我國房地產稅立法問題研究

文/賈明慧 首都經濟貿易大學 北京 100070 北京市科學技術情報研究所 北京 100048

1、概念辨析：房產稅與房地產稅

1.1 從邏輯內涵上看

“房產稅”與“房地產稅”是包含與被包含的關系。

房產稅，是指以房屋為課稅對象，納稅人在保有房產環節，對于非出租房按照房產原值一次性減除10%～30%的后的余值為計稅依據，對于出租房按租金計稅征的一種財產稅。

房地產稅，是指房地產開發、流通、保有環節中所有稅種的統稱。也就是說，所有與房地產經濟運動過程有關的稅收種類，都是房地產稅的內容。其中包括房地產業營業稅、企業所得稅、個人所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、城市房地產稅、印花稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅等。

因此，房產稅是房地產稅中的保有環節，包含在房地產稅范疇中，而房地產稅是系統的、全面的稅收體系。

1.2 從立法歷程上看

從“房產稅”到“房地產稅”是房地產稅收體系逐漸完善的過程。

1950年《關于統一全國稅政的決定》、《全國稅政實施要則》，1951年《城市房地產稅暫行條例》，規定對房產征收房產稅，對土地征收地產稅；對房價、地價不易劃分的，征收房地產稅，房地產稅收制度初步建立了起來。

1973年，受“非稅論”和“稅收無用論”的影響，我國開始簡化稅制，將國有企業的城市房地產稅吸收進工商稅，居民私有的房地產仍受《城市房地產稅暫行條例》規范，從而形成“公私分明”的房地產稅制。

在改革開放的進程下，1983年、1984年“利改稅”和工商稅制改革。1986年《房產稅暫行條例》、《城鎮土地使用稅暫行條例》和《耕地占用稅暫行條例》使得外商投資企業和外資企業仍按原規定繳納城市房地產稅，而國內的企業按照新規定繳納，自此形成了一套“內外有別”的房地產稅制度。

1994年進行了全面深刻的稅制改革，初步建立了適應社會主義市場經濟體制的稅收制度、建立了房地產稅收體系，由房產稅、城鎮土地使用稅、城市房地產稅、耕地占用稅、土地增值稅、營業稅、個人所得稅、城市維護建設稅、企業所得稅、契稅、印花稅等稅收種類，共同形成了復合型稅收體系。

從2004到2010年，我國的稅制改革逐步簡化，稅率降低、征管從嚴。取消了城市房地產稅，將對內征收的房產稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅也可對外適用，消除了內外有別的征收差異，體現了稅收平等。

進入二十一世紀后，我國經濟迅速發展、人民逐漸富裕，出現了房地產熱、價格飆升、城鄉差距拉大的情況。政府提出新一輪的房地產稅制改革。2011年1月28日，重慶和上海兩座城市首先進行了房地產稅收制度的試點改革，對個人住宅部分有一定的規范，以此標準征收房地產稅，從此真正的房地產稅收改革開始。

2013年11月十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求在完善稅收制度時“加快房地產稅立法并適時推進改革”。這是第一次明確提出要加快房地產稅收立法的改革，同時確定了“稅收法定原則”。2015年8月，十二屆全國人大常委會立法規劃中，房地產稅名列其中。另外，房地產稅還在2016年和2015年同時被列入全國人大常委會當年立法工作計劃，屬于立法預備項目。

2018年3月5日十三屆全國人大二次會議，國務院總理李克強在政府工作報告中強調“穩步推進房地產稅立法”。

2、我國房地產稅立法過程個中爭議

2.1 土地國有與房屋私有下雙重稅負之爭

我國土地的所有權屬國家或集體，而房屋的所有權屬個人。國家在出讓土地時征收土地出讓金，而對房產征稅是否屬于重復征稅是學界的爭議。所謂重復征稅，是對同一對象多次征收相同性質的稅收。 從法學理論上看，土地出讓金的在性質上與房地產稅不同。土地出讓金屬物權法上的用益物權，是出租的概念，受讓者擁有占有、使用、收益的權利，房產稅是針對房屋的所有權征稅，二者性質不同，不屬于雙重征稅。但是從經濟支出上看，土地出讓金與房地產稅均在房屋保有的環節支出，稅負實際上是重疊的。但這一爭議會伴隨房地產稅收體系的完善而消失。

2.2 財政收入與調節分配的立法目的之爭

一直以來地方政府的一大收入來源于“土地財政”。但土地一次租賃周期長、土地資源有限，以出讓土地使用權為政府的主要財政收入已不現實。房地產稅收改革中，有部分呼聲希望通過稅制改革，使房地產稅成為地方政府財政收入的主要來源，并通過立法確保收入的合法、持續、穩定。而另一方面，一部分人呼吁通過稅收調節分配。改革開放以來，經濟快速發展，東、中、西部差距不斷拉大，城鄉收入差異明顯，貧富差距大。富有的人持有更多、價值更高的房產，同時享受更多的社會服務，希望通過征收房地產稅，達到調節收入分配、縮小貧富差距、穩定社會關系的目的。

2.3 量能課稅與受益原則的立法原理之爭

量能課稅，是指以納稅人的能力為課稅標準，收入越高、消費越多的人有能力承擔更多的負稅，反之則承擔較少。具體到房地產稅，量能課稅考慮一個房產擁有者的負稅能力，綜合收入、財產、消費等因素，考慮對這個房產所有人進行納稅。因此，他需要將個人在整個社會的資金活動情況綜合在一個體系內考量。例如家中人口數量、是否需贍養老人、撫育兒童、該房主房屋登記數量等因素，綜合考慮負稅能力。

而受益原則，是指以享受政府提供的公共服務的多少為標準進行課稅。具體體現在房地產稅上，是指根據該套房產所在的地區的自然環境、配套教育資源、交通便利程度等，對房產所有人進行納稅。而受益原則易體現在房價上，因為影響受益大小的因素可由市場調節，通過由市場考量而出的房價進行課稅。

3、對于推進房地產稅的立法展望

3.1 加快建立不動產登記制度

中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立全社會房產、信用等基礎數據統一平臺，推進部門信息共享”，這是第一次以文件的形式提出。同年11月，國務院常務會議決定將國土資源部、住房建筑設部、農業部、林業部等部委的相關權責整合，統一由國土資源部負責。從國家的角度、文件的形式，將不等產登記制度歸于一個機構，使得國土資源部行事合規、各部委按文件配合、責任擔當明確。

2016年《不動產登記暫行條例實施細則》實施，我國以《物權法》為統領、以《不動產登記暫行條例》為核心、以《細則》等配套規章規范為支撐的不動產統一登記制度體系基本形成，為不動產統一登記制度的全面實施提供了充分的制度依據和堅實的法治保障。 國家土地總督察辦公室自2016年開始督促地方的政策落實情況，并督促加快實施。截至2016年，全國已有170個地市、1400多個縣區開始不動產登記。 這樣的行政力度可以推測房地產稅收制度改革將加快進程、盡早實現。

3.2 健全個人收入和財產信息系統

鼓勵綜合個人在社會中所有的收入與開支情況，進行房地產征稅計算。國務院發布《關于激發重點群體活力帶動城鄉居民增收的實施意見》，提出建立個人收入和財產信息系統。正在修訂中的《稅收征管法》已經明確建立自然人納稅識別號，這將歸集個人工資、薪酬、證券、不動產、保險、銀行存款信息，推動個人收入和財產信息系統建立。

不動產登記信息管理系統不是為滿足一個單一的登記功能而存在的，其建立是要為房地產稅收服務，再進一步可以作為政府建立全民大數據庫的一部分。所以其自身算法的科學性、內容的真實性、信息的全面性、系統的安全性都是極為重要的，基礎數據稍有差池，對于后續的統計、計算、分析將產生巨大影響。這需要財政予以鼓勵和支持，對相關項目開設科研基金，予以經費保障，并要求科研項目與實際需求相符合，在實地調研、考察、模擬的情況下，進行科學研究，經過模擬實驗成熟后，投入實際使用。這種關乎民生的政策，定是要科學性強、操作性強，切實實現二次調整收入、平衡收入分配的稅收目的。

結語：

加速不動產登記制度、個人收入和財產信息系統兩個系統的建立，統計房地產信息，明確房地產稅的征收對象，全面掌握個人的收入、財產、消費情況，同時加大經費投入相關技術、算法研究，為稅收征管時考慮量能課稅提供保障，為加速建立房地產稅的立法提供支持。