“短命政策”的原因分析與治理研究

張盼盼，謝媛

摘 要：公共政策是政府實現有效治理的工具，是實現治理目標的前提和基礎。以委托—代理理論來分析2010年以來“短命”的房產政策，發現地方政府作為代理方追求短期利益，制定的政策缺乏法律法規的支撐，以及中央政府作為委托方問責機制的缺失是造成房產政策“短命”的主要原因。針對以上原因，提出相應的治理措施，以期促進地方政府制定的政策更加科學、穩定。

關鍵詞：“短命”政策;委托—代理;原因;治理措施

中圖分類號：D035 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）36-0111-02

引言

戴維·伊斯頓從政治系統分析的理論出發，認為公共政策是政治系統權威性決定的輸出，是對全社會的價值做有權威的分配，即公共政策的本質是社會利益的集中體現。一項科學、穩定的政策不僅可以協調公共事務中出現的利益矛盾達到穩定社會的目的，還可以滿足人民群眾的利益訴求。近些年來，政策流變，朝令夕改現象頻發，這勢必對于公眾和政府本身造成不利影響。對于民眾來說，一項政策的出臺，民眾會根據政策來調整自己的生活軌道，對自己的生活做出預期，而政策多變會擾亂民眾的生活，傷害公眾利益;對政策制定主體來說，朝令夕改的政策會削弱政府的公信力，造成社會資源的浪費。

一、理論基礎

委托—代理理論是制度經濟學契約理論的主要內容，它是指一方（委托人）委托其他人（代理人）根據委托人利益從事某些活動，并相應地授予代理人某些決策權力的契約關系。由于委托人和代理人雙方所掌握的信息存在不對等性，且雙方所追求的目標常常不具有一致性，所以代理人可能為了自己的利益，損害委托人的利益。因此，在這種利益相沖突和信息不對稱的情況下，如何設計最優契約來激勵代理人，盡可能少地損害委托人的利益成了委托—代理理論的中心任務。如今，委托—代理理論被廣泛應用于各個領域，包括行政管理領域，如研究中央政府和地方政府是自上而下的委托—代理關系，信息的不對稱和目標的沖突，使得地方政府在自身利益最大化的追求下面臨道德風險，做出短期投機行為等代理人危機。

二、研究設計與特點分析

1.研究方法與對象。本文采用多案例分析方法，收集2010年以來的13個“短命”的房產政策作為研究對象。本文將房產政策作為研究對象，主要是在搜索“短命政策”的過程中，發現朝令夕改的房產政策居多;案例搜索的途徑之一是借助百度，搜狗等引擎查找，通過輸入關鍵字“短命政策”，“朝令夕改”等關鍵字搜索網絡新聞報道，報刊以及利用中國國家圖書館查漏補缺。

2.政策描述。作為國民經濟的重要產業，房地產行業的走向始終牽動著地方政府的神經，但這種朝令夕改的政策頻頻出臺，雖難以對樓市產生實質性的影響，卻會擾亂市場的預期。

3.“短命政策”的特點分析。首先，政策存活時間短。從收集到的2010年以來13個“短命”的房產政策可以看出，政策最高存活時間為52天，最短則不足4小時，這些政策被政府相關部門以暫不具備出臺條件為由強制叫停，強制叫停的背后是政府行政的傲慢，是缺乏對政策制定程序的嚴格遵守，沒有將依法行政落到實處?！岸堂闭叩念l繁出現，不僅會造成資源的浪費，更重要的是削弱了政府的公信力。其次，政策制定主體為地方政府。這些“短命”的房產政策的制定主體是地方政府，其中住建委和房管局居多。從2010年北京出臺《國十條實施細則》以來，房地產市場開始進入嚴格的調控階段，以抑制不斷攀升的房價，而地方政府作為地方實際的掌權者，為了維護地方與自我的利益，頻頻制定與中央制定政策的初衷相違背的政策，這些政策往往迫于各種壓力被暫停，成了“短命政策”。最后，政策內容多為限購寬松令。中央制定限購令，抑制因炒房造成的房價上升，以促進房地產市場健康發展。房地產行業的發展，一方面能夠帶動地方經濟的發展，帶來經濟績效，另一方面也能給地方政府帶來可觀的稅收收入?；诖?，地方政府常借“微調”之名，行救市之實，違背中央政策出臺的準則，影響樓市調控的力度。

三、“短命政策”產生的原因分析

無論是在經濟領域還是在公共管理領域都存在委托—代理關系。在房產政策中，中央和地方構成了自上而下的委托—代理關系。在這層關系中，中央和地方追求的利益目標不太一致，堅持房地產調控政策不動搖，促進房價合理回歸，促進房地產市場健康發展，是中央定下的明確的目標，而地方政府可能會為了地方經濟發展和稅收收入增加，違反中央政府所制定的房產政策，觸發道德風險問題。具體來講，道德風險問題也即“短命政策”產生的原因主要有以下幾個方面。

1.政策缺乏法律法規的支撐。合法合規是政策制定的基本條件，一項公共政策的出臺，無論它的政策目標如何正確，如果違反了法律法規，那么它只能被終止。政策缺乏法律法規的支撐，是指政策在政策系統中存在程序上或者內容上的不合法。在程序上，政策制定包括公共政策問題建構、政策議程確立、方案規劃以及公共政策的合法化，政策制定呈現不科學、非民主特征，都被視為不合法;在內容上，不合法主要表現在政治上的不合法、行政上的不合法和法律上的不合法。南京征收“婚前房加名稅”，但國家財政部和國家稅務總局發出通知，婚姻關系存續期間，房屋、土地原歸一方所有，變更為夫妻雙方共同擁有的，免征契稅?？梢?，此政策不合法，最終以政策“短命”結束。

2.政策制定主體的自利性和短視化觀念。公共選擇理論認為，政治家、政客、選民和利益集團這些活躍在政治市場的主體，與那些活動于經濟市場主體的行為沒有本質的區別，都是實現自身利益最大化。所以，地方政府采取政策敷衍、政策附加等方式歪曲執行中央政策，觸及政策紅線，被中央強制叫停，政府制定的政策轉變為“短命政策”。短視化觀念指的是政府部門在制定公共政策時，表現出的急功近利，忽視長遠利益追求當前利益的觀念。在沈陽零首付買房新政的案例中，政府為了緩解樓市庫存壓力，表現出了焦灼情緒，對去庫存缺乏長遠考慮，導致沈陽市政府的短期行為，并沒有考慮要充分發揮市場的主導作用。

3.科學民主決策的缺失。一項政策的頒布與實施，與民眾生活、經濟發展、社會進步息息相關。因此，政策制定主體要慎之又慎，穩之又穩，必須要在反復調研論證、修改的基礎上制定政策，才能實現科學民主決策。河北燕郊高新區落戶政策僅4小時就夭折，“短命政策”的背后是領導的一句話，拍腦袋決策，不調研，忽視民主參與，忽視政策出臺前的評估與論證，最后政策經受不住實踐的檢驗，只能無疾而終。

四、“短命政策”的治理措施

1.建設法治政府，保證政策的科學性與穩定性。建設法治政府，實現依法行政即公共政策制定的程序和內容必須滿足合法性的要求，離開了合法性，政策也就失去了生存的法律基礎;建設法治化政府，除了嚴格按法律辦事，領導遵紀守法之外，還需要逐步放開媒體監督，引進民眾監督，讓政府官員遵守規矩，體制外的監督是不可或缺的。同樣，建設法治政府，對于政策主體來說還需要培養法治思維能力。因為法治思維方式的欠缺，導致政策制定中大都憑主觀意志和個人經驗作決策，甚至將個人權力凌駕于法律之上，所以應做到依法行政，將權力鎖在制度的牢籠里，避免政策朝令夕改。

2.建立完善的政策問責追究機制。作為代理方的地方政府與委托方存在目標沖突，為了避免地方政府出現的道德風險問題，中央應建立完善的問責追究機制，加強對地方政府的監督監管。針對“短命政策”現象中出現責任追究主體不明確，行政問責客體不明確等問題，必須要完善政策問責追究機制，擴大問責范圍，具體到每個崗位的職責范圍;完善外部問責追究機制，要讓新聞媒體，社會團體，公眾等力量參與到問責當中來;建立完整的評審制度，強化輿論監督的作用，建立和規范好新聞媒體的輿情反饋機制，提高監督效力。只有這樣，政策問責機制的完善，才能起到制約地方政府的作用，“短命政策”現象才能被終止。

3.堅持以人民利益為重，立足社會長遠利益。我國是社會主義國家，人民是國家的主人，政治是屬于人民的事業，我國公共政策的制定必須堅持以人民為重，符合廣大人民的根本利益，立足社會長遠發展，制定符合社會長期發展的政策，避免政策制定的短視化;另一方面，要想政策體現民意，政策的出臺需要進行充分的民主討論，需要各界、各階層民眾參與到決策中來，讓政策更多反映大多數公眾利益和要求。如，地方政府制定的房地產政策要以人民利益為重，加強保障性住房的建設，不能為了地方財政收入的增加和經濟的發展，而忽視了民生的基本住房需求。

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