財稅改革40年

充分發揮財政政策在宏觀調控中的重要作用助力中國經濟行穩致遠——改革開放40年財政政策回顧與經驗總結

1978年，我國開啟了改革開放的歷史征程。40年眾志成城，40 年砥礪奮進，我國經濟總量已躍居世界第二，綜合國力顯著提升。尤其是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，科學把握當今世界和當代中國發展大勢，作出我國經濟進入新常態的重大判斷和推進供給側結構性改革的戰略部署，推動我國經濟實現高質量發展。財政政策作為國家宏觀調控的重要手段，針對經濟社會的發展變化，正確把握調控方向、力度和節奏，提高調控的前瞻性、針對性和有效性，并加強與其他宏觀經濟政策的協調配合，有力推動了經濟社會持續健康發展。

一、改革開放40年來財政政策回顧

改革開放40 年來，在建立健全社會主義市場經濟過程中，我國政府遵循市場經濟規律，不斷豐富財政政策措施和工具，發揮財政政策在宏觀調控中的重要作用。

1979—1983年,針對經濟過熱及投資消費需求雙膨脹等問題，中央提出國民經濟“調整、改革、整頓、提高”八字方針，通過改革財政體制、壓縮基建規模和各項開支等財政政策措施，基本實現了財政收支平衡、物價穩定和信貸平衡目標。1984—1992年，針對經濟發展過熱、物價指數攀升等情況，采取壓縮固定資產投資、緊縮中央財政開支、稅利分流試點和稅制改革等緊縮財政政策進行調控，物價回落到正常水平，需求膨脹得到化解。1993—1997年，面對投資需求過度擴張、生產資料價格迅速攀升，實行適度從緊的財政政策，取得了明顯的反周期調節效果，國民經濟成功實現“軟著陸”。1998—2004年，針對亞洲金融危機對我國經濟的嚴重沖擊，及時將適度從緊的財政政策轉向積極財政政策，促進國民經濟持續穩定發展。2005—2007年，隨著我國經濟發展內外部條件好轉，財政政策隨之由積極轉向穩健，加大對經濟社會發展薄弱環節的支持力度，推動國民經濟又好又快發展。2008年11月，為應對全球金融危機、防止我國經濟增速過快下滑，穩健財政政策及時調整為積極財政政策，出臺了促進經濟增長的一攬子計劃，保持經濟平穩較快發展。

黨的十八大以來，財政部門按照黨中央、國務院決策部署，全面貫徹“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略布局和新發展理念，以供給側結構性改革為主線，以保障和改善民生為重點，推動經濟發展方式轉變，推進社會事業建設，實施更加積極有效的財政政策。

（一）持續推進減稅降費，著力減輕實體經濟負擔。全面推開營改增試點，擴圍扶持小微企業的稅收優惠政策，完善支持高科技研發和產業化普惠性稅收優惠政策。加大普遍性降費力度，集中公布中央和地方政府性基金和行政事業性收費目錄清單，實現全國“一張網”動態化管理。2013—2017年，我國實施營改增累計減稅2.1萬億元，加上采取小微企業稅收優惠、清理各種收費等措施，共減輕市場主體負擔3萬多億元。2018年，繼續實施減稅降費，全年減稅降費規模約1.3萬億元。

（二）適度擴大財政赤字，調整優化支出結構。全國財政赤字規模從2013年的1.2萬億元提高到2018年的2.38萬億元。調整財政支出結構，嚴格控制一般性支出，加強“三公”經費管理，加大對重點領域和關鍵環節的投入力度。全面清理結轉結余資金，大力盤活財政存量資金，加大資金統籌使用力度，提高資金使用效益。創新財政支出方式，規范推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式。

（三）支持推進供給側結構性改革，推動解決供需結構性失衡。發揮政府投資基金的引導作用，促進制造業重點領域加快發展。支持推進“三去一降一補”。建立化解鋼鐵、煤炭行業過剩產能的財稅政策支持體系，支持做好去產能過程中的職工分流安置工作。積極配合做好房地產調控工作，研究建立促進房地產市場平穩健康發展的長效機制。完善金融企業不良資產處置政策，加快“去產能”企業債務重組。推動實施創新驅動發展戰略，深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革、中央財政科研項目資金管理改革等。深入開展小微企業創業創新基地城市示范。推進農業供給側結構性改革，改革糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度，全面推開農業“三項補貼”改革。進一步加大均衡性轉移支付力度，支持促進區域協調發展。

（四）托底基本民生，不斷增強人民群眾的獲得感。將脫貧攻堅戰作為重大政治任務，優先保障脫貧攻堅投入，全力支持打贏脫貧攻堅戰。支持實施鄉村振興戰略，貫徹落實《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》。建立城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制，推動相關教育經費隨學生流動可攜帶，國家相關教育項目進一步向困難地區和薄弱環節傾斜。落實更加積極的就業政策，促進高校畢業、農民工等重點群體多渠道就業創業。不斷提高城鄉居民醫保財政補助標準，實現基本醫保制度全覆蓋。統一城鄉居民基本養老保險制度，出臺實施企業職工基本養老保險基金中央調劑制度。不斷完善城鄉住房保障體系，改善困難群眾住房條件。完善公共文化服務體系，深入實施文化惠民工程。加大對大氣、水、土壤污染防治的支持力度，推進節能減排綜合示范，推動流域橫向生態補償試點。

（五）發揮關稅政策作用，支持和擴大對外開放。適應經濟轉型需要，自主降稅促進高水平發展，關稅總水平從9.8%降至7.5%，低于大多數發展中國家，處于中等偏低水平。充分發揮關稅職能作用，重點抓好應對美國貿易摩擦的反制等工作，維護公平貿易環境。適時調整部分商品進口關稅，在支持創新發展、推進供給側結構性改革等方面發揮積極的引導作用。大幅降低多項與百姓生活密切相關生活用品的進口關稅，豐富國內市場供應，降低百姓消費成本，滿足人民群眾美好生活需求。

（六）加強地方政府債務管理，堅決打好防范重大風險攻堅戰。堅持開“前門”、堵“后門”的思路，依法加強地方政府債務管理，堅決防范化解財政金融風險。積極貫徹落實預算法，推動加快建立規范的地方政府舉債融資機制，實行地方政府債務限額管理，將地方政府債務納入預算管理，開展債務風險評估和預警，建立債務風險應急處置機制，構建債務風險常態化監督機制，依法查處問責違法違規融資擔保行為，覆蓋地方政府債務管理各個環節的“閉環”管理體系逐步形成。同時，著力防控地方政府隱性債務風險，堅決遏制隱性債務增量，積極穩妥化解存量隱性債務，加強問責監督，從嚴整治舉債亂象。

二、改革開放40年來財政政策支持經濟社會發展成就

（一）國民經濟持續快速發展，綜合國力和國際影響力顯著提升。1979—2017年，我國經濟平均增長率為9.5%，明顯高于世界同期2.9%的平均水平，對世界經濟增長的年均貢獻率為18.4%，經濟規模居世界第二位。其中，2017 年中國對世界經濟增長的貢獻率為27.8%，拉動世界經濟增長0.8個百分點，是世界經濟增長的第一引擎。2018年，我國經濟繼續保持平穩增長，GDP 同比增長6.6%。

（二）創新引領作用不斷增強，新動能新產業茁壯成長。40 年來，我國科技發展日新月異，科技實力伴隨經濟發展同步壯大。特別是黨的十八大以來，創新驅動發展戰略全面實施，科技體制機制改革進一步深化，研發投入持續增加，創新活力競相迸發。我國研發經費投入強度屢創新高，2002年首次突破1%，2014年又邁上2%新臺階，2017 年提升至2.13%，超過歐盟整體水平。大眾創業萬眾創新蓬勃發展，以新產業新業態新模式為代表的新興動能茁壯成長，高技術產業、戰略性新興產業快速發展，移動終端、數字消費、線上支付等技術日臻成熟。

（三）經濟結構調整優化，經濟發展向中高端水平邁進。農業基礎地位更加鞏固。工業發展向中高端邁進，傳統產業優化升級，新興產業快速崛起。服務業實現跨越式發展，成為第一大產業。2017年服務業比重提升至51.6%，比1978年上升27個百分點，2018年，服務業占GDP比重提升至52.2%。需求結構持續改善，消費成為經濟增長主動力。2018年，最終消費支出對GDP增長的貢獻率達76.2%，比上年提高17.4個百分點。區域發展戰略深入推進，雄安新區建設高質量推進，京津冀協同發展取得新進展，長江經濟帶發展加快。

（四）環境治理力度加大，美麗中國建設邁步向前。改革開放40年來，我國環境保護投入大幅增加，生態環境保護建設不斷加強，城鄉居民生活環境持續改善。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央確立了“五位一體”總體布局，對生態文明建設作出頂層設計和總體部署，生態文明建設全面發力，取得積極進展。2013—2017年，單位國內生產總值能耗累計下降20.9%。2018年，全國338個地級及以上城市空氣質量優良天數比例平均為79.3%，同比上升1.3個百分點。

（五）對外開放向縱深推進，開放型經濟水平進一步提高。貿易規模穩步增長，貿易大國地位日益鞏固。2017 年，貨物進出口總額比1978年增長197.9倍，居世界第一位，服務進出口總額比1982年增長147倍。貿易結構調整優化，出口總額中初級產品比重由1980年的50.3%下降到2017年的5.2%，工業制成品比重由49.7%上升至94.8%。共建“一帶一路”成效顯著，2013—2017年，我國同“一帶一路”沿線國家貿易總額達33.2萬億元。深入開展國際財金合作，全球經濟治理話語權不斷提升，積極利用多雙邊開發機構資金和智力資源支持國內經濟社會發展。截至2017 年底，共利用多雙邊開發機構貸款近1700億美元，支持超過4200個項目。

（六）民生改善成效卓著，人民群眾獲得感和幸福感不斷增強。居民收入持續較快增長，1979—2017年，全國居民可支配收入年均實際增長8.5%，城鄉居民收入倍差逐步縮小。就業形勢穩定趨好，2017年末，城鎮就業人員總量達到42462萬人，比1978年增加32948萬人，平均每年增長845萬人；2018年，城鎮新增就業1361萬人，超額完成全年目標。脫貧攻堅成效突出，1979—2017年，我國農村貧困人口累計減少7.4 億人，貧困發生率下降至3.1%。城鄉居民基本醫療保險制度整合取得實質性進展，覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建成。

三、改革開放40年財政政策調控的基本經驗

（一）加強黨對財政工作的領導，始終堅持和貫徹中國特色社會主義理論體系，更加注重增強“四個意識”。財政既是經濟范疇，更是政治范疇，加強黨對財政工作的領導，不僅要“有財有政”，而且要更加突出“政”。旗幟鮮明講政治，是做好財政工作第一位的要求。堅持把黨的政治建設擺在首位，從政治高度來認識和把握財政工作，不斷提高把握方向、把握大勢、把握全局的能力，善于從政治上分析問題、解決問題，切實在服從服務黨中央工作大局上有擔當、有作為，把加強黨的政治建設的要求落實到財政工作全過程各方面。強化責任擔當，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決維護習近平總書記在黨中央和全黨的核心地位，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，堅決貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署，充分發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。

（二）堅持深化財稅體制改革，建立現代財政制度，更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。改革開放40 年來，我國立足自身國情和實踐，堅持通過改革破解前進中遇到的困難和挑戰，堅決破除妨礙發展的體制機制障礙，不斷解放和發展社會生產力。特別是黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，蹄疾步穩推進全面深化改革，重要領域和關鍵環節改革取得突破性進展，主要領域改革主體框架基本確立。在此過程中，作為全面深化改革的重點之一，財稅體制改革深入推進，現代財政制度建設取得重要階段性成果?，F代預算制度主體框架基本確立，在推進預算公開、實行中期財政規劃管理、完善轉移支付制度、加強地方政府債務管理、構建全過程績效預算管理體系等方面，一系列重大改革舉措密集推出、落地實施。稅收制度改革取得重大進展，全面推開營改增試點，資源稅從價計征改革全面推進，環境保護稅法出臺實施，綜合與分類相結合的個人所得稅制改革邁出重要一步，消費稅制度不斷完善，房地產稅立法、健全地方稅體系改革工作穩步推進。財政體制進一步完善，出臺推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見，分領域改革進展明顯，不斷推進建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。

（三）堅持創新財政宏觀調控方式，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。在建立和完善社會主義市場經濟過程中，適應經濟運行機制變化，積極改進和完善財政宏觀調控。一是財政政策工具更加豐富。隨著財稅體制改革的推進，財政政策調控手段更加多元化，綜合運用支出、補貼、轉移支付、稅收、政府采購等工具，兼顧財政收入與支出、總量與結構進行政策搭配。二是財政調控更加注重預期。加強經濟形勢的預測、分析和研判，充分考慮市場主體行為特點，增強政策透明度，引導和改善市場預期，進一步調動市場主體積極性。三是財政管理更加注重效果。推動預算管理從“重投入”“重過程”向“重結果”和人民滿意度轉變，通過全面實施預算績效管理，提高財政資源配置效率和使用效益，保障黨中央和國務院重大方針政策和決策部署落實到位。四是更加注重加強政策協同，注重與貨幣、產業等宏觀政策協調配合，更好發揮政策協同組合效應。五是更加注重宏觀經濟政策國際協調。積極擴大對外財經交流與合作，充分利用雙邊和多邊財金對話平臺，為經濟社會發展營造良好的外部環境。

（四）貫徹新發展理念，支持深化供給側結構性改革，加快建設現代化經濟體系。建設現代化經濟體系是黨中央從黨和國家事業全局出發，著眼于實現“兩個一百年”奮斗目標、順應中國特色社會主義進入新時代作出的重大決策部署。財政部門按照高質量發展要求，貫徹落實新發展理念，聚力增效實施積極財政政策，在穩定經濟增長的同時，著力加強對深化供給側結構性改革的支持，促進實體經濟發展，不斷提升供給體系質量和效率，支持培育新的發展動能，提高經濟發展質量，加快建設現代化經濟體系。

（五）堅持以人民為中心，切實保障和改善民生，更好滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。以人民為中心是財政工作的出發點和落腳點。財政取之于民、用之于民，堅持公共性、公平性，不斷提高公共服務質量，切實保障和改善民生，不斷增強人民群眾獲得感。改革開放初期，國家財政集中資金保證國家重點建設，加強基礎設施和基礎產業建設，對農業、科技、教育等領域不斷投入。隨著市場在資源配置中基礎性作用增強，財政保障范圍也進行相應調整，財政支出逐步退出一般性、競爭性經營領域投入，重點保障“三農”、教育、社會保障和就業、醫療衛生、環境保護等公共服務領域。隨著社會主要矛盾發生變化，財政部門進一步優化支出結構，補短板、惠民生力度進一步加大，保障和改善民生長效機制進一步健全，堅持兜底基本民生需求，提高精準性，注重可持續，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民。

（財政部綜合司供稿，顧美遠執筆）

全面縱深推進預算管理制度改革

改革開放40年來，在黨中央的堅強領導下，預算管理制度改革不斷向前推進，現代預算制度主體框架基本確立。特別是黨的十八大以來，財政部門認真落實以習近平同志為核心的黨中央作出的全面深化改革重大戰略決策，新一輪預算管理制度改革全面向縱深推進。

一、40年來預算管理制度改革的主要歷程

預算反映國家的戰略、規劃、政策，反映政府的職責、活動范圍、方向。改革開放40年，預算管理制度改革與經濟體制相適應，體現財政資金“取之于民、用之于民”，不斷扎牢織密預算編制、審查批準、預算執行、決算、監督等制度籠子，主要經歷了三個階段：

1978—1994年，財稅體制改革的重點是推進利改稅，處理好政府與企業分配關系；實施財政包干體制、分稅制管理體制，處理好中央與地方分配關系。預算管理制度總體延續計劃經濟時期的傳統管理模式。政府預算的基本職能是以資產所有者的身份，直接參與社會生產與分配各個領域，集中全社會的剩余產品，通過指令性計劃進行國民收入再分配。

1995—2013年，預算管理制度改革不斷推進?！额A算法》頒布實施，強化了預算的法律約束力，規范了預算管理程序，明確了預算管理職權。伴隨建立社會主義市場經濟體制和構建公共財政框架，部門預算等預算管理改革舉措相繼推出。實施部門預算改革，將部門的各種財政性資金全部在其預算中編制，所有收支都在預算中完整反映出來，增強了預算的完整性、統一性。實行國庫集中收付，將所有的政府性財政資金全部納入國庫單一賬戶，所有的財政支出由國庫直接支付，利于規范預算執行，利于保障財政資金安全有效，利于源頭預防腐敗。深化“收支兩條線”改革，所有行政事業性收費都實行收支脫鉤，逐步納入預算管理。推行政府采購制度，規范政府采購行為，保護當事人合法權益，維護國家利益和社會公共利益，促進廉政建設。推進政府收支分類改革，體現國際通行做法與我國實際的有機結合，更加清晰地反映政府收支全貌和職能活動情況。

2013 年以來，按照黨的十八大、十八屆三中全會改進預算管理制度的戰略部署，預算管理制度改革作為深化財稅體制改革的“當頭炮”率先啟動、率先突破。2014 年6 月30 日中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。8月31日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》。9 月26 日國務院印發了《關于深化預算管理制度改革的決定》。新一輪預算管理制度改革拉開帷幕，完善政府預算體系、推進預算公開、改進預算管理和控制、提高財政支出績效、規范地方政府債務管理等一系列改革措施密集實施。

二、40年來預算管理制度改革的重大成就

回顧40年來的改革開放歷程，預算收支規模不斷增加、結構不斷優化，為經濟社會事業發展提供強大支撐，現代預算制度主體框架基本確立，財政資源配置效率不斷提高，推動政府治理方式發生深刻變革。

（一）預算收支規模增加、結構優化。在經濟發展的基礎上，財政實力不斷壯大，全國財政收入由1978 年的1132 億元增長到2017年的17.26萬億元，為有效應對風險挑戰、促進經濟社會發展、提高人民生活水平、維護國家長治久安提供了有力支撐。財政支出結構不斷優化，徹底改變了過去計劃體制下大包大攬局面，逐步退出對一般性、競爭性領域的投入，加大對公共服務領域和貧困地區的投入，財政的公共性、公平性、公正性日益彰顯。

（二）預算管理法治化層次不斷提升。1991年9月6日國務院第90次常務會議通過了《國家預算管理條例》，1991年10月21日發布，自1992年1月1日起施行，施行了40年的《預算決算暫行條例》廢止。1994年第八屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國預算法》，于1995年1月1日起施行。1995年11月2日國務院第三十七次常務會議通過了《中華人民共和國預算法實施條例》，11月22日發布實施。2014年8月對《預算法》進行了修改，為規范預算行為，推進預算管理科學化、民主化、法治化提供了法律遵循。

（三）預算體系更加完整規范。預算外資金納入預算管理，政府所有收入和支出都納入預算。建立了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算組成的預算體系，并實現了四本預算之間的相互銜接。

（四）預算約束逐步硬化。增強預算法治意識，堅持先預算后支出，強化預算執行的程序性約束，堅決杜絕隨意開財政收支的口子。嚴控預算調整和調劑事項，強化預算單位的主體責任。1999年12月全國人大常委會通過《關于加強中央預算審查監督的決定》，加強和改善對中央預算的審查監督。2018年3月，中共中央辦公廳印發《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，依法加強和改進人大預算審查監督。

（五）預算信息更加透明。堅持以公開為常態、不公開為例外，除涉及國家秘密的信息外所有使用財政資金的部門和單位都公開預算，進一步擴展和規范預算公開的內容、范圍和方式，提高財政透明度，推進陽光政府建設。2016年2 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步推進預算公開工作的意見》，明確擴大公開范圍，細化公開內容。

（六）地方政府舉債趨于規范。賦予地方政府適度舉債權限，明確政府債券是地方舉借債務的唯一合法形式，覆蓋地方政府債務限額管理、預算管理、風險管理、監督管理等各個環節的“閉環”管理體系基本形成。堅決遏制隱性債務增量、化解存量，終身問責、倒查責任。

（七）預算績效管理體系初步構建。預算管理更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束，健全績效目標與預算同步申報、同步審核、同步批復機制，績效目標管理范圍覆蓋一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算，開展績效運行監控和自評，建立重點績效評價常態化機制，加強績效評價結果應用，推動提升政府行政效能和公共服務質量。2018年9月《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》正式印發，明確力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

三、預算管理制度改革的基本經驗

40年來，預算管理制度改革在實踐中不斷深化，逐步探索明確了建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理的改革方向。

（一）必須堅持黨的領導。黨是領導一切的，國家治理體系和治理能力現代化，是我們黨領導下的現代化。建立現代財政制度，是黨領導下的財政制度。安排各項收支預算、完善預算管理制度都是貫徹落實黨中央路線方針政策的具體化，必須自覺維護黨中央權威和集中統一領導，旗幟鮮明講政治。預算管理制度改革從思路醞釀、政策設計、方案出臺到落實落地，都要堅決服從服務黨中央工作大局，確保改革各項工作始終堅持正確政治方向。

（二）必須堅持預算管理改革的法治化方向。依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。要嚴格按照憲法和預算法、監督法等法律法規的規定，進一步改革和完善預算管理制度。在預算管理制度改革進程中積累的成熟定型的制度做法，也要通過起草、修訂相關法律法規，提升其法律層次，完善法律制度，不斷推進預算管理科學化、民主化、法治化。

（三）必須堅持調動部門和地方的積極性。預算管理涉及方方面面。預算的編制、執行、決算需要各部門各單位的參與。加強預算監督需要發揮人大、審計、社會公眾等各方面作用。預算管理制度改革既要統籌推進，又要妥善處理各方面關切，凝聚改革共識，調動各部門積極性，形成改革合力。作為一個發展中大國，推進改革過程中，要注意調動地方推進改革的積極性、主動性和創造性，通過完善轉移支付體系，優化轉移支付結構，增加一般性轉移支付的規模和比重，增強地方尤其是中西部地區財力，推進基本公共服務均等化。

（四）必須堅持硬化預算約束?，F代預算管理的靈魂，是硬化預算對政府收支行為的規范和約束，不能隨意開財政收支的口子，不能敞開口花錢。預算管理中，既要保障實施宏觀調控、保障和改善民生、推進基本公共服務均等化等重大政策措施的財力需求，又要厲行節約、反對浪費，壓減政府一般性開支，提高財政資源的配置效率和使用效益。

（財政部預算司供稿）

財政支持科技教育事業蓬勃發展

以1978 年黨的十一屆三中全會召開為起點，改革開放已經走過了40年波瀾壯闊的歷程。40年來，在科教興國、人才強國和創新驅動發展等國家戰略指引下，各級財政部門始終把科技、教育作為財政支出的重點領域予以保障，勇于擔當推改革，科學施策促發展，投入力度持續加大、支出結構不斷優化、政策體系日趨完善,科教事業改革發展取得了全方位、開創性的成就。

一、財政科技教育投入不斷加大

在投入總量上，我國財政用于科技、教育的支出由1978年的127.94億元增加到2017年的42591.35億元，增長332倍，年均增長16%，高于同期財政收入和國內生產總值年均增長速度。

財政科技支出40 年間增長157 倍。伴隨著改革開放特別是財稅體制改革和科技體制改革的深入，我國科技經費管理制度逐步完善、不斷優化。財政科技支出由1978 年的52.89億元增加到2017年的8383.6億元，增長157倍。在財政科技投入的帶動下，全社會研究與試驗發展（R&D）支出快速增加，2017年R&D支出達1.76萬億元，占GDP比例達2.13%，已經成為僅次于美國的第二大研發經費投入國家。

（二）財政性教育經費占GDP 比例自2012 年以來連續6 年保持在4%以上。1978 年我國用于教育的財政支出僅為75.05 億元。經過40 年的改革與發展，我國逐步建立起以政府投入為主、多渠道籌措教育經費的體制機制，注重通過體制機制建設帶動投入。1998年之后，隨著我國公共財政框架的逐步建立，教育成為財政的重點保障領域，農村義務教育經費保障機制改革等一大批具有重要意義的教育財政制度紛紛出臺。特別是隨著“提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例，2012 年達到4%”寫入《國家中長期教育改革和發展綱要（2010—2020）》，財政教育投入持續大幅增加，并于2012年如期完成中央規定的4%目標任務，實現了財政教育投入歷史性增長。站在4%的新起點上，各級財政繼續把教育擺在優先發展的戰略位置，重點投入，優先保障，2017年財政性教育經費34207.75億元，占GDP比例達到4.14%，連續6年保持在4%以上。

（三）科教領域財政支出結構更加優化。財政科技方面，堅持面向世界科技前沿、面向經濟建設主戰場、面向國家重大戰略需求，加大對基礎性、戰略性、前沿性研究和重大關鍵共性技術研究等公共科技活動的支持力度。支持國家重點實驗室、國家科技基礎條件平臺等高水平創新基地建設，支持一流院所建設和高水平科技人才隊伍建設，健全競爭性經費和穩定支持經費相協調的投入機制。財政教育方面，支出進一步向困難地區和薄弱環節傾斜。全國財政性教育經費從教育階段看，一半以上用于義務教育，體現了教育公共性的層次差異和義務教育重中之重的地位；從地域看，一半以上用于中西部地區，并向農村傾斜，其中，中央財政教育轉移支付資金的84%左右用于支持中西部地區；從支出項目看，一半以上用于教師工資福利和學生資助，2017年達到62.3%，反映出支出逐步向“人”傾斜。

在財政資金的大力支持下，科教事業結出了累累碩果：創新型國家建設步伐加快，天宮、蛟龍、天眼、悟空、墨子、大飛機等一批重大科技成果相繼問世，國家創新能力排名躍升至2017年的第17位；教育事業全面發展，中西部地區和農村教育明顯加強，九年義務教育鞏固率達到93.4%，各級各類教育入學（園）率均超過中高收入國家平均水平，其中義務教育普及率超過高收入國家平均水平。

二、財政科教工作取得的主要成就

（一）中央財政科技計劃管理改革成效顯著。1982年，國家設立了國家科技攻關計劃，拉開了以科技計劃方式支持科技創新的帷幕。之后，中央又出臺《關于科學技術體制改革的決定》，先后支持設立重點基礎研究發展規劃（973 計劃）、國家高技術研究發展計劃（863 計劃）等一系列國家科技計劃，并將競爭機制引入科技計劃管理，使科技經費與科研任務安排掛鉤，推動科研機構通過競爭激發內生發展的動力。然而，在快速發展的同時，科技計劃逐漸出現了科技資源重復、分散、封閉、低效、配置“碎片化”等問題。2014年，按照中央的決策部署，財政部會同科技部起草并報請國務院印發《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》，并用3 年時間系統重構了科技計劃體系，將包括863計劃、973計劃在內的分散在40個部門近百項科技計劃，優化整合為國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發計劃、技術創新引導專項（基金）、基地和人才專項等五大類，從根本上改變了原有科技計劃條塊分割、多頭管理、支出政策“碎片化”的痼疾，盤活了數百億存量資金，打造了有利于“集中力量辦大事、把錢花在刀刃上”的新機制。同時，搭建了公開統一的科技管理平臺，由部際聯席會議審議科技計劃布局和重點科研任務設置，變“九龍治水”為協商共治；建立了依托專業機構管理項目的機制，政府部門不再直接管理具體項目，推動政府部門科技管理職能重大轉變。

（二）中央財政科研項目資金管理改革釋放更多創新活力。2016年，針對科技界反映較多的科研項目資金管理過細過死和重物輕人等問題，按照黨中央、國務院決策部署，財政部會同科技部等部門起草并報請中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，堅持“放管服”結合，努力實現讓經費為人的創造性活動服務。中央財政科研項目資金管理改革等政策落實進展順利、成效顯著，科研項目資金管理的激勵力度大了、繁文縟節少了，改革給科研人員帶來的“成就感、獲得感”更強了。

（三）科技成果使用、處置和收益管理改革激發科技人員創新動力。針對科研人員反映的科技成果轉化過程中審批繁瑣、周期長、激勵措施不到位等問題，2014 年，經國務院批準，財政部會同科技部、國家知識產權局印發了《關于開展深化中央級事業單位科技成果使用、處置和收益管理改革試點的通知》，取消了主管部門和財政部門的審批或備案，使試點單位能夠自主決定科技成果的轉讓、許可、對外投資，建立科技成果市場化定價機制，科技成果轉化收益不再上繳國庫，全部留歸單位，由試點單位依法自主決定等。試點政策受到了科技界的普遍歡迎，并被寫入2015 年修訂的《促進科技成果轉化法》。

（四）財政教育投入體制機制不斷健全完善。根據教育發展面臨的新形勢和各階段各類教育特點，健全以政府投入為主、多渠道籌措教育經費的體制機制。建立城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制，統一城鄉義務教育學校生均公用經費基準定額，統一城鄉義務教育學生“兩免一補”政策，統一中央與地方相關經費分擔比例，實現“兩免一補”和生均公用經費基準定額資金隨學生流動可攜帶。將學前教育作為重要公共服務納入公共財政支持范圍，堅持公辦民辦并舉，建立政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理分擔的投入機制。對普通高中實行以財政投入為主、其他渠道籌措經費為輔的機制。建立完善以改革和績效為導向的職業院校生均撥款制度。構建科學規范、公平公正、導向清晰、講求績效的中央高校預算撥款制度，健全研究生教育投入機制，各地也結合實際改革完善地方高校預算撥款制度。同時，落實完善財政、稅收等支持政策，鼓勵和引導社會力量捐資、出資辦學，調動社會力量興辦教育的積極性。

（五）城鄉統一、重在農村的城鄉義務教育經費保障機制全面建立。長期以來，農村義務教育經費相當一部分依賴農民和向學生收費。在農村稅費改革的背景下，2001年，國務院確定對農村義務教育實行“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的管理體制。2003年，國務院進一步明確，保障農村義務教育投入是各級政府的責任，中央、省和地市要加大轉移支付力度，縣級政府要將農村義務教育經費全額納入財政預算。農村義務教育以鄉村兩級管理和傳統的投入體制被打破，在一定程度上緩解了農村義務教育經費投入不足的問題。但是，農村義務教育經費保障機制方面，仍然存在各級政府投入責任不明確、教育資源配置不盡合理等突出問題。2005年，國務院從理順體制機制的高度出發，決定實施農村義務教育經費保障機制改革。按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。中央重點支持中西部地區，適當兼顧東部部分困難地區。從2016 年春季學期起，又通過“三個統一、兩個鞏固”等機制，建立起城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制，主動適應新型城鎮化建設要求，統籌城鄉義務教育資源配置，推動相關教育經費隨學生流動可攜帶。2017年，在中央和各地的共同努力下，國務院確定的政策目標全面實現。這是我國義務教育發展史上的又一個里程碑。

（六）支持職業教育改革發展邁出新步伐。從2004年起，財政部會同教育部等相關部門相繼實施實訓基地建設計劃、教師素質提高計劃、國家級中高職改革示范校建設等重大項目，有力地提升了職業教育基礎能力。為貫徹落實《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》精神，從2015年起，上述相關項目整合為現代職業教育質量提升計劃，現階段重點支持各地建立完善以促進改革和提高績效為導向的高職院校生均撥款制度，引導高職院校深化辦學機制和教育教學改革；改善中職學?；巨k學條件；提高職業院?！半p師型”（雙職稱型、雙素質型）教師隊伍素質。截至2017年底，所有省份均已按要求建立了中職學校和高職院校生均撥款制度。

（七）支持一流大學和一流學科建設加快推進。為推動我國高等教育發展和高等教育質量的提高，特別是2015年，黨中央作出加快建設世界一流大學和一流學科的戰略決策后，中央財政全程參與《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》《統籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法（暫行）》的研究制定工作，并在“985工程”、“211工程”、優勢學科創新平臺、“高等學校創新能力提升計劃”資金等基礎上，專門整合設立了中央高校建設世界一流大學（學科）和特色發展引導專項資金，引導中央高校加快推進“雙一流”建設以及特色發展，提高辦學質量和創新能力。

（八）家庭經濟困難學生資助實現全覆蓋。在黨中央、國務院的高度重視下，各級財政部門不斷完善資助方式，提高資助標準，推動精準資助，實現從學前教育到研究生教育各階段全覆蓋、公辦民辦學校全覆蓋、家庭經濟困難學生全覆蓋，從制度上保障了每一名學生不因家庭經濟困難而失學。在學前教育階段，按照“地方先行、中央補助”的原則，支持引導地方建立學前教育資助政策體系，中央財政給予獎補。在義務教育階段，實施統一城鄉義務教育學生“兩免一補”政策，對城鄉義務教育學生（含民辦學校學生）免除學雜費，免費提供教科書，對家庭經濟困難寄宿生補助生活費。在普通高中教育階段，實施普通高中國家助學金和普通高中建檔立卡等家庭經濟困難學生免學雜費政策。在中等職業教育階段，對所有農村學生、城市的涉農專業學生和家庭經濟困難學生免除學費（藝術類相關表演專業學生除外）；一二年級涉農專業學生和非涉農專業家庭經濟困難學生享受國家助學金。在本?？?、研究生教育階段，建立了以國家獎助學金和國家助學貸款為主，“三助”崗位津貼、校內獎助學金、勤工助學、困難補助、學費補償貸款代償等為輔的資助政策體系。2017年，全國累計資助學前教育（幼兒）、義務教育、中職學校、普通高中和普通高校學生9590.41萬人次，累計資助金額1882.14億元。其中，中央財政投入約616億元，占全國資助總投入的32.7%。

三、財政支持科教事業改革發展的基本經驗

（一）始終堅持和加強黨的全面領導。40 年來，黨中央在科教事業的每一個關鍵時點都作出了重大戰略部署，從提出科學技術是第一生產力，到實施科教興國戰略、人才強國戰略和創新驅動發展戰略，始終牢牢把握科教事業改革發展的正確方向。財政工作包括財政科教工作在內的所有業務都是黨領導下的具體工作，必須始終旗幟鮮明講政治，不斷提高政治站位，牢固樹立“四個意識”，堅決做到“兩個維護”，進一步強化“財”必須自覺服從服務于“政”的意識，積極服務于黨中央關于科教工作的重大決策部署。

（二）始終堅持以人民為中心的發展思想。習近平總書記強調，人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標。教育關系到千家萬戶，有更好的教育是廣大人民群眾的共同期盼?？萍甲鳛閲?，從來沒有像今天這樣深刻影響著國家前途命運，從來沒有像今天這樣深刻影響著人民生活福祉?？萍?、教育工作是踐行以人民為中心發展思想、增強人民群眾獲得感的重要領域和重要抓手，謀劃和推進財政科教工作，必須強化宗旨意識，堅持問題導向，著力解決人民群眾最關心最直接最現實的問題，真正做到心系人民、服務人民。

（三）始終堅持改革的系統性、整體性、協同性。改革是一項復雜的系統工程，相關改革之間耦合性強、關聯度高。財政科教工作既有宏觀，也有中觀和微觀等層面，必須遵循科教規律，強化頂層設計，搭好四梁八柱，正確處理政府與市場、政府與社會、中央與地方以及財政改革與教育、科技等其他領域改革之間的關系，調動各方面參與科教事業改革發展的積極性，著力構建支持科教事業發展的長效機制。

（四）始終堅持以“釘釘子”精神狠抓落實。習近平總書記強調，改革爭在朝夕，落實難在方寸。做好財政科教工作必須以敢闖“深水區”、敢啃“硬骨頭”的精神，聚焦科教領域存在的不平衡不充分問題，在落實環節下大功夫、狠功夫，更加注重落實環節的制度安排和機制建設，切實解決好“最后一公里”和“中梗阻”問題。無論是已出臺的改革舉措，還是推出新的改革舉措，都必須抓緊提出任務清單，明確進度安排，倒排工期，跑表計時，確保中央各項決策部署落地生根。

（財政部科教和文化司供稿）

建設更加公平更可持續的社會保障體系

改革開放40 年來，我國在取得經濟社會建設重大成就的同時，逐步建立起人人盡責、人人享有的社會保障制度體系。各級財政部門砥礪奮進，積極推進改革，堅持服務大局，加大投入力度，有力地支持了社會保障事業的改革和發展。

一、不斷增強公平性，建成了覆蓋城鄉居民的制度體系

（一）建成覆蓋全民的基本養老保險制度。改革開放以來，我國養老保險制度從城鎮到農村、從職業人群到城鄉居民，覆蓋面逐漸擴大。1997 年，國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，決定建立社會統籌和個人賬戶相結合的企業職工養老保險制度。2005年，基本養老保險覆蓋范圍擴大到城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員。2009年、2011年，先后正式啟動了新型農村社會養老保險試點和城鎮居民社會養老保險試點，并于2014 年起在全國合并實施，最終實現了基本養老保險制度全覆蓋。同時，積極推動機關事業單位養老保險制度改革。截至2018年底，全國參加城鄉居民養老保險的人數達到5.19億人，參加企業職工養老保險和機關事業單位養老保險人數達到4.17億人，總計覆蓋人數超過9.35億人。

（二）織就最大的基本醫療保障網。改革開放之初，我國實行新中國成立初期建立的職工公費和勞保醫療制度，以及農村地區的農村合作醫療制度。1998 年，《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》頒布，要求建立社會統籌和個人賬戶相結合的城鎮職工基本醫療保險制度。2002年，中共中央、國務院明確提出要在全國逐步建立新型農村合作醫療制度。2003年、2007年，我國先后開展新型農村合作醫療、城鎮居民基本醫療保險試點工作，兩項制度自2016年開始整合實施，最終實現了基本醫療保險全民覆蓋。截至2018 年底，全國參加城鄉居民基本醫療保險的人數達到10.32億人，參加城鎮職工基本醫療保險的人數達到3.15億人，總計覆蓋人數超過13.47億人。

（三）建立健全統籌城鄉的社會救助體系。上世紀90年代后期，我國開始探索建立城市居民最低生活保障制度。1999 年，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，規定符合條件的持有非農業戶口的城市居民，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。2007 年，國務院發布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，要求在全國范圍內建立起規范的農村最低生活保障制度。此外，我國從2003 年起開始推進城鄉醫療救助制度建設，先后于2003 年、2005 年啟動農村醫療救助制度和城市醫療救助制度試點。2014 年，國務院印發《社會救助暫行辦法》，社會救助體系趨于健全。2018年，全國城市低保對象1007萬人、農村低保對象3519.1萬人，城鄉特困人員482.7萬人；臨時救助累計救助1108 萬人次；通過醫療救助資助參加基本醫療保險7062.4萬人，實施住院和門診醫療救助5435.1 萬人次。

（四）失業保險、工傷保險、生育保險覆蓋人群不斷擴大。截至2018年底，全國參加失業保險的人數達1.97億人，參加工傷保險的人數達2.38億人，參加生育保險的人數達1.91億人。

二、既盡力而為又量力而行，筑牢織密民生保障的網底

（一）研究確定基本公共服務標準。一方面，為保障人民群眾得到基本公共服務的基本權利，加大民生投入力度，“不降低標準”。另一方面，界定基本公共服務的范圍，合理確定基本公共服務標準，不“吊高胃口”。同時，按照建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系的要求，進一步研究社會保障事權和支出責任劃分。2018年，《國務院辦公廳關于印發醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》，成為基本公共服務領域第一個分領域財政事權和支出責任劃分改革方案。

（二）兜牢基本民生保障底線。免費為全體城鄉居民提供基本公共衛生服務，支持實施重大公共衛生服務項目，支持國家基本藥物制度，支持開展計劃生育扶助工作，促進基本公共衛生服務均等化；構建以基本醫保為主體、大病保險為補充、醫療救助為托底的基本醫療保障線，加大城鄉居民醫保投入力度，支持實施城鄉居民大病保險，支持進一步完善疾病應急救助制度，提供基本醫療保障；通過城鄉居民基本養老保險補助資金，落實城鄉居民基本養老保險費代繳責任；安排困難群眾救助、醫療救助、農村危房改造、殘疾人事業發展等補助資金，構筑社會保障“最后一道防線”。

（三）堅持公共財政定位，更好發揮政府作用。在醫療保障、醫療服務相關領域積極推行政府和社會資本合作（PPP）與政府購買服務等市場化措施，使市場在資源配置中起決定性作用，提高管理和運行效率；支持開展以市場化方式發展養老服務產業、居家和社區養老服務等改革試點，完善養老服務體系，擴大養老服務供給。

三、完善政策措施，構建多層次社會保障體系

（一）建立完善多層次醫療保障體系。在醫保制度框架內，構建起以職工醫保、城鄉居民醫保為主體，城鄉居民大病保險、公務員醫療補助、企業補充醫保等為補充，城鄉醫療救助為托底的多層次醫保體系。制定相關文件，規定單位補充醫療保險繳費不超過職工工資總額5%的部分可稅前扣除。開展商業健康保險個人所得稅政策試點。

（二）加快推進“三支柱”養老保險體系建設。從2000年開始，逐步建立企業年金制度，并適時完善制度。為配合事業單位分類改革和事業單位養老保險制度改革，2015年，國務院頒布《職業年金試行辦法》，推動職業年金制度發展。制定相關文件，對企業年金和職業年金在繳費和投資環節予以免稅，在養老金領取環節按規定征收個人所得稅。積極開展個人稅收遞延型商業養老保險試點工作。

（三）積極貫徹落實“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系”的目標要求。安排福利彩票公益金，支持地方農村特困人員救助供養設施、城鎮社區福利機構、社區養老服務設施等設施設備改擴建及更新改造；“十三五”期間，每年安排專項彩票公益金10 億元，支持開展居家和社區養老服務改革試點，扶持社會力量提供居家和社區養老等服務。

四、健全體制機制，增強可持續性

（一）努力增強養老保險制度可持續性。受人口老齡化提速等因素影響，養老保險基金收支矛盾開始顯現。財政部門一方面加大支持力度，確保各群體養老保險待遇按時足額發放，另一方面研究制定政策措施，切實增強制度可持續性。一是在確?；鸢踩那疤嵯?，適當拓寬基本養老保險基金投資范圍，提高基金的回報率。二是推動建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制。三是呈報國務院印發《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，均衡地區間企業職工基本養老保險基金負擔，解決部分省份養老金支付風險問題，推動養老保險全國統籌邁出第一步。

（二）堅持“三醫聯動”，控制醫療費用過快增長。突出典型引路，加大醫改經驗推廣力度，總結提煉可復制、可推廣的改革經驗，不斷完善改革方案；加強基本醫療保險基金預算管理，切實發揮醫療保險基金控費作用；開展公立醫院綜合改革，完善激勵約束機制，取消了實行60 多年的藥品加成政策；推動醫療聯合體建設、家庭醫生簽約服務，促進建立分級診療機制，引導醫療資源下沉基層；支持基本藥物制度，推行藥品購銷“兩票制”（即藥品從藥廠賣到一級經銷商開一次發票，經銷商賣到醫院再開一次發票，并且每個品種的一級經銷商不得超過2 個），建立藥品出廠價格信息可追溯機制。

（財政部社會保障司供稿，李 巖執筆）