對于組建國家油氣管網公司的思考及建議＊

白 俊 張雄君

北京市燃氣集團研究院

0 引言

2019年3月19日，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過了《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》[1]（以下簡稱《意見》），組建國家石油天然氣管網公司（以下簡稱國家管網公司）是其中的核心內容。這是落實2017年中共中央、國務院《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》[2]的關鍵舉措之一，標志著我國新一輪油氣體制改革的實施進入了重點推進階段。

油氣行業對經濟社會發展和人民群眾生活都起著重要的作用。改革開放以來，油氣行業的經營與管理體制經歷多次調整，但目前仍存在著競爭環節競爭不充分、壟斷環節監管不到位、企業運行效率不高、價格機制不靈活等問題[3-5]。主要油氣企業上中下游一體化經營，競爭性業務和壟斷性業務不分，油氣管網基礎設施基本上互相不開放，也很少向其他第三方開放，市場分割比較突出。因此油氣價格難以通過市場競爭形成，市場難以在油氣資源配置中發揮決定性作用。

《意見》結合我國社會主義市場經濟體制改革的基本要求，緊扣關鍵問題，堅持深化市場化改革、擴大高水平開放，明確組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網公司，推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下游銷售市場充分競爭的油氣市場體系，提高油氣資源配置效率，保障油氣安全穩定供應。

1 組建國家管網公司的意義

1.1 有利于優化油氣市場結構

管道輸送是最安全、最高效的石油和天然氣運輸方式，儲備設施是平衡油氣市場供需的重要調節手段之一。我國油氣基礎設施集中在少數油氣企業手中，運輸儲存業務和油氣銷售業務混為一體[6]，歸屬同一企業內部的不同業務板塊。由于油氣管網基礎設施通常具有一定的自然壟斷屬性，誰控制了基礎設施，誰就控制了市場。把管網基礎設施從現有油氣企業分離出來獨立經營，不再從事油氣商品買賣，避免利用基礎設施的壟斷性優勢進行市場分割，有利于油氣生產和供應企業公平競爭，有利于增加供需兩側公平對話，有利于改進對壟斷環節的監管，有利于優化油氣市場結構。

1.2 有利于促進互聯互通和公平開放

油氣管網基礎設施的互聯互通和公平開放是建立統一開放、公平競爭油氣市場的必要條件[7-8]。由于油氣管網基礎設施缺乏獨立性，運銷不分，各個油氣企業沒有動力和積極性向潛在市場競爭對手開放自己的設施，即便少量設施實現了物理聯通，但真實的油氣商品流動量稀少。盡管2014年國家頒布了油氣管網基礎設施公平開放的要求[9]，但實際開放效果不佳。在政府的強力安排下，2018年設施聯通和開放有明顯增加，以滿足冬季天然氣保供要求[10]，但尚未形成穩定可靠、可持續的聯通和開放機制。組建國家管網公司，構建全國油氣主干管道“一張網”，實現統籌調度和運行，將有利于提高互聯互通和公平開放水平，促進油氣商品在更大范圍內合理流動。

1.3 有利于推進油氣價格市場化改革

價格是油氣市場運行機制的核心，市場決定油氣價格是市場在油氣資源配置中起決定性作用的關鍵。國家已經確立了放開競爭性領域和環節價格，把政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節的改革方向。競爭性業務和壟斷性業務混為一體的現實狀況使得競爭性業務難以放開，壟斷性業務監管難以到位，“中間管不住、兩頭放不開”的格局難以被打破。組建國家管網公司，可以更好厘清競爭環節和非競爭環節，更好地實現對自然壟斷環節價格和公平開放服務的監管，有利于更多市場主體利用油氣管網基礎設施，有利于更好地放開競爭性環節，減少不當政府干預，聚焦公平競爭監管，從而真正貫徹好“管住中間、放開兩頭”的能源價格市場化改革總體思路。

1.4 有利于推動油氣企業轉型升級發展

縱觀全球主要油氣市場發展歷程，都經歷了從壟斷走向競爭、從封閉走向開放的過程。油氣管網基礎設施獨立促進了油氣行業市場化改革，推動了全球油氣市場融合，形成了有影響力的國際油氣價格，并倒逼和推動了油氣企業全球市場競爭力的提升，促進了轉型升級發展。根據《能源企業全球競爭力報告（2017年）》[11]，我國的油氣公司雖然在企業規模上位居全球油氣行業的前茅，但在效率方面卻與殼牌、?？松梨?、道達爾、BP等國際石油公司存在著差距。之所以出現這種情況既與國內相關體制機制約束有關，也與壟斷性業務依賴和缺乏內生活力有關。組建國家管網公司后，現有油氣企業將更關注消費需求和貼近用戶，更聚焦于國內外油氣勘探開發與生產，更注重投資效率和國際化經營能力，提升全球性資源運作能力，有助于其實現成為大型國際化油氣公司或綜合性能源公司的發展目標。

2 對于組建國家管網公司相關重點問題的思考

2.1 國家管網公司與油氣體制改革的關系

我國油氣體制改革是包括上中下游全產業鏈的改革，基本思路是“管住中間，放開兩頭”，即管住具有一定壟斷性的中間管網輸儲環節，放開可以競爭的上游勘查開采和下游銷售服務環節，通過競爭形成油氣產品的市場價格，讓市場價格引導油氣資源流動。但由于長期以來油氣勘查開采和進出口沒有放開，管網輸儲與油氣銷售捆綁為一體，使得該放的沒放開，該管的沒管好。

成立國家管網公司，就是抓住了問題的牛鼻子，把壟斷性業務和競爭性業務區分開來，可以更好地管住管網輸儲環節，實現互聯互通和公平開放，為更多市場主體參與競爭性業務創造了良好的條件，有利于“放開兩頭”的落實；而“放開兩頭”的落實反過來對“管住中間”又提出了更高的要求。二者相輔相成，共同推動實現油氣行業市場化改革。

2.2 國家管網公司與三大國有油氣企業的關系

國家管網公司的一部分資產來自于中石油、中石化和中海油三大國有油氣企業，其中中石油資產占比最大；另一部分來自政府注資和其他社會資本投資。國家管網公司是一家國有資本控股、投資主體多元化的新公司，由國務院國有資產監督管理委員會列入央企序列進行管理。

國家管網公司雖然有三大國有油氣企業的資產注入，但三大國有油氣企業都不會成為新公司的控股股東，不會對公司重要人事任免、重大事項表決和日常經營管理起到決定性作用。三大國有油氣企業都是國家管網公司運輸服務的用戶，和其他用戶處于平等的地位，按照相同的程序和辦法申請使用管輸服務。三大國有油氣企業雖然不再直接控制主要油氣管網資產，但作為國家管網公司的股東，仍然享有資產收益等權利。

2.3 國家管網公司與油氣管網投資建設的關系

國家管網公司是一家主要從事跨區、跨省的長途輸送管網建設和運營的特大型企業。我國國土遼闊，油氣需求量規模龐大，油氣管網投資建設需求空間巨大，單靠國家管網公司難以滿足基礎設施發展的需要。因此要支持其他企業參與油氣管網投資建設。無論是國家管網公司還是其他企業投資建設油氣長途輸送管網時，都要符合國家油氣行業發展規劃和管網互聯互通等要求，按照規定程序提出申請，建成后向用戶公平開放運輸服務，不參與油氣商品的買賣活動。

國家管網公司是全國油氣運輸骨干網絡建設和運營的主力軍，具有全國性資源輸送與調配的核心能力，可以服務于國家油氣戰略布局和資源緊急動員需要。其他油氣管網企業主要從事商業性經營，會先鎖定市場供應和市場需求，然后再開始申請投資建設，不會出現無效投資、惡性競爭或重復建設的情況[12-13]。政府在核準管網項目時也會依據國家管網建設發展規劃統籌考慮，避免重復建設。

2.4 國家管網公司和地方管網的關系

國家管網公司投資經營長輸管網，不參與城市配售管網。由于三大國有油氣公司參與了多省長輸管網企業投資，在組建國家管網公司時這些長輸管網投資會自然進入國家管網公司。三大油氣公司在某一省網的投資合計超過半數后，該省網公司即成為國家管網公司的控股子公司，不足半數的則為國家管網公司的參股公司。對沒有三大油氣公司參股的省網公司，本著自愿的原則決定是否參與國家管網公司。對不參與國家管網公司的省網公司，必須強化收益監管，實行運銷分離，只能從事油氣商品運輸服務，并強制要求互聯互通和公平開放。三大國有油氣公司持有的城市配售管網權益可暫時保留，未來按國家改革要求進行處理。國家管網和地方管網運行調度以各自平衡為基礎，互相支持，在應急情況下按確定的優先順序規則進行協調。

2.5 國家管網公司和油氣價格的關系

油氣價格的高低主要取決于油氣市場供求，是供需雙方協商的結果，與國家管網公司沒有直接關系。但是現階段我國油氣供應主體多元化不足，競爭有限，供需雙方力量不對等，還需要政府在油氣價格制定上進行適當管制。在未來油氣供應主體增加、充分市場競爭形成、行業效率提高的情況下，油氣價格將有降低的可能。國家油氣管網管輸只收取運輸服務費，政府會按照“準許成本加合理收益”原則對國家管網公司的運輸服務收費進行嚴格監管，準許成本的控制會越來越嚴格，和過去認可的“合理收益”水平相比，未來的“合理收益”水平也會適當下降。從這個角度而言，成立國家管網公司并進行嚴格監管將降低輸送成本，有助于降低終端油氣價格。

2.6 國家管網公司和保障民生用氣的關系

國家管網公司能更好地實現互聯互通和公平開放，具有更強的資源調配能力和應急能力，因而有助于更好地保障民生用氣。但是，保障民生用氣的最重要責任主體是供氣企業、地方政府和城市配氣企業。這些責任主體需要履行國家規定的強制儲備義務，同時合理分擔民生用氣的保供責任。國家管網公司履行管輸服務合同，主要承擔運輸調度和輸氣能力保障責任。

2.7 國家管網公司與國家電網公司的異同

國家管網公司只經營壟斷性業務，國家電網公司則同時經營壟斷性業務和競爭性業務。國家管網公司從事油氣長輸管網的調度運行與平衡、公平開放和運輸服務，不參與配售管網運營，不參與油氣商品的買賣，運輸服務收入是其唯一的收入來源。國家電網公司從事電力長途輸送服務，也經營配電網絡，負責電力調度運行與平衡，也參與購電、售電及電力設備制造與銷售等。我國油氣和電力行業都按照“管住中間、放開兩頭”的思路進行改革，國家管網公司和國家電網公司都是具有壟斷屬性的公用事業企業，接受政府的監管，電力和油氣市場的“兩頭”都將有序放開，最終形成公平競爭的市場格局。

3 對于組建國家管網公司的相關建議

3.1 加快推進油氣產業鏈上下游環節改革

油氣體制改革的目標是要還原石油天然氣的商品屬性和增加消費者的選擇權，讓供求雙方決定油氣價格，讓價格來引導資源流動，提高市場運行效率。組建國家管網公司有利于國家油氣主干管網的互聯互通、公平開放，有利于厘清監管對象，但“管住中間”的同時還需要“放開兩頭”，才能發揮市場決定油氣價格的作用。要按照中央油氣體制改革意見的要求，實施更加嚴格的油氣區塊退出機制，完善礦權流轉和交易制度，對市場新進入主體采取鼓勵與支持的政策；進一步放寬對油氣資源進出口的限制，促進貿易投資自由化便利化；深化下游競爭環節的改革，強化對不正當競爭及市場操縱行為的監管約束。

3.2 盡快推進提升監管能力的制度建設

國家管網公司作為具有壟斷性地位的油氣管網經營者，必須按照公開透明、公平開放的原則向所有用戶提供無歧視的管輸容量分配和油氣輸送服務。我國油氣領域長期以來監管缺失與監管分散并存，下一步要盡快加強油氣管網運行監管能力的建設，提升油氣市場公平競爭監管能力，完善中央監管部門和省級監管部門之間的分工與合作關系?？紤]到監管者和被監管者信息不對稱導致的監管失靈問題，要充分借助市場力量對壟斷環節進行監管，鼓勵不同管輸企業有序競爭，發揮管輸服務用戶、行業組織及媒體等多方面的監督管理作用。

3.3 支持管網投資建設運營多元化

我國油氣管網基礎設施存在著不少的短板，尤其是天然氣管網和儲氣設施還嚴重不足，需要國家管網公司與其他市場主體共同參與建設。國家管網公司控股經營全國已有油氣骨干管網，實行統一調度運行并向社會公平開放，根據市場需求投資新建干線管網基礎設施，不排斥和限制其他市場主體參與油氣管網設施的投資、建設與運營。其他市場主體可以按照相關程序和條件參股國家管網公司新建項目。只要滿足國家統一規劃、互聯互通和不參與油氣買賣等原則性要求，也可獨立投資新建長輸管網儲運設施。政府部門在項目申請及審批等所有環節實行無歧視公平對待。全國“一張網”主要體現在國家管網公司和其他管網公司實現互聯互通，油氣資源可以在不同管網之間根據需要實現無障礙流動，應急情況下國家有權對各管網公司的運行進行統一調度和安排。

3.4 做好國家管網和地方管網的統籌協調

國家管網公司重點服務跨區跨省油氣資源的輸送和調配，地方管網維持省內或城市資源流動的平衡，二者是全局與局部的互相依存關系。全國各地地方輸送管網情況比較復雜，總體而言地方擁有的石油輸送管網很少，天然氣輸送管網較多，省級天然氣輸送管網中有中石油、中石化和中海油三大油氣公司參股的也比較多。在組建國家管網公司的過程中，要根據不同情況因地制宜進行重組和調整，但無論國家管網還是地方管網，其投資建設和生產運營都必須符合國家油氣體制改革總體目標的要求，打破市場分割，促進油氣資源的自由流動。

3.5 重點推進天然氣基礎設施整合及開放

在全球應對氣候變化和能源轉型的大背景下，全球石油和天然氣市場呈現出分化發展的趨勢，石油在能源結構中的相對地位趨于下降，天然氣的相對地位趨于上升。我國煤炭消費量達到峰值后將是石油消費量峰值的到來，天然氣消費量達到峰值還需要更長的一段時間，天然氣作為最清潔低碳的化石能源，是我國能源轉型的重要支撐[14]。國內石油管網設施的專用性較強，天然氣管網設施的通用性較高。在組建國家管網公司時要結合上述特點，突出天然氣基礎設施的整合并保障互聯互通及公平開放，同時整合有第三方需求的石油管網設施并實現公平開放；對于不便于分拆的并行石油和天然氣管網設施，統一納入國家管網公司進行管理；對于儲氣庫和液化天然氣接收站設施，無論是否整合進國家管網公司，都要和管網系統實現互聯互通，并實行真正的公平開放。

3.6 處理好國家管網公司組建涉及的其他問題

從三大油氣公司剝離管網資產并組建國有資本控股、投資主體多元化的國家管網公司，涉及資產評估、無償或有償劃轉、交易、注資等一系列具體工作，對于涉及上市公司股權或資產變動的，還需要按照上市公司相關法律法規進行操作，流程復雜，都需要一定時間進行處理，因而國家管網公司的組建不會一蹴而就。另外，對于三大油氣公司管網相關輔業資產也需要統籌考慮進行整合，組建獨立的經營主體參與市場競爭。對于歷史遺留的高價長約天然氣供應合同需要考慮合理的分攤消化方式。要發揮市場化機制在保障油氣供應方面的作用，合同約定供需雙方的保供權利與義務，居民天然氣保供責任要合理分攤。更重要的是，還需要制定一套可靠適用的國家管網公司運行規則和監管制度，其中包括管網規劃與投資、項目建設申請和審批、費率申報與調整、容量分配、調度與平衡、信息披露、監管責任與處罰等，確保國家管網公司運行公平、公開、透明，并和天然氣產供儲銷體系及油氣供應安全保障體系建設相協調。

4 結束語

組建國家管網公司標志著油氣體制改革邁出了關鍵的一步，對于優化油氣市場結構、促進管網互聯互通與公平開放、推進油氣價格市場化改革和促進油氣公司轉型升級發展等都具有重大的意義。但組建國家管網公司不等于油氣管網運營機制改革的一切，更不是油氣體制改革的全部，還需要在上下游主體多元化和公平競爭等方面加大改革力度，統籌處理好中央與地方、石油與天然氣、國家管網公司與其他管網主體、建設與運營、壟斷與競爭、加強監管與放松管制等多方面的關系。國家管網公司的組建還面臨其他一系列具體的問題需要解決，在管網公司今后的運行中也可能遇到新的情況，但這些都是發展中的問題。不能因此畏縮不前或因噎廢食，需要堅定信念、提前謀劃、認真研究、積極應對、穩妥處理、不斷完善。要以國家管網公司組建為契機推動油氣體制改革深化，最終實現讓市場在油氣資源配置中發揮決定性作用，同時更好地發揮政府的作用。