范尚未制定實施，科學統一的長效清理機制仍未形成。

2.2.4 試行或暫行黨內法規的制定規范模糊

現行黨內法規中，長期存在一定比例的試行或暫行黨內法規，“‘試行’或者‘暫行’的規定帶來規范施行中大量的不確定性，給人不莊重之感，給國民經濟發展和黨員守法造成障礙”[22]。在統計的117部現行黨內法規中，正式法規65部，而以“試行”命名的黨內法規27部，以“暫行”命名的黨內法規25部。黨內法規的試行或暫行，某種程度上發揮了制度探索功能，便于使制定條件尚未成熟的黨內法規在現實運行環境中進行試驗，為正式黨內法規的出臺積累實踐經驗。但其長期大量的存在無疑將會損害黨內法規的權威性和穩定性，影響黨內法規體系的整體質量水平。究其根源，在于對試行或暫行黨內法規的功能認識不足、定位不清、程序模糊等幾個方面。目前，《制定條例》對黨內法規試行規定的條件過于簡便，只要制定機關認為實際工作迫切需要但還不夠成熟的黨內法規，均可試行，并不要求對試行的原因及方案進行特別說明。此外，試行或暫行黨內法規缺乏明確的有效期限和考核機制，又造成了此類黨內法規的運行缺少經驗總結、效果檢驗的程序限制。這不僅阻礙了其向正式法規的轉化流程，更加重了其“有始無終”局面的存續狀態。

此外，黨內法規的規劃和計劃缺乏針對性和有效性，沒能圍繞綜合性法規及時安排配套性法規的制定計劃，從而無法按照黨內法規體系協調發展的要求實現黨內法規制度體系的整體同步推進。

3 調適與完善：法治視野下黨內法規制定機制的科學化建設

“黨內立規是一項兼具政治性、規范性和技術性的系統工程”[23]，必須符合方向正確、內容科學和程序規范的基本要求?！凹訌婞h內法規制度建設理論研究和宏觀設計，形成定期評估、清理、修訂機制，該填充的填充，該鏈接的鏈接，該替換的替換，使黨內各項法規制度便利管用，在全面從嚴治黨中發揮更大作用?！盵24]107黨內法規不僅是全面從嚴治黨的重要依托，更是全面依法治國、建設社會主義法治國家的重要保障。黨內法規體系作為中國特色社會主義法治體系的組成部分，黨內法規的制定體制應當按照法治建設的總體要求健全完善，在遵循黨的領導等基本原則的前提下，不斷修正豐富黨內法規制定機制的各項內容。

3.1 黨內法規制定體制建設的基本原則

3.1.1 以憲法和黨章為根本遵循

“黨內法規制度建設，把握正確的政治方向是第一位的要求，也是衡量質量的第一標準?！盵25]黨的領導是黨內法規制定體制建設的根本政治保障和首要原則?！耙詰椃樽裱?，就是要保證黨內法規體現憲法和法律的精神和要求，保證黨內法規制度體系與中國特色社會主義法律體系內在統一?！盵26]《制定條例》第二條首次將黨章定位為“最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據”。黨章是黨內法規的根本大法，黨內法規的制定必須始終以黨章為基礎。黨內法規制定體制的發展和完善，應始終在黨的全面領導下，遵循黨章的基本要求，致力于按照既定的規范和程序，逐步實現黨的總體部署的規范化以及黨的制度設計的具體化。

3.1.2 在實踐基礎上不斷總結黨內法規制定規律

“我們黨抓黨的建設，很重要的一條經驗就是要不斷總結我們黨長期以來形成的歷史經驗和成功做法，并結合新的形勢任務和實踐要求加以創新?！盵27]黨內法規的制定來源于實踐，服務于實踐，并針對不同時期黨的建設的主要問題而不斷調整變化。黨內法規的制定“要認真總結黨的建設實踐經驗，及時把比較成熟、普遍適用的經驗提煉上升為制度”[24]107。黨內法規的制定體制建設應從實踐出發，以問題為導向，將黨內法規質量作為衡量標準，根據世情國情黨情的變化，及時調整制定工作的重心，保證黨內法規制度體系與時俱進，及時優化更新。不斷推進黨內法規制度體系的內容更加科學合理，結構更加協調統一，質量更加優良堅實。

3.1.3 正確處理黨內法規與國家法律的關系

黨內法規的制度建設既要關注黨內法規內部的統一性、協調性，也要重視黨規與國法之間的良性互動、一體發展?！包h內法規體系化，對于深化全面從嚴治黨、推進國家治理體系和治理能力現代化以及黨內法規自身工作發展具有積極意義?！盵28]黨內法規制度體系作為一套規范體系，由不同層級、不同領域、不同功能的黨內法規構成，即包含基礎性黨內法規和配套性黨內法規，涵蓋了黨內法規制定、實施和監督等相互銜接的各環節內容。黨內法規制定體制的首要任務就是保持黨內法規體系內部的科學完善與協調統一?！包h內法規制度體系的科學與否，不僅關系黨的制度建設的質量，還直接影響著依規治黨的具體成效?！盵29]此外，堅持黨內法規與國家法律的協調銜接，保障依規治黨與依法治國的統籌推進?！包h內法規與國家法律的并存，是中國法治的根本特色所在，兩者各自在不同領域發揮了積極作用，共同推進了中國法治建設的進程?！盵30]依規治黨是依法治國的重要保障，依法治國是依規治黨的重要依托。黨內法規制定機制要能夠確保黨規與國法在制定、備案等各環節的有效溝通銜接，緩解沖突與不適。

3.2 完善黨內法規制定體制的具體舉措

3.2.1 健全黨內法規的備案審查制度

首先，探索建立黨內主動審查與被動審查相結合的二維審查模式，制定依申請啟動的黨內法規審查程序規范。黨組織與黨員共同構成了黨內法規的調整對象，兩者的行為活動受到黨內法規廣泛深入的調整，對黨內法規內容的認知感受最真實、最豐富。因此，由黨組織或黨員提起的審查申請較之依職權主動審查具有更強的針對性。黨組織和黨員可以針對黨內法規在實際運行過程中存在的合法性、合規性等問題，向審查機關提出書面建議，由審查機關進行審查并反饋結果。其次，完善黨內法規工作聯席會議制度，細化備案審查聯動銜接機制的程序，發揮部門合力，促進黨內法規與國家法律之間的協調一致?！包h內審查機構在行使審查權的同時要注重吸納國家法律法規相關制定單位的意見，實行黨內審查加聯席會議制度模式，并且通過完善聯席會議制度程序設計，使其對黨內法規審查結果起到實質性影響，從而真正促進兩套系統的有效銜接?！盵31]最后，完善黨內法規的審查標準。一方面，擴展細化黨內法規的審查原則和內容，推動實質性審查與形式性審查相互協調、同步發展。另一方面，備案機關對黨內法規的審查應根據內容的差異而采用不同的審查標準，以增強審查的有效性和可操作性。其中，對政治性內容的審查執行嚴格審查基準，對規范性內容的審查采取中度審查基準，而對于合理性內容的審查按照寬松審查基準[21]。

3.2.2 強化黨內法規的效果評估機制

首先，總結現有黨內法規評估的經驗，適當借鑒立法評估的實踐成果，制定統一的黨內法規評估規范，包括黨內法規評估的啟動條件、評估范圍、評估方法、評估標準以及評估結果反饋等評估程序，確定黨內法規評估的基礎內容。在此基礎上，進一步探索設定詳細的黨內法規評估指標體系，以構建全方位、多角度、精準有效的黨內法規評估機制，為黨內法規的立改廢釋工作提供科學準確的依據。其次，適當擴充黨內法規的評估主體，改變現有制定、起草機關的單一評估模式?；邳h內法規影響范圍和評估目的等因素的差異，委托專門機構或設立臨時機構承擔黨內法規的評估工作，增強黨內法規評估的客觀性。同時吸收相關黨員及專家學者參與到評估程序當中，提升評估的有效性和理論性。第三，“以立規前評估為先導、以立規中評估為著力點、以實施后評估為核心”[32]，將評估貫穿于黨內法規實施的整個過程，構建黨內法規多元評估機制。對不同階段法規評估的區分，有助于制定差異化的評估標準，增強評估的準確性和現實的可行性。同時，應當注意“對正在實施的黨內法規來說，其效力位階不同，對其可操作性的要求程度也有所差異”[33]，評估標準也應當有所區別。最終，“通過評估可以實現對黨規實施情況的監督和檢查，由此強化黨內法規的執行效果和力度，使黨內法規的剛性約束力得到嚴格遵循”[34]。黨內法規評估機制的有效運行，為提升黨內法規的總體質量提供了明確的依據和保障。

3.2.3 構建黨內法規的長效清理機制

首先，建構涵蓋集中清理、即時清理的動態多元黨內法規清理機制。一方面，集中清理是覆蓋黨內法規和規范性文件的全面清理，旨在查找全部或某一類現存黨內法規中的整體性和共性問題，并尋求一次性解決方案。從而為黨內法規的制定積累經驗，為黨內法規的實施提供標準。集中清理或按照一定周期進行，或圍繞一定時期黨內建設的重點任務階段性開展。另一方面，即時清理是在制定或修改黨內法規和規范性文件的同時，對涉及相關主題的既有黨內法規和規范性文件進行清理，將存在不一致、不協調的情況及時予以處理，避免新法規的實施與既有法規相沖突，保證黨內法規整體的協調一致。其次，建立黨內法規清理工作機制。制定并細化包含清理范圍和程序等在內的基本規范，適當探索制定主體以外的專業清理模式。再次，建立黨內法規清理與其他黨內法規制定機制之間的聯系。一方面，將清理與評估相結合，促進黨內法規良性發展。清理是針對黨內法規存在的不適應、不協調、不銜接、不一致的情況進行的靜態調整;而評估是針對黨內法規實際運行后的效果進行的動態考量。另一方面，將清理作為制定規劃的前提和基礎?！鞍腰h內法規清理工作納入法規制定的五年規劃、年度計劃之中不僅有助于拓展法規清理的內涵，更有利于提升黨內法規制定的五年規劃和年度計劃制定本身的質量和實施過程中的品質與效果?！盵1]155

3.2.4 規范試行或暫行黨內法規的制定要求

第一，在起草、審批、備案等環節，增加對黨內法規試行的特殊要求。制定機關應當在起草說明中著重闡釋試行的必要性及可行性，明確試行的目的、事項、效果以及試行后的判斷標準。而審批機關除按照現有要求審查法規的內容之外，也應當對法規試行說明的合理性進行審查，并出具相關審查意見。第二，“確立黨內法規和規范性文件‘落日條款’制度，對于能夠確定有效期的黨內法規和規范性文件，應當規定有效期，對于試行性黨內法規，應當明確試行有效期一般不得超過5年”[11]119。在試行到期前一段時間內，由制定機關對黨內法規的實施情況進行評估，并根據評估結果，及時做出繼續試行、制定正式法規或廢止的決定。第三，在黨內法規的評估和清理中，應將試行或暫行法規列為重點的考核對象，確保其有效性。黨內法規的試行作為對尚未成熟領域的調整方式的探索，具有較強的試驗性質，因此，對其實施效果的評估應制定更加細致的評估標準和特殊的評估程序。同時，在法規清理當中，應將試行或暫行黨內法規作為單獨的類別進行考察，特別對長期試行的法規，需要制定機關說明理由。

此外，完善黨內法規的制定體制還需要做到如下：第一，進一步強化黨內法規制定的工作機構設置，明確工作職責和任務，成立專門負責協調黨內法規制定機制的部門，加強制定工作的黨內外溝通聯系;第二，推動成立黨內法規研究機構，培養黨內法規研究人才，深化對黨內法規制定機制的實踐調研和理論研究等工作，加強理論與實務部門的聯系，完善黨內法規理論體系，提升實踐水平;第三，進一步突出黨內法規制定的宣傳工作，提高對制定工作重要性的認識。

4 結論

良法是善治之前提。黨內法規的質量優劣決定了依規治黨工作水平的高低，而黨內法規制定體制則是決定黨內法規質量的關鍵因素。十八大以來初步構建的黨內法規制定體制，推動了黨內法規體系建設的快速發展，搭建了黨內法規制度的總體架構。隨著新時代黨和國家事業發展對黨內法規建設提出的新要求，更加完善的黨內法規制定體制成了黨的建設的重要保障。黨內法規制定體制建設，既要注重各項制定程序的充實完善，明確各個程序的獨特價值和功能，又要保證各程序之間的協調統一，在相互補充、相互配合中共同服務于黨內法規制度體系的健全與完善。