政府采購與購買服務的績效管理實施指導框架

俞志翔

【摘 要】政府采購及政府購買服務的績效管理應實行個性化、差別化管理?；局笇Э蚣軕摽偨Y為：“圍繞一個實施目的、堅持兩個重要原則、突出三個重點內容、把握四個核心要素”。

【關鍵詞】政府采購;購買服務;績效管理

政府采購及政府購買服務的績效管理應針對其特點，實行個性化、差別化管理。綜合來講，其績效管理的基本指導框架應該總結為：“圍繞一個實施目的、堅持兩個重要原則、突出三個重點內容、把握四個核心要素”。

一、圍繞一個實施目的

通過積極推行政府采購及政府購買服務績效管理，全面規范政府采購及政府購買服務的行為，切實提高實際采購效果，不斷完善采購規則，有效提升綜合績效，為積極推行政府采購及政府購買服務績效管理提供堅實基礎。

二、堅持兩個重要原則

針對政府采購及政府購買服務的特點，其績效管理應該重點堅持問題導向和績效導向兩個重要原則。

一是問題導向原則。圍繞政府采購及政府購買服務項目實施過程中存在的問題，主要側重于考量項目實施是否符合政策規定、實施程序，達到預期設定的績效目標，是否具有健全的管理體系等規范程度，從管理角度衡量政府采購及政府購買服務項目的實際成績。

二是結果導向原則。圍繞政府采購及政府購買服務項目的實施結果，主要考量項目實施后是否達到了預期設定的績效目標、購買的相關服務是否得到了社會普遍認同等預期效果程度，從績效角度衡量政府采購及政府購買服務項目的實際效果。同時也要兼顧分類實施、統籌兼顧和公開透明原則。

三、突出三個重點內容

由于政府采購具有的“特定性、集中性、公開性”等特點以及政府購買服務活動具有的“系統性、替代性、服務性”等特點，決定了政府采購及政府購買服務績效管理區別于其他財政項目的績效管理。因此，實施政府采購及政府購買服務績效管理主要突出項目實施的“必要性、目的性、經濟性”三個重點內容。

首先，要突出“必要性”。政府采購及政府購買服務是黨政機關、事業單位、社會團體為了履行承擔職責、完成某項工作、實現事業目標，面向社會實施的“采購、購買”行為。首先，遇到的問題是到底是否有必要實施該項目。因此，確定必要性成為政府采購及政府購買服務績效管理首要的重點內容。

其次，要突出“目的性”。黨政機關、事業單位、社會團體實施所有的政府采購及政府購買服務行為，都具有明確的動因，都是圍繞明確的“采購、購買”目的而實施的，采購的貨物、工程，購買的服務都是為了達到履行承擔職責、完成某項工作、實現事業目標的目的，充分體現了目的性非常強。因此，目的性也成為了政府采購及政府購買服務績效管理的重點內容。

再次，要突出“經濟性”。黨政機關、事業單位、社會團體所實施的政府采購及政府購買服務都是使用的財政性資金，屬于公共財政的范疇。按照“花錢買有效服務”的財政績效管理理念，項目實施應該能夠達到花最少資金、辦最優事情，實現經濟效益最大化。因此，經濟性勢必成為政府采購及政府購買服務績效管理的重點內容。

四、把握四點核心要素

根據績效管理原理以及政府采購及政府購買服務的特點，政府采購及政府購買服務績效管理應該緊緊把握“設定績效目標、細化績效指標、開展社會調查、正確處理三大關系”四個核心要素。

一是設定績效目標。設定績效目標是實施績效管理的主要內容和重要前提，是事后開展績效評價的依據。因此，必須在項目實施前，事先設定政府采購及政府購買服務項目預期實現的績效目標。主要重點圍繞項目實施后，預期能夠達到的實施程度、自身效果、社會效果等內容，盡最大可能設定可衡量的、數字化的量化目標。

二是細化績效指標。設置績效指標是實施績效管理的主要內容和重要手段，是事后實施績效評價的基礎。因此，必須在項目實施的同時，設置政府采購及政府購買服務項目的績效指標體系。主要重點圍繞項目實施內容，從“立項決策、過程管理、實施效果”三個方面，設置“實施必要性、目的明確性、方案可行性、可行性論證，制度健全性、管理規范性”等共性指標，再根據每個項目實施的特殊性，制定相應的個性指標，形成政府采購及政府購買服務績效管理的指標體系。

三是開展社會調查。開展社會調查是實施績效管理的主要內容及重要環節。因此，作為構建政府采購及政府購買服務績效管理的完整體系，還必須在項目實施后，特別是政府購買服務項目實施后，深入開展社會調查，廣泛收集采購方、購買方、受益方等滿意度情況，為考量項目實施績效提供依據。圍繞項目實施的必要性、目的性、經濟性、充分性、規范性、資金到位率等方面內容，設計滿意度調查問卷，收集采購方的意見及建議;圍繞項目實施的可行性、規范性、資金撥付及時性以及項目實施的間接效果、直接效果、滿意度等方面內容，設計滿意度調查內容，廣泛收集購買方的意見及建議。

四是正確處理三大關系。一是正確處理公平與績效的關系。我國政府采購制度設計之初是為滿足國家源頭治腐的需求，因此前期各界更多講求公開、公平、公正原則，而對政府采購的經濟性、效率性和政策功能性重視不足。應該充分考慮采購單位、采購項目實際情況，目的還是提高工作效率和資金使用效益。二是正確處理合規合法與合情合理的關系。我國政府采購是與國家政治經濟體制改革和中國特色市場經濟發展相適應的一種采購形式，目前各項配套制度辦法尚不完善，有些制度規定并不完全符合預算單位實際需要和基層實際情況，缺乏現實操作性。應根據合情合理的需求建立相匹配的績效管理辦法。三是正確處理管與放的關系。政府采購管理職能與執行職能相分離是政府采購規范高效運行的基礎，處理好管與放的關系，明確管理界限，行政權力不干預市場規律，才能充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，也才能使監管更加有力、有據。

五、抓住三個關鍵環節

根據全過程績效管理的要求，政府采購及政府購買服務績效管理緊緊抓住“事前、事中、事后”三個關鍵環節，是實現政府采購及政府購買服務全方位、全過程、全覆蓋的績效管理的有效途徑。

1.實行事前論證。由于政府采購，特別是工程采購及政府購買服務項目都涉及到必要性、目的性、經濟性、效果性等問題，項目是否需要實行、是否必要實行、是否可以實行都必須經過事前可行性論證環節。因此，在項目決策階段，就必須開展可行性論證。不僅要求采購方制定詳盡的實施方案，提出項目實施的內容要求、方法步驟、資金需求、配套措施等意見，并設定項目實施預期實現的績效目標;更應該組織相關部門，重點圍繞項目實施的必要性、配套措施的可行性、項目實施的積極性、績效目標的可衡量性、實施方案的可操作性等等，開展可行性論證。

2.實施事中跟蹤。政府采購，特別是工程采購及政府購買服務項目，有一個實施過程。從項目決策、論證確定，到采購、購買行為實施，再到項目實施結束，是一個系統過程。要切實體現全過程績效管理，還必須緊緊抓住事中跟蹤環節，實行按績效撥款的辦法，確保項目實施符合約定進度，取得階段性績效。因此，必須加強實施事中跟蹤。

3.開展事后評價。實施績效評價是全過程績效管理的最終環節，也是事后衡量政府采購，特別是工程采購及政府購買服務項目是否實現預期績效目標、取得項目預期效果的關鍵環節。對采購及政府購買服務項目全面開展績效評價，全面評判項目預期績效目標的實現程度;深入開展社會調查，廣泛收集采購方、購買方、受益方等滿意度情況;按照“立項決策、過程管理、實施效果”三個方面設置的績效指標，進行逐項評分，最終得出項目實施績效評分的結果;組織專家對項目實施績效進行綜合評價，形成評價結論。

作者簡介：余志翔（1973-），男，江蘇無錫人，本科學歷，高級工程師職稱。