論國際法視閾下國際貨幣基金組織貸款條件性的法律屬性*

王 萍

（廣東金融學院法學院，廣東廣州510521）

國際貨幣基金組織（以下簡稱：IMF）一直致力于執行其“穩定各國匯率，鼓勵國際貿易”的構想。依據《國際貨幣基金組織協定》（以下簡稱：《IMF協定》）第1條第5款規定，IMF職能之一便是在成員國國際收支困難時，為成員國暫時提供類型多樣的貸款支持，以幫助成員國糾正國際收支失調。IMF成立之初，其貸款支持對象主要為二戰后發達國家，之后隨著發達國家經濟復蘇和牙買加體系的建立，貸款對象轉向欠發達國家。眾多實踐表明，IMF在金融危機初期所提供的金融援助在一定程度上有助于受助成員國經濟的復蘇，同時，IMF貸款所附加的條件性要求由于缺乏對經濟自主權的尊重而備受詬病。為此，需要審思IMF貸款條件性是否具有合法性與正當性，以及貸款條件性的內容是否具有法律效力等問題，分析和回答這些問題的核心乃是對IMF貸款條件性的法律屬性的判定。

一、IMF貸款“條件性”的內涵與制度價值

（一）IMF貸款條件性的界定

“條件性”的英文語詞是conditional，conditional在法律詞典中有多種解釋，其中一種與貸款條件性性質較為相近，即“承諾性條件”。①See Black’s Law Dictionary，8th edition，West Publishing Company，2004，p.889.李元旭：《金融危機與IMF的貸款條件性改革》，《世界經濟文匯》1999年第6期。該種解釋認為條件同樣也是一種承諾。此情況下，條件成為承諾作出的實體內容，具有法律意義，同時，承諾有自我限制的含義。

關于IMF貸款條件性的定義主要出現于相關著作或論文中。Joseph Gold是最為著名研究IMF貸款條件性的專家，他認為條件性是成員國以符合《IMF協定》宗旨和條款的方式而使用IMF貸款資金應遵循的政策。②See Joseph Gold，Conditionality，IMF Pamphlet Series No.31，Washington D.C.，1979.p.2.該政策的實施旨在幫助成員國克服國際收支不平衡問題，防止其采取損害本國或國際經濟繁榮的措施。Erik Denters教授認為，條件性指的是《IMF協定》第1條第5款的“充分保障”，即保障貸款提供的暫時性及使用資金與IMF宗旨相符合所采取的一系列政策或要求。③See Erik Denters，Law and Practice of IMF Conditionality，Kluwer Law International，1996，p.6.A·W·胡克認為，條件性是成員國為解決國際收支失衡問題而使用IMF資金所要遵循的政策。④參見［美］A·W·胡克：《國際貨幣基金組織：他的演變、組織機構與業務活動》，中國人民銀行對外業務管理司譯，中國金融出版社1983年版，第41頁。Ross Leckow將條件性定義為“IMF所確立的成員國進行必要經濟改革所采取的政策”。⑤See Ross Leckow，‘Conditionality in the International Monetary Fund’，Current Development in Monetary and Financial Law，Washington DC，Vol.3，2005，p.53IMF政策發展部研究員Masood Ahmed認為：“貸款條件性是IMF與那些需求IMF貸款資金成員國在貸款政策執行之間的連接點?！雹蕖癐MF Conditionality”Press Briefing by Masood Ahmed，Deputy Director，IMF Policy Development and Review Department，March 21，2001.IMF經濟學家Manuel Guitlan則從與眾不同的角度對貸款條件性作出定義：“成員國獲取資金是由長期的實踐發展而來的具有實用性和靈活性的政策和程序規則的總稱?！雹逽ee Manuel Guitian，Fund Conditionality:Evolution of Principle and Practices，IMF Pamphlet Series No.38，Washington D.C.，1981，p.1該定義從實體和程序角度明確了貸款條件性的實質內涵，認為程序性規定是準確界定貸款條件性不可分割的一部分。也有學者指出，條件性是IMF針對成員國獲取貸款資助而制定的一系列政策和程序。⑧See Rosa M.Lastra ed.，The Reform of the International Financial Architecture，Kluwer Law International，2001，p.80.關于條件性在程序方面的規定主要體現于1979年3月2日IMF理事會決議通過的關于使用IMF資金的若干原則。這些原則也被稱為“條件性指導方針”。該指導方針指明了成員國利用IMF資金所需要采取的政策和程序，即條件性指潛在借貸國通過意向書（a letter of intent）向IMF展示其財政、貨幣及匯率政策等改革計劃以謀求貸款資助。⑨See Ibid.國內學者大部分認為IMF貸款條件性指的是IMF貸款資助所涉及的政策要求。⑩參見鄂曉梅：《析IMF貸款條件的法律效力》，《法學評論》2002年第5期；曹勇：《國際貨幣基金組織貸款的政治經濟學分析：模型與案例》，《國際政治研究》2005年第4期；繆心毫：《世界銀行與國際貨幣基金組織貸款交叉條件的法律分析》，《現代法學》2010年第5期。李元旭教授認為IMF貸款條件性是IMF提供貸款時成員國必須履行的政策和要求達到的標準。See Black’s Law Dictionary，8th edition，West Publishing Company，2004，p.889.李元旭：《金融危機與IMF的貸款條件性改革》，《世界經濟文匯》1999年第6期。此類定義認識到了條件性本身所蘊含的實質內容，但對于條件性產生的程序卻缺乏分析。然而，對于一個概念的界定，往往需要全面考察其實質內容和產生程序。

對于條件性的定義不能脫離當時的經濟制度。See Manuel Guitián，Conditionality:Past，Present and Future，IMF Staff Papers，December 1995.需要注意的是，直到1968年《IMF協定》第一次修訂時貸款條件性及其相關內容才列入第5條第3節“使用基金普通資金的條件”（a）項中。同時，隨著IMF寬松貸款便利及有關新程序的設立，關于條件性的界定在過去幾十年里逐漸呈放松趨勢。條件性的界定是一個動態的過程，其本身所蘊含的實體與程序性內容往往也會隨當時的金融狀況而發生某種程度的改變。概而言之，條件性主要包含兩個方面的內容，一是IMF提供貸款資助所設立的各類貸款項目政策即條件性的實體內容；另一方面便是針對貸款項目IMF定期評估貸款實施情況的測評工具，即有關程序性內容。為此，可以將IMF貸款條件性界定為成員國為獲得IMF資金以符合《IMF協定》宗旨和條款的方式所遵循和采取的一系列政策和程序。

（二）IMF設置貸款條件性的價值取向

根據《IMF協定》第1條第5款，IMF可為成員國在“充分保障”的前提下，提供暫時性普通資金，以糾正成員國國際收支失衡。在此，“充分保障”往往被認為是IMF在提供資金援助時所附加的“貸款條件性”，即要保障IMF資金提供的暫時性，以及使用資金與宗旨相符合。

1．法律層面的合法性問題

國際法院在“為聯合國服務而受損害的賠償案”的咨詢意見中已經確認，國際組織作為國際人格享有者，其權利和義務取決于其特定的宗旨和職能。為此，IMF設置的貸款條件必須在其職權范圍之內才屬合法，這是對IMF貸款條件性設置的限制。對內而言，IMF職能之一便是提供金融資助，而貸款條件的設置是為了“保障”金融資助下借貸資金的安全。通過國際組織法“職能性原則”可知，IMF設置貸款條件是根據《IMF協定》而做出的行為，是合法且正當的行為。

關于IMF“使命偏離”的合法性問題，主要指IMF是否可以依據《IMF協定》擴展其職權范圍。美國學者Hockett認為，IMF“使命偏離”在法律層面上是合法且有意義的，因為《IMF協定》所規定的條款十分廣泛且模糊，這是為了確保條約的繼續存續和適應情勢變更。See Robert Hockett，From Macro to Micro to“Mission-Creep”：Defending the IMF’s Emering Concern with the Infrastructural Prerequisites to Global Financial Stability，COLUM.J.TRANSNATL L.，Vol.41，No.153，2002，P.178.在貸款條件方面，IMF“使命偏離”主要表現為將經濟調整政策從“宏觀轉向微觀”經濟領域，特別是結構性調整項目。依據“法不禁止即自由”這一行政法理論，《IMF協定》并未明文禁止貸款條件性不能涉及微觀經濟領域，不論IMF是否應該將微觀經濟調整政策納入貸款條件中，但IMF“使命偏離”從法律層面上看可以認定為符合IMF章程和宗旨，具有合法性。

2．事實層面的合理性問題

IMF將結構性和微觀領域問題作為其職權事項，不僅是正確的，而且是有必要的，它是20世紀70年代浮動匯率制和外匯交易市場全球化的可預見結果。See Ibid，p.158.在IMF貸款條件性中擴展其調整政策涉及的領域是現實的需要，如果微觀經濟領域問題足以影響到宏觀經濟表現，IMF“使命偏離”便存在一定的合理性。隨著布雷頓森林體系的解體，IMF角色也發生了相應的變化，特別是在金融國際監管和國際合作方面需要其發揮重要作用。IMF貸款資助隨著IMF改革的不斷深入和職能的不斷擴大，該條件性本身與其所起的實際作用的確存在矛盾之處，對IMF貸款條件性的法律屬性進行研究，有助于了解貸款條件性在實際貸款資助中所起的作用。

二、IMF貸款條件性是否屬于國際法上法律行為

分析、確認IMF貸款條件性的法律屬性需要判斷其是否屬于國際法上的法律行為?！胺尚袨槔碚搹乃椒I域進入法理學領域后，法律行為就演變為法理學上的概念，成為各法學領域的法律行為的總稱?！眳⒁娭苕傁胫骶帲骸斗▽W大辭典》，團結出版社1994年版，第913頁。勞特派特認為，國際法由于主體之間特別是國家之間的平等性，國際社會更加類似于私法或自治領域。See H.Lauterpacht，Private Law Sources and Analogies of Internationgal Law.The Cambridge Law Journal，2009，No，02，V01.3，P.322.為此，國際法學作為一個獨立的法學學科，法律行為理論同樣適用，同時，其所營造的類似私法的環境使得國際法學界對法理學中的法律行為理論更易于接納。

（一）國際法上法律行為與單方法律行為的界限

關于國際法上法律行為的定義和概念的論著似乎并不多，國際法論著更多的是研究國際法上的單方行為?；蛟S，可以結合民法上的法律行為定義和國際法上單方行為來窺探國際法上的法律行為基本內容。國際法上的單方行為，又稱單方國際法律行為、單邊或單方法律行為（國際法上）。蘇聯學者克利緬科等編纂的《國際法辭典》中將單方行為定義為“國際法主體單方面采取的并具有法律意義的行為?！眳⒁姡厶K聯］克利緬科等編：《國際法辭典》，程曉霞等譯，中國人民大學出版社1987年版，第214頁。此定義特別強調行為的意志表示，認為法律上的單方行為只能是一個國家作出的產生法律后果的意志表示，且具有法律事實意義上的意志表示。日本國際法學會編的《國際法辭典》指出，“單方法律行為指某一國際法主體對另一國際法主體單方面作出的行為”。該定義將單方法律行為分為廣義和狹義兩種，其中由國際法主體單方意思表示并對法律關系帶來一定影響的行為認為是嚴格意義上的單方法律行為。日本國際法學會編：《國際法辭典》，外交學院國際法教研室中文版總校訂，世界知識出版社1985年版，第601頁。菲德羅斯是為數不多直接提出國際法上法律行為概念的學者，其將國際法上法律行為分為單方法律行為和多方法律行為。然而，他卻僅對單方法律行為作出了定義，即“按照一般國際法，通過個別國家的意思表示，也可以發生它所意欲的法律上的結果。這種意思表示，人們稱之為單方法律行為”。參見［奧］阿·菲德羅斯等：《國際法（上冊）》，李浩培譯，商務印書館1981年版，第193頁。國內學者中，王鐵崖先生主編的《中華法學大辭典·國際法卷》將國際單方法律行為定義為“國家單獨作出的具有一定法律效果的行為”。王鐵崖主編：《中華法學大辭典·國際法卷》，中國檢察出版社1996年版，第179頁。李浩培先生也提出了國際法上單方法律行為的定義，即“一個或幾個國際法主體作為一方意欲產生法律效果而作出的，且國際法依其意欲賦予法律效果的意思表示”。李浩培著：《國際法概念和淵源》，貴州人民出版社1994年版，第117頁。周忠海教授等對國家單方法律行為進行了專門研究，認為它是國家意圖單方引起國際法上后果的行為。參見周忠海、張衛華：《試論國家單方法律行為的若干基本問題》，《河南省政法管理干部學院學報》2007年第6期。另外，慕亞平教授對國際法上法律行為的定義是，“國際法上的行為是由國際法主體實施的能夠引起法律后果發生的事實”。參見慕亞平：《國際法原理》，人民法院出版社2005年版，第143頁。

縱覽上述定義與表述可知，國際法上單方法律行為的定義強調主體單方面作出意思表示并產生一定的法律效果。結合民法上對法律行為的定義，可以認為意思表示和由意思表示所欲產生的設權效果是國際法上單方法律行為和法律行為共同的構成要素。因此，如果不再考慮意思表示的單方性就可以對國際法上法律行為進行初步的界定：國際法上法律行為是指國際法主體實施的意欲產生一定法律后果的意思表示行為。

（二）IMF貸款條件性是否構成國際法上法律行為

日本國際法學會編的《國際法辭典》將意思表示、主體、行為效果這三方面是國際法上法律行為的構成要件。參見前注，日本國際法學會編書，第601～602頁。李浩培先生則在此構成要素基礎上增加了一個，即國際法依其意欲賦予的法律效果，強調行為的法律性。這一要素實則與行為效果內含一致。為此，國際法上法律行為由主體要求、意思表示、法律后果這三大構成要素組成。那么，IMF設置貸款條件是否是一種國際法上法律行為，就可以從以這三大構成要件進行分析。

1．IMF具有相應的國際行為能力

國際行為能力指國際法主體能夠通過自己的行為行使國際法上權利和履行相應義務的能力。參見梁西：《國際法》，曾令良修訂，武漢大學出版社2012年版，第288頁。行為方當事人是國際法主體是國際法上法律行為區別于其他國內民法意義上法律行為的關鍵點。具有國際行為能力的行為方必須是國際法主體，如國家、像聯合國那樣被承認具有一定獨立性的國際組織或個人。參見前注，日本國際法學會編書，第601頁。國家和國際組織擁有國際法主體資格已是共識，個人成為國際法的主體是受限制的（因其不屬于本文研究范圍，筆者在此不贅述）。國際法主體資格必須具備能直接參加國際法律關系和能直接承擔國際法上的權利和義務兩個條件。參見楊澤偉：《國際法》（第二版），高等教育出版社2012年版，第46～47頁。IMF作為政府間國際金融組織，其國際法主體資格早已得到確認，因此其具有相應的國際行為能力是肯定的，其在符合其宗旨前提下設置貸款條件的主體有效性不存在疑問。

2．意欲產生一定后果的意思表示要素

意志性是意思表示的實質內涵，是指行為方有對其行為產生法律后果的意圖，并通過一定形式向對方表達了這種意圖。在國際法上的法律行為中，該意圖主要指“引起國際法上的后果”。參見前注，周忠海、張衛華文。法律行為與事實行為的本質區別在于意志性因素，法律行為以意思表示發生法律效果，事實行為是基于法律的規定創設新的法律關系。有時，國際法上法律行為依據主體意志的數量，可以分為單方法律行為和雙方或多方法律行為，前者如放棄、承認，后者如協議或條約。意思表示真實與否不影響國際法上法律行為的認定，而是涉及此類行為的法律效力。為此，國際法上的法律行為如果基于強迫而非真實意思表示，則被認為是無效的國際法律行為。在國際法領域，國際法上的法律行為一般是指有效的法律行為。

IMF設置貸款條件本身是否存在引起國際法律關系產生、變更和消滅的意圖，并且將該種意圖以某種形式表達出來，是判斷IMF意思表示要素的兩個重要標準。判斷IMF貸款“條件性”的意圖可從以下幾個方面分析。首先，《IMF協定》第5條第3款規定了關于使用IMF普通資金的條件，包括制定備用安排或特殊政策，以保障暫時使用IMF資金的安全。其次，IMF執行董事會若批準備用安排，是否明知自己的行為能引起一定的后果？IMF已經具備國際法主體資格，因此，其認知能力不存在疑問，關鍵的問題是，IMF是否認識到其本身的行為會引起一定的法律后果。IMF設定貸款條件是保障資金安全的一種“工具”、“方法”和“手段”，貸款后續的發放要求滿足績效標準也表明貸款條件性其實已經具備事實上的拘束力，會影響成員國在IMF獲得金融資助的權利。執行董事會明知貸款條件會引起一定的后果而為之，說明IMF是具有這方面意圖的。最后，IMF不但具有這種意圖，而且將這種意圖以一定的形式表達了出來。這個表達形式便是IMF與成員國簽訂的貸款協議以及貸款條件的附加文件。

3．引起一定的國際法律后果

所謂引起國際法律后果，是指國際法主體的行為能夠引起國際法律關系的產生、變更和消滅。不能引起國際法律后果的行為即便由國際法主體作出也不能稱為國際法上法律行為。國際法律后果可能采取多種形式（有形或無形），可以是一種持續的狀態或某瞬間的結果，關鍵在于國際法主體之間的法律關系是否產生、變更和消滅。一般而言，單方法律行為一經作出即生效，便產生相應的法律后果。例如，對新政府或國家的承認，不需被承認者作出對應的意思表示。雙方法律行為或多方法律行為則需各方都有意思表示并達成意思表示一致才能產生法律后果，如雙邊或多邊條約的簽訂。

IMF貸款條件性是IMF做出的一項決定，成員國不承擔國際協定的義務，不接受貸款條件不會導致成員國受到像違反國際法一樣的制裁。然而，根據《IMF協定》，若成員國不履行有關貸款條件的規定如績效標準等，則IMF會停止發放日后的貸款。一般認為這種“制裁”并不是成員國因違反貸款協議而承擔的法律后果。違反績效標準不產生相應的法律責任或“經濟制裁”，僅導致IMF金融資助的中止。當然，有些特殊貸款便利并不附加實質性貸款條件內容，此時便不存在法律后果的承擔與否。例如，補充性貸款便利（Compensatory Financing Facility）中對成員國政策的要求僅僅是“成員國在必要時需要和IMF合作找出解決收支困難的方法”。See Report on Stabilization of Prices of Primary Products，pp.14～15.同時，由于貸款條件的設定是執行董事會做出的一項決定，IMF在引起法律后果方面的意思表示要素也欠缺的。

綜上所述，依托法學研究的基本方法以法律行為構成要素的角度，對IMF設置貸款條件的行為進行分析后可知，從主體、意圖和引起法律后果等構成要件看，IMF設置貸款條件的行為在主體、意圖兩方面符合國際法上法律行為的構成要件，而在法律后果方面，由于IMF創設貸款條件性初衷并不旨在設定合同法上的權利義務關系，IMF的貸款條件對成員國不存在法律上的拘束力，不構成國際法上法律行為。當然，在特定條件的情況下，IMF的貸款條件能夠產生相應的法律效力，而不只是一種事實行為，對此，筆者于本文中將進行詳細論述。

（三）IMF貸款條件性是否屬于國際法上單方行為

國際法承認國家可以采取有約束力的單方行為，國際法院在核試驗案中論述了該種規定。See Nuclear Tests Case（Australia v.France），Judgement of 20 December 1974，ICJReport 1974，pp.267～268；Sergio Carbone，“Promise in International Law:A Confirmation of Its Binding Force”，Italian Yearbook of International Law，Vol.1，1975，pp.166～172.國際社會已經承認，一國作出的單方行為可對自身產生法律上的拘束力，有創設法律義務的效果。該單方行為是“自我約束”，無需其他國家作出反應或回答，其表達形式也無特定要求。信任和誠信是國際合作的內在要求，實施單方行為要求行為方善意履行義務，并且相關利益方可以憑借此種信任要求行為方履行義務。

那么，IMF貸款條件性中成員國與IMF就貸款資助達成的意向書是否構成國際法上有拘束力的單方行為呢？意向書的核心內容是成員國需要采納的調整項目以及客觀反映項目實施情況的績效標準。意向書并不產生法律意義上的執行力，不旨在創設權利和義務，它是一項“君子協議”。See E.Lauterpacht，“Gentleman’s Agreements”，Festschrift fuer F.A.Mann，ed.by Werner Flume，et al，Internatioanl Recht und Wirtschafsordnung（International Law and Economic Order），Munich，1977，p.383.之所以借貸各方貸款條件調整項目內容不旨在建立具有法律約束力的條款，主要是出于以下幾個原因。首先，金融援助本身所具有的政治性質導致條件性法律執行力的不適宜。成員國政策和經濟結構改革往往存在政治上的敏感性，而且這些改革可能會因為未獲得國內立法程序批準而導致與成員國憲法相違背。因此，IMF成員國不愿將貸款條件協議化。其次，違反條件性所導致的“制裁”后果遠沒有國際協議嚴重。再次，成員國申請IMF貸款是依據《IMF協定》第1條第5款的規定，是一項明文規定的固有權利，因此該項下的一般提款權是自動援用的，這使得貸款條件合同化顯得沒必要。最后，IMF成員國不愿受制于外部機構或勢力的管轄。

事實上，此意向書中無任何關于“試圖遵守”的規定，或以承諾性語言進行起草。雖然國際法上單方行為不需要第三方的接受、回復或反應，但是IMF和成員國都否認其有試圖訂立合同的意愿。因此，IMF設置貸款條件的行為也不符合國際法上有約束力的單方行為。

三、IMF貸款條件性是國際法上的準法律行為

民法理論上將準法律行為認定為行為人以法律規定的條件業已滿足為前提，將一定的內心意思表示于外，從而引起一定法律效果的行為。參見［德］迪特爾·施瓦布：《民法導論》，鄭沖譯，法律出版社2006年版，第345～346頁；王澤鑒：《民法總則》，北京大學出版社2009年版，第205頁；魏振瀛主編：《民法》，北京大學出版社、高等教育出版社2013年版，第141頁。準法律行為這一表述，從民法學意義上講，是指“與法律行為類似的行為”，參見常鵬翱：《對準法律行為的體系化解讀》，《環球法律評論》2014年第2期。它的構造為“表示行為＋效果法定”。準法律行為與法律行為最大的區別在于，效果意思決定了法律行為的法律效果，而準法律行為的法律效果來自法律規定，同時，準法律行為所包含的具體行為不產生權利變動的法律效果，其不能成為判斷權利義務內容的根據。參見伊田：《民法典總則之理論與立法研究》，法律出版社2010年版，第467頁。準法律行為與事實行為最大的區別在于意思表示，事實行為正是由于意思表示要素缺乏且不獨立，而逐漸被體系化。參見常鵬翱：《事實行為的基礎規范》，《法學研究》2010年第1期。為此，判斷IMF貸款條件性是否為準法律行為可從意思表示行為與效果法定兩個方面加以論述。

考察IMF設置貸款條件行為的法律性質，需從貸款條件實體與程序內容進行分析。其中，通過對備用安排、意向書法律性質的分析，可以探究IMF實現貸款條件性的法律屬性之目的?？紤]到筆者于本文中已對IMF與其成員國就貸款資助達成的意向書的法律性質做了分析，以下主要分析備用安排。

（一）備用安排：非協議性的意思表示行為

備用安排是IMF作出的決定，其主要內容是執行IMF理事會的決定，成員國據此在一定時期里購買或獲得一定的資金。See Decision No.2603-（68/132），September 20，1968，Selected Decision of the International Monetary Fund and Selected Documents，Eighth Issue（Washington，May 10，1976），pp.47～49；Decision No.6056-（79/38），March 2，1979，Annual Report of the Executive Board for the Financial Year Ended April 30，1979，pp.136～138.首先，備用安排內容具有不確定性，其中的磋商機制、績效標準等也表明其內容會隨國內經濟形勢不斷變化。其次，備用安排不能充分反映“當事人”的意思自治。由于備用安排磋商過程欠缺透明度，是否體現成員國真實意愿不得而知，而且成員國為獲得貸款資助而妥協退讓的情況也可能存在。備用安排協商過程中，無論雙方達成諒解的形式多么正式，內容多么詳盡，如果當事人都不意在創設“合同”，則備用安排不能被認為是協議。See Joseph Gold，The Legal Character of the Fund’s Stand-by Arrangement and Why it Matters，IMFPamphlets No.35，Washington D.C.，1993，p.11.最后，備用安排雖是法律文件，但對成員國沒有法律上的拘束力，因此違反備用安排并不產生法律責任。即使IMF暫停成員國繼續使用資金，重新達成諒解或使成員國喪失提款資格，也不被認為是成員國違約所要承擔的責任，僅代表IMF為回收資金而進行的保障和補償制度。在外匯交易中IMF成員國有回購本國貨幣的義務，備用安排確實設定了該種義務，但是該義務履行的法律依據不是備用安排本身，而是《IMF協定》的有關規定。備用安排不為成員國創設使用IMF資金的權利，僅僅宣誓承認成員國有權使用IMF的資金。參見《IMF協定》第5條第7款；See Fran?oisGianviti，The International Monetary Fund and External Debt，Recueol Des Cours，Vol.215，1989，p.254.備用安排的這些特性決定了它不是合同，雖然它有法律意義。備用安排與貸款協議（Loan agreement）分屬兩個不同文件。成員國與IMF之間簽訂的貸款協議屬于國際條約，對雙方產生權利與義務。備用安排屬于貸款協議下的附加文件，并非意在創設雙方的權利義務。

IMF成員國所提出的意向書和IMF的備用安排是“平行”的兩個文件，See Daniel D.Bradlow ed.，International Borrowing:Negotiating and Structuring International Debt Transactions，3rd ed.，Springer Netherlands，1997，p.405.它們不是相互間確定權利義務的國際協議。See Guidelines on Conditionality（Decision I），para 9，2005.IMF備用安排不用像屬于國際條約的IMF其成員國簽訂的貸款協議那樣需要根據《聯合國憲章》第102條向聯合國備案。不具有強制性約束力的備用安排使成員國不會被置于IMF權力控制之下。See Erik Denters，Law and Policy of IMF Conditionality，Kluwer Law International，1996，p.101.這樣，就相對減輕了貸款成員國的國內政治壓力，避免了國內繁瑣的批準程序，為今后政策調整留下了足夠的空間，同時免除了條約締結程序的繁瑣，有利于IMF和成員國能夠迅速展開行動應對突變的金融形勢。

備用安排既然作為IMF的正式決定，是可以具有法律效力的，但是是否產生相互間的權利義務關系，仍取決于當事方的意思表示。目前，IMF并沒有協議性的意思表示，至少從這方面可以認為IMF設置貸款條件的行為不是訂立合同的法律行為。類似地，意向書則可以看成是IMF成員國做出的一種不具有強制執行力的“決定”。

總之，在IMF設置貸款條件的過程中，并不存在要求當事各方有訂立協議的意思表示。不過，其中成員國與IMF雙方就貸款資助的內心意思已有所表露，特別是當成員國申請一般提款權時體現了其請求IMF金融資助的意愿。為此，判斷IMF設置貸款條件行為的法律性質時，不能認為當事方無意思表示，而應將其認定為雙方無產生如合同訂立意思自治所預期法律后果的意思表示行為。

（二）違反貸款條件性法律后果的非意定性

準法律行為是效果法定的行為，效果法定是指法律效果完全由法律所規定，行為人的主觀意愿對此不起作用。參見前注，常鵬翱文。從《IMF協定》設定的違反貸款條件性內容的法律后果看，其不具備有意定性。比如，若成員國違反貸款條件而導致貸款協議下目的和宗旨不能實現，按照《IMF協定》的規定，IMF并不能宣布備用安排等無效，而是要與成員國進行再協商達成新的備用安排。又如，IMF執行董事會由于備用安排的非協議性質，可不必征求成員國同意，便對備用安排行使修改權。雖然違反貸款條件中的績效標準所導致的備用安排下提款權的暫時中止，會被看成是對《IMF協定》第5條第3款有關國際協議的違反，但是，其實質是，成員國若要獲得IMF貸款資助，必然要接受《IMF協定》項下宗旨和目標的約束，這是成員國需要承擔的國際義務，因此，該責任應該被認為是對該國際義務的違反而需要承擔的法律責任，這種責任不是意定的。

綜上所述，成員國根據《IMF協定》申請一般提款權是國際法所規定的一項權利，滿足備用安排、績效標準等《IMF協定》下“保障措施”的要求，意向書則是成員國內心意思表示于外的行為，“制裁”是非意定法律效果?？傮w而言，IMF設置的貸款條件中并不要求有當事雙方訂立協議的意圖，其中只存在成員國申請IMF貸款資助的外在意思表示行為，違反貸款條件所產生的法律后果源自《IMF協定》及有關國際法義務，目前將IMF設置貸款條件的行為認定為準法律行為比較合適。

四、IMF貸款條件性應成為國際法淵源

研析、厘清IMF貸款條件性是否具有國際法淵源的性質，既有助于探明IMF貸款條件性的本質屬性，也有助于認清IMF貸款在金融危機處理中的真正影響和作用。

（一）條件性在IMF法律體系中的位階

1．《IMF協定》中關于貸款條件性的規定

貸款條件性主要規定于《IMF協定》第5條第3款，其要點有三項。其一，成員國申請一般提款權是形勢“必須”的，使用資金項符合協定的宗旨和IMF政策。其二，成員國需要為暫時使用資金提供充分保障。其三，IMF政策乃是執行董事會通過的解釋性決定及貸款條件性指導方針。依據《國際法院規約》第38條規定，國際條約是具有法律約束力的國際法淵源?！禝MF協定》作為國際協議從屬于國際條約，為此條約法有關規定適用之。

2．IMF執行董事會關于貸款條件性的決定

《IMF協定》僅僅在第5條第3款規定了“充分保障”的條件性要求，鑒于該規定的籠統性和抽象性，貸款條件性的實際實施更多地依賴于執行董事會做出的具體決定。由此，在IMF法律體系中形成了以《IMF協定》為“上位法”和以執行董事會決定為“下位法”的結構。執行董事會在貸款條件性問題上的決定主要包含兩個方面內容：一是IMF為解釋《IMF協定》有關規定而做出的決定，如IMF關于使用IMF資金的決定以及違反這類決定因違反條約義務而產生法律責任；二是設立貸款具體條件的決定，這類決定只是為特定行為提出建議或指導方針，并不構成國際法淵源，如執行董事會通過的貸款指導方針。該指導方針于1979年頒布，是IMF對執行貸款條件性所要遵循的原則所做的詳細規定。之后，IMF于2002年9月6日以之前的指導方針為基礎正式批準了修訂后的貸款條件性指導方針。2002年所進行的修訂是在1998年東南亞金融危機中貸款條件性適用所產生的諸多弊端背景下提出的。最近一次金融危機促使IMF及時地調整了相應的政策方針，于2009年3月24日頒布了IMF貸款政策改革方案，并在2002年指導方針基礎上增加了靈活信貸額度（Flexible Credit）等靈活性貸款條件。盡管貸款條件性指導方針經歷幾次修訂，但實質內容和目的并未發生本質變化。2002年指導方針主要包括原則、形式、評估和審查三個部分。IMF執行董事會2002年頒布的貸款指導方針的原則部分由8條組成，主要包括貸款條件性的目的、早期預警和防御、所有權和執行計劃的能力、會員國的環境、使用基金資源的批準、計劃目標的焦點、貸款條件性的范圍和基金組織的責任。其形式部分由5條構成，主要對基金安排的本質、會員國的方案文件、執行情況的監控、放棄和浮動部分作出規定。其審查和評估部分由3條構成，主要對方案的計劃評估、定期評價及對之前決定的廢止作出規定。IMF貸款條件性指導方針使IMF在履行金融援助職能時操作性更強、效率更高。

（二）對IMF貸款條件性的規范效力的合理定位

傳統上，一般認為習慣國際法與一般國際法規則所確立的國際義務普遍適用于國際法主體。國際義務既可通過國際條約確立，也可以以習慣規則及其他基本原則等形式而獲得認可。IMF作為國際法主體，理應受到國際法規則的約束。國際法院曾強調，國際組織服從國際法，需要受到國際法基本規則所產生的義務以及作為締約方而簽訂的國家條約的約束。See Interpretion of the Agreement of 25 March 1951 berween the WHO and Egypt，Advisory Opinion of 20 December 1980，73，ICJ Report，1980，P.88.據此，IMF可適用的法律淵源也應該包含國際法規則，如《國際組織責任條款草案》。正如國際法委員會所指出的，國際組織依據內部規則得出的組織行為合法性的結論并沒有實質性意義。另外，IMF如今的決策已經開始涉及其憲章之外的內容，如健康、教育和經濟權利等。如果IMF一味強調其不受有關國際公約的任何約束或不將有關人權等問題作為IMF貸款條件性的考察范圍，實際上也不利于其機構的有效運作。于是，IMF作為其他國際條約的非締約方并不能排除有關的國際法律義務，特別是當某項義務已成為習慣國際法規則時更應如此。IMF依據國際法而建立，是國際法律秩序的一部分，因而貸款條件性有關內容必然受到國際法規則的制約。

總之，IMF貸款條件性主要規定在《IMF協定》第5條第3款，此項規定已表明貸款條件性已納入國際條約，理應成為國際法淵源的一部分?！禝MF協定》第5條第3款規定的籠統性往往導致實施效果不佳，這就需要IMF對此加以解釋。IMF執行董事會關于貸款條件性指導方針的決定對IMF有法律上的約束力，這是IMF對自身的強制性規范，但對成員國不構成國際義務。然而，備用安排等貸款條件的內容盡管是由執行董事會做出的決定，但是由于當事雙方合同意思表示的缺乏而不具有法律上的拘束力，其可以歸類為任意性規范。因此，IMF貸款條件性在國際法上的效力位階實則取決于條件性具體規定所屬文件的法律性質。其實，從前述分析可以看出，雖然IMF盡力避免使自身受制于合同的約束而排斥貸款條件性實際已具有國際條約這一國際法淵源的屬性，但由于IMF設置貸款條件的行為實際上是準法律行為，或許將IMF貸款條件性認定為具有國際法淵源性質的規范是必然的趨勢。