工作研究論文推介

《中國財稅改革 40周年：基本軌跡、基本經驗和基本規律》簡介

本文認為，中國財稅體制改革40年的歷程,以改革的階段性目標區分,可以大致歸為五個既彼此獨立又互為關聯的階段。1978—1994年為第一階段：為整體改革“鋪路搭橋”。1994—1998年為第二階段：踏上制度創新之路。1998—2003年為第三階段：構建公共財政體制框架。2003—2012年為第四階段：進一步完善公共財政體制。2012 年至今：建立現代財政制度。

其間所存在的一條上下貫通的主線索是,它始終作為整體改革的一個重要組成部分,服從于、服務于整體改革的需要。伴隨著由經濟體制改革走向全面深化改革的歷史進程,不斷地對財稅體制及其運行機制進行適應性的變革:以“財政公共化”匹配“經濟市場化”,以“財政現代化”匹配“國家治理現代化”。具體而言,就是以“公共財政體制”匹配“社會主義市場經濟體制”,以“現代財政制度”匹配“現代國家治理體系和治理能力”。這一成功實踐的背后,則是建立在深刻認知財稅體制及其運行機制客觀規律基礎上形成的理論支撐:經濟的市場化必然帶來財政的公共化,國家治理的現代化要求和決定著財政的現代化。

中共十八屆三中全會開啟的全面深化改革有明確的時間表，“到 二〇二〇年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！弊鳛槠渲械囊粋€重要組成部分，新一輪財稅體制改革事實上已經進入倒計時狀態。若再考慮到其在全面深化改革中的基礎工程和重點工程定位，推進新一輪財稅體制改革的緊迫性不言而喻。具體的改革內容包括，一是站在新的歷史起點上,圍繞財稅體制改革的焦點、難點和痛點打一場攻堅戰，加快建立現代財政制度,將新一輪財稅體制改革藍圖繪到底，是中共十九大關于新一輪財稅體制改革所發出的一個最重要而最明確的信號。二是中央和地方財政關系：下一步財稅體制改革的重頭戲。三是預算管理制度：亟待將新預算法落到實處。四是稅收制度：直接稅改革對接“健全地方稅體系”。

總之，站在新時代的歷史起點上，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，回過頭來重新審視并體會中共十八屆三中全會對財政與財稅體制的全新定位以及關于深化財稅體制改革的系統部署，可以將現代財政制度的基本特征作如下歸結 ：財政成為國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制成為國家治理體系的基礎性和支撐性要素。引申一步說，財政職能覆蓋國家治理活動的全過程和各領域。以此對照當下的中國財政職能和作用格局，可以確認，進入新時代的中國財 稅體制改革，任重而道遠。

（全文發表于《經濟研究》2018年第 3 期，作者：高培勇，《中國財政》2018年第17期發表時做了刪減）

《以拆彈的精準和耐心化解地方隱性債務風險》簡介

化解風險，好比拆彈，要求精準性和耐心，操作不慎就可能會發生爆炸，引發危機。

一、地方隱性債務主要是或有債務

地方隱性債務包括三個大類：一是建設性債務，如投融資平臺的債務、棚改債務、政府購買服務項目的債務等；二是消費性債務，主要是養老金缺口，隨著養老保險繳費標準的調整和保障水平的提高，壓力不斷加大；三是地方政策性融資擔保形成的債務，如過橋貸、銀政擔等。

當前面臨的問題是地方政府的或有債務沒有可操作的權威定義，導致底數不清，更談不上或有債務代償概率的測算分析，無法全面準確揭示其風險。但從暴露出來的地方案例來看，地方隱性債務增長很快，規模巨大，甚至超過了顯性債務。

二、大量或有債務產生是“風險大鍋飯”體制造成的

按照“開前門、堵后門”的思路對地方政府性債務實行整改之后，仍纏身大量或有債務，這表明“風險大鍋飯”體制依舊。政府隱性債務的快速擴大，至少有以下幾個具體成因：一是事權過于下沉，財政責任不清晰。事權層層下移，市縣成為發展責任、民生責任、生態責任、扶貧責任等的主要承擔者，地方支出責任不斷擴大，形成財力缺口。二是財政風險評估機制缺失。這是當前宏觀管理的功能缺陷，財政風險評估一直沒被重視，未來支出責任有多大，誰來承擔，缺少清晰的分析評估。三是預算約束不完整。由于沒有有效的構建機制和程序來揭示或有支出事項，在實踐中產生大量的“表外”債務（即隱性債務），隱匿了財政風險，當預算約束的對象具有不確定性特征時，約束就會失效。四是難以預期。宏觀政策目標的排序變化、上級部門之間的文件打架、支出標準不穩定等等，面對諸多的不確定性，下級政府無法形成穩定預期，就會以機會主義方式行事。下級越是這般，上級對下級就越是不放心，從而制定出嚴厲的規定，導致激勵不相容。這樣一來，就會陷入一放就亂，一管就死的循環之中。

三、債務不等于風險，風險在于債務使用低效

債務風險多大，不取決于債務規模，而要看未來的償還能力，而償還能力從根本上決定于債務資金如何使用，使用是否有效。要防控隱性債務風險，短期看，要控制增量，平衡好債務增長與償還能力增強之間的變化，保持兩者之間的動態匹配；而從中長期看，關鍵是用好債務資金，使債務與承債能力之間形成良性循環。

具體而言，應做好以下幾點：一是債務控制不能搞急剎車，不能讓風險治理成為新的風險源；二是盤點資產負債，分類分層編制可變現資產負債表，形成精算式的債務管理模式；三是督促地方編制投融資項目總體規劃，做到精準融資精準建設精準控制風險；四是防范隱性債務風險應與經濟形勢、國際環境的變化關聯考慮。

化解風險，要看到風險的整體性、各個領域風險的穿透性和傳染性。各自為政來防范化解風險，可能會引發巨大的操作性風險。當前比任何時候都要協同協調協作，需要以改革創新的思維來統籌風險防控。

（全文發表于《地方財政研究》2018年第8 期，作者：劉尚希）

《對數字經濟商業模式下收益歸屬國際稅收規則的思考》簡介

數字經濟（Digital Economy）是建立在信息通信技術（ICT）和互聯網基礎上的經濟運行系統，其本質特征是商品和服務的數字化、商業管理模式的一體化和經濟交易活動的網絡化。數字經濟商業模式的出現和不斷創新帶來一系列稅收挑戰，超越了現行國內法和國際稅收規則的適應能力和限度，尤其涉及到能否遵從獨立交易原則按照功能履行、資產投入和風險承擔的價值創造貢獻來判定收益歸屬的問題，現行的國際稅收規則已不適應數字經濟全球商業實踐的變化。

數字經濟商業模式的重要特征包括：經濟規模的跨境隱身性、緊密關聯的數字依賴性和數據用戶參與與知識產權的協同性，改變了跨國企業集團的價值創造模式，出現價值鏈模式、價值網絡模式和價值商店模式，其價值創造過程不再如傳統價值鏈模式一樣循序，突破傳統概念的時間和空間限制，而呈更加分散化、網絡化、虛擬化。數字經濟商業模式下，跨國企業集團不再需要在收益來源國有“物理空間”的固定經營場所，通過信息通信技術（ICT）改變了原先被認為是輔助性質、準備性質業務活動，在市場所在國以很少的、甚至不需要應稅存在（Tax Presence）的情況下獲取銷售收入和收益，以傳統聯結度規則來判定常設機構變得越來越難以適用，收益歸屬的國際稅收規則受到極大挑戰。

在規則缺位的情況下，許多國家為爭奪國家稅收利益而開啟單邊行動，英國和澳大利亞針對規避形成常設機構而征收轉移利潤稅（Diverted profit tax）；意大利正在推進對數字經濟商業模式征收預提稅，并修改收益來源地判定所要求的實體存在相關規定；印度對外國公司在印度提供在線廣告等服務征收6%的“均衡稅”；日本法院在2015年5月判決美國納稅人通過互聯網在線商店在日本進行銷售，其線下使用的日本公寓和倉庫可以構成日本的常設機構。單邊行動將形成對某些企業或市場的侵害性征稅，并且會出現稅負不平衡，導致國家間有害稅收競爭，使得國際稅收規則的協調和統一難度增加。

我國是數字經濟大國，面對外部競爭與挑戰，我國應堅持課稅中性原則、兼顧遵從成本和征管成本的稅收效率原則，同時還應特別注意如下三個方面：要在堅持價值創造貢獻與收益歸屬相匹配原則的基礎上，將中國本地市場特征和優勢作為價值貢獻的判定要素；要依據經濟實質原則判定實際收益人，由實際受益人承擔相應稅負；是要堅持居民管轄和地域管轄并重的原則，維護數字經濟商業模式下我國的國家稅收利益。

(全文發表于《稅務研究》2018年第7 期，作者：勵賀林)

《財政改革四十年的邏輯本質》簡介

四十年財政改革的邏輯本質上是公共風險邏輯。在改革開放四十年的不同階段，以公共風險為導向的財政改革經歷了放權、分權、治權三個階段，也是財政改革的三種形態，成為計劃經濟體制、市場化改革、國家治理改革的突破口和先行軍，牽引整個改革，又為整個改革提供支撐。

要理解財政，最重要的是跳出部門思維

財政是國家治理的基礎和重要支柱。每個社會成員都是社會共同體的細胞，都跟財政關聯在一起。從這個意義講，財政是公共的，是普惠的，是不偏不倚的。如果財政出現問題，意味著整個社會都得病了，就會面臨巨大風險，就需要治病。財政改革在某種意義上就是給社會這個有機體治病。

四十年來，是什么在推動我國的財政改革？

改革開放四十年來，推動我國財政改革的是公共風險。一個國家只有遇到公共風險，才會改革。改革開放以來，我國財政改革是遵循公共風險變化的邏輯推進的，變化脈絡從“家貧國窮”的風險到“機會不均”的風險，再到全球公共風險。

“家貧國窮”的風險逼出讓利放權

改革開放初期，我國面臨著“家貧國窮”的公共風險。當時通過放權讓利調動一切積極因素搞經濟建設，率先打破高度集中的計劃經濟體制，通過財政放權、分權改革構建“建設財政”和“公共財政”。財政分權改革為經濟的市場化奠基鋪路，賦予市場主體應有的權利，重塑國民經濟的微觀基礎。

“機會不均”的公共風險推動權利和權力的治理

21 世紀初，新公共風險凸顯，各類主體機會不均的問題日益突出，“公共財政”轉向“現代財政”。財政改革從“放權”、“分權”走向“治權”，對權利（力）的界定，處理好權利與權力的關系，促進權利平等，同時約束公共權力，這就是治理的基本內容。

首先，突破“所有制財政”。財政要統一稅制，勞動者不論在什么樣的所有制企業里就業，財政上都應當是同等待遇。其次，融合“城市財政”和“農村財政”。城鄉分治導致二元財政結構，到21 世紀初，隨著“基本公共服務均等化”的提出，二元財政結構開始走向城鄉一體化。第三，從“經濟財政”擴展到“民生財政”。促進不同群體權利的平等，朝“治權”前進。第四，走向“法治財政”。公共權力如何行使日益成為一個風險問題，要有效約束公權，必須打造好財政制度這個籠子，建立法治財政，這就是治理公權。

風險全球化凸顯大國財政作用

首先，風險全球化趨勢愈加明顯。全球公共風險在加速形成，我們現在成為世界第二大經濟體，面臨的風險更大。其次，全球公共風險要求我國財政發揮大國財政職能。財政改革與對外開放相互推動，參與全球治理的大國財政職能凸顯，防范全球公共風險，成為新時代財政改革的主題。

（全文發表于《中國財政》2018年第21期，作者：劉尚希）

《我國社保費改稅的理論與實踐新探》簡介

理論上講，社會保障是一種權益—倫理型公共產品。所謂權益—倫理型公共產品，是指那些具有私人產品特征的公共產品，也可稱之為公共提供的私人產品。這決定了社保有三個方面的性質。一是受益者即參保人要為之付費，且付費與收入、待遇標準時間關，二是社保具有社會成員之間的收入再分配功能，其中涉及基本的部分——如基礎養老金——在各參與者之間應無差別或差別很小，政府要承擔建立制度、強制參與、收繳費用、發放資金等日常管理等責任，同時要在社保體系資金不足時注入公共資金，維持整個體系的財務可持續。

長期以來，我國社保均以“費”的方式存在，這在我國社保制度建立初期、社保工作的重點是“擴大覆蓋面”的特定歷史階段時期，有一定合理性。時到今日，我國經濟社會的發展已急切呼喚社保制度要由高度分散的“碎片化”狀態逐步走向全國統一。正是在這個意義上，社保由“費”改“稅”的時間窗口已經打開，這既有利于社保制度本身邁出走向全國統一的“關鍵一步”，也有利于在全社會范圍內降低企業負擔，進一步優化我國營商環境。從財政的角度上講，這還有利于推進我國政府收入體系改革，有利于劃清中央與地方的社保事權，理順政府間財政體制，因此應當盡快提上議事日程。

新時期推進社保費改稅的主要操作要點有以下幾個方面。第一，按“負擔平移、略有下降”的原則確定綜合稅率，即在科學合理設計替代率（40-60%之間）的前提下，將養老、失業、醫療、工傷等現行四類社會保險一并納入，設計出一個綜合性的社保稅率。多名研究者的測算表明，我國社保稅的綜合稅率可以控制在25—30%之間。第二，做實繳費基數，按實發工資而非社會平均工資作為計稅基數，現在這方面的技術條件已經具備，可擇合適的時機徐圖推進。第三，將社保的征收職能全面移交稅務部門，提高征繳的規范性。這一點近年已經實現。第四，將社保稅定位為中央地方共享稅，其中涉及到基礎養老、基本醫療部分的收入歸中央，涉及到失業、工傷等部分的收入歸地方。具體操作上，既可按總收入的比例劃分，也可劃分稅率，可根據實際情況選擇。第五，完善社?；痤A算，全面保證社保稅的專用性。在收入側，所有社保稅收入、當年公共財政注入的資金、轉入的國有資本經營收益等都應當納入。在支出側，可按標準稅率劃分養老、醫療、失業、工傷四個部分，分別建帳管理。同時做好預算公開、績效審計等相關工作。第六、學習借鑒國際經驗，引入對社保資金的財務精算平衡工作，“以評促改”，適時調整改革相關要素，實現社保體系的長期可持續發展，做好老齡化社會的到來的制度準備。

(全文發表于《地方財政研究》2018年第1期，作者：馮俏彬)

《中國財政改革40 年：地方的首創性探索與貢獻》簡介

鄧小平同志南巡談話后開啟了新一輪思想解放浪潮，從中央到地方各級財政部門大體處于同一起點上思考市場經濟條件下如何更好發揮財政職能、如何推進財政體制與管理改革問題。這給地方財政自主開展探索創新提供了較為廣闊的空間。各地根據自己的認知和本地情況競相自主探索財政改革之門由此大開，探索內容廣泛涉及財政體制和財政管理的眾多方面。由于各地區自主探索財政改革的主客觀條件存在差異，他們在這一階段所進行的創新性改革成果，經過實踐的檢驗和時間的考驗，有的曇花一現、自生自滅，有的則作為中央機關充實、完善、提升下一步改革內容和思路的重要來源持續發揮作用。主要集中于四個方面：

（一）預算管理改革領域主要包括預算管理模式和預算民主機制兩個方面。河北省主要在推進預算管理模式現代化著力，遵循零基、綜合、績效原則細編、早編部門預算并以發展性專項資金為切入點試編中期滾動預算等方面進行了系統性的探索創新。浙江省溫嶺市則在國內首創了參與式預算民主模式。

（二）財政支出管理改革領域主要體現為推進財政支出管理科學化、規范化和在財政資金分配過程中引入競爭機制兩個方向。其中，河北省在財政轉移支付資金分配科學化規范化和借助于公開競價機制進行政府采購改革兩個方面率先進行了的創新性探索；而廣東省則著眼于通過對市場化程度較高的財政專項資金試行競爭性分配來提高財政專項資金使用績效。

（三）財政體制改革領域主要體現在河北省針對縱向財政體制的基礎環節即各級政府財政支出責任劃分不清晰、不合理問題，從2004年起著手研究、2008年形成改革方案并于次年分步擴展的地方各級財政支出責任劃分改革。

（四）財政法制建設領域主要體現在湖南省率先就非稅收入管理立法和河北省以政府規章形式鞏固預算管理改革成果、合理劃分相關部門預算管理責權，同時以政府規章規范和強化財政監督機制。

地方在財政改革領域進行首創性探索對全國財政改革做出不同于受命完成執行性改革任務的特殊貢獻，是基于特定的主客觀條件并經由一定途徑而實現的。

（全文發表于《地方財政研究》2018年第11 期,作者：齊守?。?/p>

《推進納稅服務現代化 營造良好營商環境》簡介

在國家治理體系和治理能力現代化的總體戰略部署下，推進稅收便利度改革、營造公平透明的營商環境，是稅務部門優化納稅服務、實現稅收現代化的重大舉措。本文從現代治理模式入手，闡述優化稅務營商環境的理論基礎，指出納稅服務現代化是優化稅務營商環境的必然選擇，進而梳理納稅服務現代化發展現狀和存在問題，從有效治理角度提出推進納稅服務現代化的追求目標、發展方向和實現路徑。

一、納稅服務現代化的理論基礎和目標追求

在經濟全球化背景下，良好的營商環境已成為引領經濟發展、引導資本投資和產業升級、促進企業創新的重要因素，催生了全新的國家治理時代。政府公共行政不再是“管治行政”而是“服務行政”，建設服務型政府是提供有效治理、營造良好營商環境的內在訴求。稅收治理作為優化營商環境的重要組成部分，納稅服務作為稅收治理的重要環節，其現代化進程應在國家治理的框架下推動。黨的十八屆三中全會，將全面深化改革的總目標定位為“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。這標志著治理理論（Governance theory）開始成為我黨治國理政的理論基礎。遵循這一目標，在2014年全國稅收工作會議上，國家稅務總局提出到2020年建成六大目標體系，基本實現稅收現代化。優質便捷的納稅服務現代化體系是六大目標體系之一，與其他體系相互依存，共生共長。納稅服務現代化包括法治化、集成化、數據化、社會化，是優化營商環境在納稅服務工作中的直接體現與必然選擇。

二、納稅服務現代化的發展方向

堅持問題導向，完善體制機制，深化“放管服”改革，為納稅人提供更優的辦稅便利，為創新創業打造更好的營商環境，是稅收現代化的重要內容。納稅服務現代化的目標區別于純粹的稅收服務西方化，應緊跟經濟、社會、文化現代化的潮流與步伐，在借鑒發達國家管理經驗的基礎上，結合我國國情，予以繼承、發展和創新，形成具有中國特色的納稅服務理論體系、制度安排和管理實踐，形成理念先進、制度完善、平臺多樣、標準統一、保障有力、考核科學的現代化納稅服務體系。具體包括：（一）形成自覺遵從的稅收征納關系；（二）建成規范法治的納稅服務體系；（三）建立持續改進的納稅服務機制；（四）構建社會共治的納稅服務模式。

三、納稅服務現代化的實現路徑

優化稅務營商環境，應準確把握納稅服務現代化的總體目標，轉變服務理念，運用信息化、互聯網的新思維，推動納稅人需求管理、納稅服務平臺多元化，稅收服務和質量管理的現代化。一是以現代化目標為引領，推動納稅服務理念革新。實現由管理服務向智能服務轉變，由線下服務向線上服務發展，由規范服務向效能服務升級。二是以大數據和信息技術為支持，推進納稅服務信息集成。加強需求管理體系建設和加強納稅服務云平臺建設。三是以納稅信用管理為核心，強化稅收誠信體系建設。具體包括：優化納稅信用評定管理，倡導征納雙方誠信合作，拓展信用結果應用范圍和成效等內容。四是以社會化服務為補充，促進納稅服務多元化發展。五是以科學的績效評價為抓手，建設納稅服務持續改進機制。根據全面質量管理領域廣泛應用的PDCA（即計劃plan—執行do—檢查check—處理action）持續改進模型，形成持續改進機制的基本程序：質量診斷、統籌實施、檢查落實和評估改進的循環，持續優化納稅服務水平。

（全文發表于《稅務研究》2018年第1 期，作者：孫玉山 劉新利）

《中國養老金：隱性缺口與顯性結余》簡介

關于中國基本養老金的隱性債務、缺口、空賬等問題，一直是理論、輿論、政策關注的焦點問題。養老金缺口，就是基本養老保險繳費及其他收入與養老金待遇支出對比，收不抵支、支大于收、負債大于資產的差額或狀態。養老金缺口有顯性和隱性之分。中國養老金隱性債務、缺口、空賬等概念內涵也互相交叉、互相聯系，很多情況下系指同一概念。養老金隱性缺口是潛在的、未來的、逐步顯性化的政府需要承擔的基本養老保險支付需要，是國家經濟社會發展過程中需要面對的養老金財政負擔。由于我國尚未實現養老保險的全國統籌，某些省市某些年份存在養老金顯性缺口。在全國來看，我國多年以來不是有養老金缺口而是不斷累積養老金結余。我國面臨養老金體制轉軌、養老保險個人賬戶空賬、人口老齡化、通貨膨脹等多種因素帶來的未來的養老金缺口，是一種隱性的養老金缺口。采用養老金隱性缺口的定義，能夠更好地反映中國養老金的國家義務、更好地指導養老金政策制定和制度構建。

在二十多年一片養老金缺口、空賬、隱性債務的理論、輿論背景下，在客觀現實當中，中國養老金不是出現了巨額的缺口，而是不斷累積出巨額的養老金顯性結余。而實際與理論相悖的是：現實當中，中國不是不斷形成巨額的顯性的養老保險基金缺口，而是不斷累積出巨額的顯性的養老保險基金累計結余。1996年以來，隨著城鎮企業職工養老保險的擴面、城鄉居民養老保險制度的推廣、行政事業單位人員養老保險制度并軌的發展，中國養老保險基金積累逐年增長。在未來較長的時期內，中國養老金結余規模仍將不斷增長。

理論所界定的養老金隱性債務、缺口、空賬，實質是指基本養老保險基金的隱性缺口?？陀^估計，中國基本養老保險基金的基本國情是隱性缺口與顯性結余并存。因此，養老金政策必須基于這兩個方面、平衡這兩個方面的影響來做選擇。

基于隱性缺口或者基于顯性結余，可以做出不同的政策選擇。而基于中國養老金隱性缺口和顯性結余并存的中國養老保險基金的基本國情，我國需要統籌考慮養老金的政策取向：加快基本養老保險全國統籌、短期養老金收支平衡與養老金長期可持續發展并重、多層次養老金體系協調發展、加強養老基金投資管理、堅持并創新社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險管理體制。

（全文發表于《地方財政研究》2018 年第5 期，作者：楊長漢）

《增值稅留抵規模、分布及成本估算》簡介

企業當期增值稅進項稅額大于銷項稅額將出現留抵。留抵導致企業資金占用、成本增加，扭曲企業經濟活動，不利于對創新創業的激勵和企業競爭力的提升。

留抵的成因眾多，最常見原因有產品不能及時銷售、不能及時取得進項稅發票等。根據留抵的產生是否由政策導致，本文將其分為政策性和非政策性兩大類。其中，政策性因素導致的增值稅留抵主要有由價格管制而導致的價格倒掛、國家儲備、多檔稅率等幾種情形；非政策性因素造成的留抵大多在企業正常生產經營過程中出現，且往往與季節性因素、生產經營周期等相關。無論何種原因形成的留抵，均占用了企業資金，甚至成為實際上的企業稅收負擔。特別是對于需要面對重大風險和長期不確定性的創新創業企業而言，留抵制度不利于企業全球競爭力的形成：企業需在投資之初就預繳投資所含的17%增值稅及其附加。而且，任何一個制造業企業進行固定資產和長期研發投資，如果投資失敗，相比于不實行增值稅留抵制度國家的企業，需多付近20%的增值稅成本。

本文運用2010年和2011年企業稅務調查數據，分析了留抵稅額的規模和分布。以2011年數據為基礎估算的2016年全國留抵稅額規模約為1.02萬億元。在留抵稅額的地區分布上，東部地區留抵規模最大，約占全國總體留抵的60%。分行業的分析發現，留抵對資本密集型行業的資金占用較為嚴重，鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業等行業因留抵導致的額外增值稅稅負達到近8%；實證分析表明留抵對初創企業的影響較大。此外，留抵的存在還可能導致企業為消化留抵而進行合法或不合法的“配貨配票”，這種行為即使是合規的籌劃，也增加了交易成本，而不合法的“配貨配票”更是會造成國家稅收收入的減少和社會經濟秩序的混亂。

世界范圍內，對于“留抵”問題，大多數國家都采取直接退稅的做法，即只要納稅人允許抵扣的進項稅額超過其銷項稅額，稅務機關將在規定的時間內對差額部分予以退還，若未能按期退稅，稅務機關還需按規定支付利息或退稅補款。

基于對留抵成因及其成本估算的結果，結合國際經驗，本文建議：區別對待增值稅留抵，對政策性因素導致的留抵給予補貼；對初創和特定行業的留抵實行退稅制度；為減少大型集團對進項銷項稅額進行“安排”而造成的扭曲，應實行企業集團匯總納稅。

（全文發表于《稅務研究》2018年第3期,作者：劉 怡 耿 純）

《預算績效評價方法與權重設計：國際經驗與中國現實》簡介

一、各國預算績效評價方法的最新發展與演進

從國際視野來看，績效評價方法的歷史演進按時間維度劃分，大體可以分為以下幾個階段：

1.第一階段：19 世紀的評價觀念啟蒙。在美國，最早的正式評估始于1815 年陸軍裝備部制定的一套制造武器的標準程序，這些早期的努力開啟了泰勒的科學管理運動。

2.第二階段：20 世紀開始績效評價開始呈現具體化和專業化的發展趨向。50 年代末至60 年代初，美國掀起了對聯邦政府資金進行大規模評價的呼聲。70年代，美國、英國、法國、加拿大、澳大利亞等發達經濟體開始引入私營部門的績效管理方法，形成了新公共管理改革的潮流。20 世紀后期，績效評價作為一種工具開始引起研究者的重視，并形成了諸多如目標達成法、系統法、戰略顧客法、競爭性價值法、數據包絡分析等評價組織效能的方法。

3.第三階段：21世紀以來現代數據處理技術為預算績效評價由定性向定量轉變提供了基礎。預算績效管理的重點由投入導向轉向更為關注公眾滿意度，其主要技術支撐也相應發生轉變。作業成本法、活動管理（AM）、本地信息系統（LS）、平衡計分卡（BS）、生命周期成本計算（LCC）、目標成本計算（TC）、戰略管理會計（SMA）、質量成本（CQ）、EVATM等適用于公共部門環境的方法逐漸成為新的關注領域。

二、評價方法及指標賦權的國際比較

目前為止，國際上已經開發出的評價方法有幾十種之多。在此需要注意的是，賦權方法并不等同于績效評價方法。我國目前大多數方案中涉及的一些評價方法并非傳統意義上的評價方法，如專家賦權法、主成分分析法、因子分析法等，都屬于賦權方法的范疇，籠統地稱為績效評價方法實際上是不準確的。

在討論預算績效評價方法時，相對于方法或工具本身，方法選擇的合理性以及具體應用中的現實契合度，更具有現實意義。故需要對各種方法的一致性及差異性展開更深入的討論。

一方面，就一致性而言，無論何種績效評價模式，其出發點及普遍工作流程等方面具有一致性，并且同樣面臨指標權重設計的不確定性、不同的指標帶有不同的量綱，標準化困難等具體問題。從宏觀層面而言，或許不存在適應于所有公共服務測度的方法。

另一方面，雖然都是對公共支出績效進行評估，但不同評價方法的路徑有很大區別，且不同國家和地區在評價過程中的方法選擇也有頗多差異。如不同的評價主體在選擇評價方法時往往存在差異。不同績效評價方法的側重點及應用節點有所不同且受不同現實條件的制約。相較于評價方法關注如何對組織績效進行評價，賦權方法關注的是更為微觀的指標權重問題，主要解決指標的重要性排序及加總問題。而不同賦權方法之間的差異，主要在于判斷指標重要性的角度有所不同。為了解決主觀賦權的缺陷，形成了多種客觀性較強的賦權方法。

三、優化績效評價方法及權重設計的路徑選擇

第一，以權力制衡為目標，針對不同利益主體選擇具體評價方法。內部評估主體具有預算的編制執行及預算資金的使用權，是績效評價的直接責任人，標桿管理法非常適合預算資金使用者。財政預算部門及財政業務部門基于預算的組織權通常需要綜合考慮多種因素，故而適合采用目標管理法、平衡計分卡等綜合性評價方法。而對專業人士及社會公眾等外部評估主體，往往僅具有評議權，可以借鑒第三方評價及公眾滿意度調查法，從外部對績效評價過程及結果進行監督。

第二，評價方法與賦權方法結合，構建全方位的預算績效管理體系。按不同支出領域細分評價對象，構建具體指標框架。一方面，按預算資金的不同支出領域進行橫向劃分，針對衛生、教育、文化、科技、農業以及基礎設施建設等重點領域，細化支出項目、評價方案和指標框架。另一方面，由于我國疆域遼闊，區域間差異明顯，應該更為注重地方層面上評價方法的創新。并在具體指標框架下，運用賦權方法完成指標賦權。

第三，通過制度及客觀依據，倒逼指標賦權由主觀向客觀轉變。通過加大數據質量方面的預算投入，整合地方政府、各部門及企業數據庫，促進數據的共享互通，從而保證基礎績效數據的質量。并制定硬性的制度規定來推進數據共享等方式，使主觀決策能夠逼近客觀事實，促進主觀評判的客觀化。

（全文發表于《中央財經大學學報》2018年第8 期，作者：馬蔡琛 趙 青）