農村金融扶貧體系構建研究
——以貴州省為例

(一)、緒 論

貧困是世界性的問題，各國一直致力于解決這一難題。中國扶貧成就令世界矚目，從1978～2017年，中國農村貧困人口由77 039萬人減少到3 046萬人，貧困發生率從30.7%直降到3.1%。我國對貧困地區的扶貧力度仍在逐年增大，在2017年我國對貧困地區共投入1 400億元的財政扶貧資金，是2015年461億元的3倍多。雖然貧困人數減少幅度大，但剩下未脫貧人口的貧困程度較深、脫貧難度較大，脫貧農戶返貧現象頻發，財政扶貧資金的減貧效應遞減，必須探索可持續發展的扶貧方式。

貴州省農村金融扶貧體系初步建立，截至2017年底，全省仍有65個貧困縣，280.32萬農村貧困人口，其中，深度貧困縣有14個，極貧鄉鎮20個，深度貧困村高達2 760個，脫貧任務極其艱巨。2017年底，貴州省農村貧困發生率降低至7.75%，比2016年下降3.17個百分點。 可見，貴州省扶貧工作成效顯著，但由于農村貧困面積非常大、農村金融體系不完善以及農村貧困地區的諸多現實問題，導致農村金融發展非常困難，無法支撐起脫貧所需要的大量資金，促進農村金融發展是貴州省扶貧工作的必然之選。 因此，對貴州省農村金融扶貧體系現狀及其存在的問題進行研究，通過理論與實踐相結合的方法來尋找扶貧工作中所存在問題的突破口，為農村金融扶貧提出可行性建議是極為必要且有意義的事情。

(二)、國內外研究綜述

國內外就農村金融扶貧的研究主要圍繞著農村金融扶貧的減貧功效、組織體系及其發展路徑等領域展開。

(一)農村金融扶貧的減貧效果研究

國內外學者認為農村金融的減貧功能主要從兩方面實現：一是農村金融有利于促進經濟增長以降低貧困。Greenwood J，Sanchez J，Wang C(2013)發現經濟發展很大程度倚重于金融機構，美國金融機構技術等方面的創新對經濟增長的貢獻達30%。冉光和等(2008)利用實證模型研究了農村的經濟約束效應，認為原有政府主導型金融發展模式導致資金效率低下，金融發展與農村經濟發展負相關。李學春、王家傳(2009)則認為農村金融僅對農村經濟有短期增進效應，長期則不存在增長效應。二是直接研究農村金融與農民收入的關系以驗證扶貧效果。 雖然證明了農村金融對經濟發展的推動作用，但認為金融深化導致的收入分配不均會使貧困發生率有所增加。Brau J C，Woller G M (2004)發現欠發達地區的金融發展通過提供多樣化的金融服務以滿足貧困者需求，會帶來貧困者福利的改善。 Naceur S和Zhang(2016)運用多國的金融時間序列數據建模，結果表明金融深化有利于推動經濟發展和改善收入分配，因此能夠降低貧困的發生率；但是金融自由化卻惡化了收入分配，因此會提高貧困率。國內學者普遍認為在增進經濟發展、農民提高收入過程中，農村居民儲蓄比農村金融發展的作用更大。伍艷(2012)利用中國農村2001～2010年的金融數據分析發現，農村金融發展會降低貧困發生率，前者每升高1%，后者下降1.58%，但農民收入增加的同時地區差距在拉大。

(二)農村金融組織體系研究

國外對農村金融扶貧組織進行系統化研究的文獻較少。 世界銀行(1994)對印度尼西亞、泰國和孟加拉國這三個較為成功的發展中國家的農村金融機構進行了微觀分析，發現只有結合經濟與社會目標、提高管理效能，才能實現農業類金融機構的可持續發展。當前，發展中國家的農村金融體系大致是由正式的農村金融機構(供銷社、銀行、信用合作社、 合作基金等)和非正式的農村金融機構構成(錢莊、互助社、私人借款)，Kailan D S(2007)認為兩類機構都有利于農村經濟發展。合作性金融因為其在歐美農村經濟發展中的顯著作用，受到很多學者關注。 Kailan D S(2007)認為，以泰國農業合作銀行為典型代表，農業信用合作社和聯合債務機制能有力推動農業信用系統的發展。

國內學者對金融體系的研究主要是圍繞組織機構構成與功能完善來進行的。王信(2011)、孫健(2012)、徐沈(2012)等學者經過統計，發現我國的農村金融扶貧組織體系由五大類金融機構組成：政策性金融機構(如農業發展銀行)、大型商業金融機構(農業銀行和郵政儲蓄)、小微商業金融機構(農村信用社、村鎮銀行、扶貧小貸機構)、合作性金融機構(村級資金互助組織和產業發展互助社)以及民間金融機構組成。我國改革開放前的扶貧資金主要倚靠政府財政，屬于“輸血式”扶貧，21世紀以來逐步轉變為“造血式”扶貧，農村金融扶貧方式逐步被重視，但謝平和徐忠(2006)發現貧困地區公共財政缺位，農村金融體系主要是由被作為支農工具的金融機構構成。張曉山(2003)指出農村資金外流和農村信貸資金不足嚴重阻礙了我國農村經濟發展。張雙梅和鄒炳權(2008)認為我國貧困地區存在經濟和金融“低水平均衡”，這源于農村地區金融網點減少而造成金融部門對農戶貸款供給不足以及貧困人群對金融部門資金需求有限。 從農村金融扶貧機構功能角度，曾康霖(2007)認為需要保證各類金融組織機構之間的獨立性和多樣性，且依區域進行設置機構，充分發揮農村金融扶貧機構調劑資金、轉化儲蓄為投資、增加農民收入與消費等作用，以實現各類金融機構共同發展。顧海峰(2010)認為我國應學習發達國家，建成多元化的農村金融組織體系，多層次地為農戶提供信貸服務，通過供給側改革提高資金運行效率。黃惠春(2012)認為深化農村信用社改革是農村金融體系改革的重點，應大力發展體現農戶需求的新型農村金融扶貧機構。 楊亦民和葉明歡(2016)認為農村金融扶貧組織機構必須兼顧社會與經濟責任，走可持續發展的道路。

(三)農村金融扶貧體系發展趨勢研究

有許多學者就農村金融扶貧體系的未來發展展開研究，認為應當著重創新產品服務、健全組織體系。Helms(2006)認為，實施扶貧工作的新型金融機構應采取市場化形式，這類非政府形式的金融機構有利于將創新和商業資源緊密結合，且自身的靈活性有利于不斷擴大對貧困人口的覆蓋面。Sachdeva和Gupta(2014)認為商業金融機構受制于高交易成本、落后的基礎設施、滯后單一的產品服務而極少關注農村貧困者，普惠金融應運而生，它會促進農村經濟發展且降低貧困。伴隨著中國扶貧開發進程，中國農村金融體系改革也在穩步推進，從2003年開始的信用社產權制度和管理體制改革，2006年放寬農村金融組織準入以及其后成立的中國郵政儲蓄銀行，2008年開始農業銀行股份制改革至今，包含政策性銀行、商業性銀行、信用社、鄉鎮銀行和農商銀行等新型農村金融機構的多層次銀行體系已然成立，但陳錫文(2010)發現農村地區信貸獲得總量卻呈現下降趨勢，而且整個農村金融體系出現萎縮。我國學者對金融扶貧的理論分析以案例剖析與成效評價為主，對國家扶貧改革試點地區成功案例的分析使得學者們認同金融創新應成為金融扶貧的核心和關鍵點，對金融扶貧創新模式研究逐步成為趨勢。呂書奇(2008)認為我國農村金融扶貧開發項目必須與農村金融體系創新有聯系，要通過建立農村貧困信息監測系統、加強風險控制來解決貧困地區信息不對稱、資源分配不當等問題，從而構建一個完善的農村金融體系。郭威(2013)認為，加大農村金融扶貧創新發展力度，促進金融機構較快適應農村貧困地區所處的經濟環境，將成為中國農村金融扶貧可持續發展的有效驅動力。

可見，國內外金融扶貧發展經驗及理論研究基本都認同了金融發展是農村扶貧的重要力量之一，只是國內外金融組織機構設置存在差異，農村金融體系發展程度也不一樣，為了有效發揮農村金融在我國精準扶貧工作中的作用，必須從金融扶貧體系構建、金融產品服務創新、金融模式創新等領域展開努力。

(三)、金融扶貧主體之爭

我國正處于金融扶貧模式的探索階段，迄今為止還沒有對金融扶貧的含義進行更為準確的界定。本文在之前研究的基礎上，結合中國農村扶貧發展的現狀，將金融扶貧定義為：扶貧開發的有機組成部分，通過對貧困農民和扶貧項目的廣泛資助，刺激貧困農民的發展，實現穩定脫貧和可持續發展。那么，金融扶貧主體應當是政府還是市場？對此，研究者持有不同的觀點，有的人主張政府應該占據主導地位，而有的主張政府應該減少干預，任市場自由分配。

認為政府應當占據主導地位的觀點主要源于不完全市場理論。20世紀90年代，人們認為金融市場的發展需要許多非市場性的因素去維持。發展中國家金融市場的發展是不完全的，屬于不完全競爭市場。銀行等金融機構對貸款人基本信息的了解是不對稱的，以這樣不完整信息的市場結構所形成的金融市場無法達到人們所期望的標準。為了補救市場失靈，應該采取政府直接干預和貸款人規范化等措施。但這類觀點的支持者同樣也關注到，雖然市場發展的不完全需要政府予以干預，但不論用什么方法進行干預，都要以成熟的方法結構為前提，否則無法克制金融市場不足所導致的一系列問題。農村金融市場發展的非市場性影響因素的存在要求我們必須著眼于發展農村金融機構，這包括打破政府優惠貸款壟斷的局面，重點發展農戶小額優惠貸款政策，逐漸取消補貼以及開放利率以使正規金融和非正規金融的貸款成本得以收回。

20世紀80年代，市場經濟體制的發展對放開金融管制的呼聲不斷增高，農業信貸補貼論逐步為農村金融系統論所替代。該理論認為，過多地向貧困地區投入扶貧資金會引起農民儲蓄能力的下降、農村金融發展滯后、農戶向金融機構借款主觀意識的減弱，而這在很大程度上是由于政府過度干預、貸款回收率低等原因造成的。農戶通過正規渠道獲取資金的機會成本加大，使非正規金融的高利率成為一種現實。眾所周知，利率對金融機構的經營成本影響極大，農村金融系統論提出應降低政府對金融市場的干預程度，放開利率市場。

當前國內外理論及實務界都認可貧困地區農村金融扶貧體系應當是包含政策性金融、大型商業金融、微型及合作性金融和政府協調發揮作用的新型多層次農村金融扶貧體系(周孟亮、彭雅婷，2015)，即拋開扶貧金融主體之爭，既有政府的參與，又有各類金融機構的合作發力。新的金融扶貧體系中，強調了政府應加強金融扶貧政策支持，實施引導和激勵措施，促使各金融機構積極開展金融扶貧工作；突出各類金融機構進行市場化導向學習，加強資金合作和管理，充分發揮大型商業金融和政策金融機構資金充裕的優勢，采取“批發+零售”模式，在基礎性及發展性扶貧中發揮作用，對產業項目扶貧和龍頭企業扶貧所需要的資金給予扶持。而微型金融機構可以發揮其在信貸機制方面得天獨厚的優勢，可以通過完善和擴大微型金融制度，創新金融服務產品，以實現更“精準”扶貧，改變以往“漫灌式”扶貧方式。以往的政策性金融往往只關注扶貧導向忽視信貸風險和收益，因為這種忽視金融借貸成本和風險的金融手段會造成巨大的財政負擔，貧困戶會誤將貸款視為“救濟款”而不還貸或惡意拖欠，會損壞農村信用體系，金融機構考慮到信貸風險不愿實施借貸，農戶資金借貸需求無法得到滿足，農村金融體系發展受到阻礙。應當實施市場化運作，打造我國特色的開發性金融，著力于貧困地區基礎設施建設，構建良好的農村金融環境以吸納商業性金融。此外，合作性金融針對政策性金融和商業金融供給中的漏洞與不足，發揮農村“互助”優勢(可看成是非正式金融的一種創新與規范)。就當前國內外金融扶貧理論與實踐來看，普惠金融概念不斷受到重視。普惠金融概念是聯合國在2005年提出的，是來源于具體實踐的一種理論發展。我國2011年國務院頒布《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》將金融扶貧作為全面建設小康社會的重要手段。金融扶貧是一種“造血”替代以往財政扶貧“輸血”形式，這與國內外當前發展普惠金融的主流理念不謀而合。2013年黨的十八屆三中全會正式提出普惠金融，主張不同群體尤其是低收入人群應享有平等金融服務，人人能夠獲得平等的信貸融資權利。普惠金融體系強調各金融機構應兼顧扶貧和自身可持續發展，也是各國金融扶貧工作實踐的經驗成果。我國新型的農村金融扶貧體系的建設定位恰好體現了普惠金融體系建設與發展的要求。

(四)、貴州省農村金融扶貧體系分析

貴州省作為我國的貧困大省之一，2011～2015年共減少農村貧困人口656萬人，2015年貧困發生率為14%；2017年脫貧人數達到123.69萬人，貧困發生率降低至7.75%。在貴州省88個貧困縣中，被納入全國農村扶貧開發重點貧困縣的有65個(赤水縣已摘帽脫貧)。2013～2015年末，貴州省累計有23.2 億元針對十大產業扶貧開發的扶貧資金投入到貴州省貧困地區。

(一)貴州省農村扶貧發展概況

貴州省貧困主要是農村貧困，因此對于貴州省扶貧概況的分析主要是從農村著手，以時間脈絡展開不同時期不同扶貧政策下的措施與成效對比。

1.貴州省扶貧發展歷程。我國從新中國成立開始實施非制度化的救濟式扶貧，歷經1978年開始的扶貧開發、21世紀以來的扶貧攻堅以及2011年開始進入精準脫貧階段(見表1)，基本都是以中央政府為主導，因此，貴州省農村扶貧開發歷程亦是中國農村扶貧開發歷程的一個縮影。

表1農村扶貧發展歷程

資料來源：我國政府各年頒布的扶貧政策；歷年《貴州省統計年鑒》與《貴州省國民經濟和社會發展統計公報》。

貴州省是中國農村扶貧的主戰場，其農村扶貧工作是嚴格按照中央的改革路徑和指示推進的，因此，其改革路徑及特征也正好就是中國農村減貧的縮影。其中，大規模區域式扶貧開始于第三階段(1986～1993)，也是從此時起，我國設立了專門的反貧困機構，而之前的第一和第二階段則大多歸功于強制性制度變遷所帶來的成果，尤其在第一階段，因為制度實施帶來了反貧困事業的波折起伏。

而且從表1可以看出，在貴州省農村扶貧發展歷程中，政府扶貧占據主導地位，財政扶貧資金的投入在一定時期內對幫助貧困農戶脫貧有很大的作用，但財政資金壓力逐漸加大。隨著市場化進程的推進，農村扶貧所需資金來源不應該僅僅依賴于政府，而應該在政府的主導下充分發揮金融體系的融資功能，從而帶動貧困地區金融市場的發展?！鞍似叻鲐氁巹潯睂嵤┮詠?，小額信貸扶貧開始作為補充戰略登上歷史舞臺，金融扶貧的重要性逐步凸顯，尤其進入精準扶貧階段之后，有針對性地對有勞動能力和脫貧意愿的群眾提供扶貧信貸資金成為提升其“造血”功能的重要手段。

2. 貴州省農村金融扶貧政策發展階段。與國家扶貧開發戰略調整相適應，立足國定貧困縣，農村金融扶貧政策也大致歷經三個階段：

(1)萌芽起步階段(1979～2000年)。這一時期金融扶貧政策帶有極強的政治性和政策性，實施對象是農村地區和少數民族地區，形式以貸款貼息為主，從上而下予以執行。1997年始借鑒孟加拉國鄉村銀行模式開始發展小額信貸，以解決貼息貸款發放的局限性以及政府干預痕跡過重等問題。

(2)蓬勃發展階段(2001～2012年)。金融扶貧政策在中國農村扶貧工作中的重要性得以確定，農村金融體系完善是這一階段的工作重點?！吨袊r村扶貧開發綱要》(2001～2012)指出繼續增加扶貧貸款和小額信貸，中央一號文件強調了涉農金融機構的扶貧作用，下放扶貧貼息貸款管理權限以改善農村金融體系，于2003年啟動農村信用社改革，原銀監會于2006年對農村銀行業金融機構進一步放開準入條件，并對多類型非銀行金融機構出臺了管理規定和試點意見，郵政儲蓄銀行、村鎮銀行、貸款公司等金融機構進入農村地區。

(3)多元普惠階段(2013年至今)。這一時期進入“精準扶貧”階段，中央不僅提出了2020年貧困縣全部摘帽的目標，并于2018年提出鄉村振興戰略，對脫貧攻堅最后三年給出行動指導，與之相適應，金融扶貧政策轉向精細化、精準化、多元化和實效化。比如，金融創新是金融體系完善的一個有效途徑，金融扶貧工具和產品的不斷創新為金融扶貧政策實施提供保障，涵蓋了支農與扶貧再貸款、各類專項貸款和貼息貸款、扶貧保、擔?；鸬?。

可見，隨著貴州省農村扶貧進入“精準”階段，已不能單單依靠政府力量進行整體性推進，要精準到貧困戶，精準貧困原因，精準制定扶貧措施。資金上也應該通過市場化和社會化渠道籌集，而不是將扶貧資金壓力全部推給財政，農村金融也就成為不可忽視的扶貧手段和籌資渠道，而且要求我們必須進行金融產品服務的創新，構建新型農村金融體系來推進精準扶貧工作。

(二)貴州省金融扶貧體系現狀解析

1.金融機構日益增多，扶貧力度逐漸增大。近些年，貴州省的農村金融體系在逐步擴建完善中，正規金融機構和非正規金融機構在推動農村金融市場的發展中并存，金融機構數量和經營規模都在逐年增長。貴州省涉及農村金融扶貧的機構主要有小額信用貸款公司、貴陽銀行、農村信用社等。2014年底，貴州省有郵政銀行機構1 308個，貴陽銀行機構100個，農村信用社機構 2 042 個，貴州銀行機構154個。根據中央銀行貴陽中心支行的統計，貴州省2017年全省金融業增加值787.88億元，比上年增長13.4%。其中，金融機構人民幣存款余額為26 088.89億元，比2013年增長9.8%；各項貸款余額達20 860.34億元，增長16.8%；全省保險保費收入387.73億元，比上年增長20.7%。

而從扶貧貸款來看，根據中國人民銀行貴陽中心支行統計數據，截至2017年末，貴州省共發放精準扶貧貸款余額3 931億元，居全國第一；全省扶貧再貸款限額與余額分別為244.2億元和240.6億元，居全國前列。以本省銀行貴州銀行為例，2016年貴州銀行累計對全省66個扶貧重點縣和三大集中連片貧困地區共提供融資702億元。就扶貧資金投入而言，首批扶貧票據(注冊金額114億元)在貴州省率先發行。2017年貴州農村信用社和農村商業銀行(統稱農信)共發放144億元“特惠貸”，該項貸款自開辦以來共發放350億元，余額271億元。貴州農村“組組通”項目獲得貴州銀行和貴陽銀行的貸款共計98.4億元?？傮w而言，貴州省采取了“政府主導、央行牽頭、各方參與”的金融扶貧工作機制，在農村扶貧工作中金融機構發揮了越來越重要的作用。

2.金融扶貧產品多樣化。隨著全國扶貧方式的轉變，貴州省金融機構對貧困區域針對性地研發出了各式各樣的普惠金融產品。普惠金融產品的增加，為貴州省農村貧困人口和企業提供多渠道的資金來源，從而加快貴州省農村貧困地區的經濟發展。貴州省的信貸金融產品多樣化，通過各銀行網站及機構實地調研，對一部分信貸金融產品進行了匯總，見表2。

表2普惠金融產品

資料來源：各大銀行網站的產品介紹。

3.金融扶貧模式創新，金融精準扶貧成效顯著。金融扶貧模式不斷創新，充分發揮財政扶貧資金的杠桿撬動作用，建立以 “四平臺一協會”(管理平臺、統貸平臺、擔保平臺、公示平臺和信用協會)，推行小額信用貸款；創設特惠貸財政金融產品。2016年貴州省設立金融扶貧基金3 000億元(1)貴州脫貧攻堅投資基金主要投向交通、產業、水利、環境整治、小城鎮建設、美麗鄉村、公共服務、極貧鄉鎮等八個方面，有效破解貧困地區發展資金不足的問題。，投入中央財政扶貧發展資金19.6億元，各類貸款貼息資金共計3.3億元，共向22個扶貧金融合作試點縣扶貧產業提供融資授信43.49億元，發放小額農貸21億元，發放精準扶貧“特惠貸”(2)“特惠貸”是指由財政資金建立貼息和風險補償基金，由農村信用社對建檔立卡貧困戶提供“5萬元以下、3年期以內、免除擔保抵押、扶貧貼息的小額信用(特惠)貸款”，幫助建檔立卡貧困農戶“換窮業”。累計228億元。金融精準扶貧成效顯著，以貴州農村信用社為例，堅持貴州省“大扶貧、大數據、大生態”三大戰略，緊抓精準扶貧，成效卓然。截至2017年末，貴州省農信系統共向66個貧困縣發放貸款余額達2 531億元，達貸款總余額的近60%，其中，20個極貧鄉鎮貸款余額達到了26億元，共有73萬個建檔立卡貧困戶受益。

(三)貴州省農村金融扶貧體系存在的問題

隨著社會經濟的發展，雖然貴州省農村金融扶貧體系的發展在一定程度上有顯著成效，但是貫徹落實農村金融扶貧政策過程中仍然存在許多問題。

1.貧困人口多，扶貧力度大。貴州省是我國的貧困大省，貧困人口占全國總貧困人口的8.77%。我國當前的貧困標準為農民年人均純收入2 300元(2010年不變價)，截至2017年，貴州省貧困地區仍然有280多萬的貧困人口，貧困發生率為7.75%，距離3%的脫貧標準還有較大距離(見表3)。

表3貴州省貧困面基本情況

注：2011年貧困縣數目較2010年增加，是由于國家對原有國家重點貧困縣標準做了調整，將劃定的14個連片特困地區共680個貧困縣納入，扣除交叉的440個，全國共有832個貧困縣，其中貴州為66個。脫貧縣數目采用的是《貴州省統計年鑒》里公布的貧困縣、鄉、村數目及脫貧數，原因在于國務院扶貧辦審核通過并予以公布的脫貧名單，程序上要經過縣市一級申報，省政府審核并上報中央扶貧辦，并且還要經第三方機構實地調研檢查，往往歷時較久。截至2018年11月，832個貧困縣確定摘帽脫貧數目為153個，而在2017年貴州省脫貧縣只有赤水市，2018年申報并通過的有15個。

資料來源：歷年《貴州省統計年鑒》，歷年《貴州省國民經濟與社會發展統計公報》。

根據我國對扶貧指標的界定，要求貧困縣的貧困發生率應控制在2%以下，其中西部地區的貧困發生率控制在3%以下。如表3所示，到2017年底，貴州省的貧困發生率還處在一個較高的階段，扶貧工作任務還比較艱巨。而扶貧工作的開展需要強大的扶貧資金作為后盾，雖然中央財政扶貧資金規模仍在增加，但仍需擴充扶貧資金來源，利用金融市場提供低成本/管理高效的扶貧資金也是解決扶貧資金利用效率不高的有效途徑。

2.金融扶貧模式創新不足。自進入精準扶貧階段以來，如何實現農村金融與精準扶貧的有效結合，已然成為當前理論界和政府關注的問題。但就當前貧困地區金融精準扶貧來看，最常用且占主流的仍然是傳統信貸模式，這一模式最大缺陷就在于針對性不足而帶來金融扶貧“精準性”欠缺，信貸資金難以與產業模式相掛鉤，呈現“撒胡椒面”的現象(顏明杰，彭迪云，2018)。貧困地區農村金融起步較晚且發展滯后，金融服務基礎薄弱導致其信貸資金扶貧效果甚微。從當前貴州省金融扶貧現狀來看，金融扶貧模式難以滿足產業發展需求，且未針對產業扶貧、就業扶貧、異地扶貧搬遷、生態扶貧、教育扶貧、健康扶貧等開發專門的金融扶貧產品，現有的金融產品無法滿足多元化貧困所對應的金融服務需求。從貸款用途上來看，仍以生產效率較低的種養殖業為主，最終導致金融扶貧供需錯位、扶貧精準性不足、金融服務體系不發達等問題，這又進一步使得扶貧信貸資金時滯且缺乏效率。

3.金融扶貧信貸程序繁雜導致供需錯位。產業扶貧在我國扶貧攻堅工作中的地位不可動搖，而金融支持是產業扶貧不可或缺的資金后盾，陳成文等(2018)認為通過產融結合制度和金融保障體系實現資本與產業的有效鏈接是產業扶貧成功的關鍵。但貴州當前金融扶貧工作中，金融機構與產業規劃相互脫節，雖然在信貸資金申請時需要提交產業計劃書，但往往流于形式，造成信貸資金投放額度和時機與產業發展需求不相適應，即金融支持與產業資金需求無法對接，進而無法促進產業發展和就業形成，也就使得金融扶貧效果大打折扣。針對貸款的貧困戶個人而言，精準金融扶貧貸款獲取手續繁雜且周期漫長。有研究者調研發現，以“特惠貸”為例，建檔立卡貧困戶在申請時，需要填報申請報告以及一系列的審批表、告知書、借據等，不僅這些表格填報之后需要層層審批，而且個人還需要提交身份證明、財產證明等，一般初次辦理周期都得超過一個月。煩瑣的手續和漫長的周期往往會延誤投資時機，從而使得金融精準服務效果不佳。

4.農村金融體系不完善。隨著多層次銀行金融體系的建立，貴州省許多金融機構都紛紛推出了涉農扶貧貸款產品，為農戶在生產經營活動方面提供了許多資金，對刺激農村經濟增長有很大的幫助，但也有很多需要完善的地方。

農村金融產品單一，金融機構支農作用力度小。中國農業發展銀行是專門為基礎農業發展而存在的特殊性銀行，但其作用非常局限，所涉及的業務非常保守，能幫助農民的范圍極其狹窄。貴州省農村金融機構在貧困區域的規模非常小，這源于金融機構扶貧貸款回收風險大、貸款成本過高。當農戶向金融機構申請借款時，金融機構因為受到利率變動的制約，導致其收取的利息都無法彌補交易成本，而只能依靠外部其他業務來填補，可持續性很差。因此，部分地區的金融機構因為小額信用貸款損失較嚴重而選擇放棄，它們對扶貧資金的暫停投入，使農村金融市場的發展局面變得更加僵化。

金融扶貧政策體系待完善，缺乏健全的約束機制。當前我國的金融扶貧采取政府主導、金融機構助力、全社會參與的形式，屬于民生工程。雖然我國乃至各省出臺的扶貧政策眾多，但金融扶貧的實施政策卻不多，部分文件可操作性不強，各類金融在扶貧中的責權利邊界模糊，缺乏有效且合理的激勵約束機制。此外，沒有建立差異化金融監管政策，缺乏對貧困地區的專項財稅政策配套，比如支持貧困地區金融扶貧的專項風險補償、財政獎勵、稅收優惠等。政策保障的不足使得金融機構缺乏參與扶貧的內生動力。

當前的金融扶貧政策仍以小額信貸為代表的特惠金融為主，是一種始于20世紀90年代中后期的金融服務。農村小額信貸雖然由農業銀行發放貼息貸款，但往往通過行政渠道，其實質是一種政府行為，獲貸貧困農戶獲得所需資金，但貸款回收率極低，貴州省整體還款率不足20%，最后只能由政府財政來補虧空?？梢?，這種特惠式扶貧貸款會讓銀行壞賬增加，政府補漏無疑加重了財政負擔。更嚴重的是，政府補貼利息之余往往還要填補壞賬，這造成了農戶不需償還借款的錯覺，嚴重擾亂農村信用體系，帶來不可彌補的損失。

5.農村金融扶貧擔保體系不健全。貴州省作為我國貧困大省，銀行信貸資金成本較高。一方面，農業生產的風險使得貸款主體的償貸能力不足；另一方面，承貸主體為了降低風險會要求貧困農戶擔保，但貧困農民可以拿出的擔保物是非常有限的，金融機構發放借款的風險可轉移性非常低，即一旦貸款發生風險，損失往往由金融機構承擔，而貧困地區財政能力的欠缺使得風險補償基金往往難以到位，金融扶貧隱形風險加大。除農戶與政府之外，擔保機構非常少，貸款擔保機構還不健全，資金實力非常有限，擔保能力得不到金融機構的信任，這極大阻滯了貧困農戶對扶貧貸款的獲得。

6.教育水平低下導致金融發展意識不強。貴州省處于西部山區，經濟起步晚，發展意識滯后。貧困農戶大多具有較低的文化水平，這種低層次的文化水平導致其創新意識、競爭意識、法制意識等的欠缺，存在“等靠要”思想，而缺乏借助金融發展實現自身發展的意識。貧困戶脫貧內生動力不足，甚至“爭戴帽”，在地方的陳規陋習和不良習氣下，一部分貧困戶把扶貧貸款視為“救濟款”，只借不還，且多用于消費而非生產；一部分貧困戶缺乏融資意識，往往喪失了借助金融借貸來保障和擴大生產能力的機會，使得本來有前景的農業生產“胎死”于資金短缺。

7.農戶信用意識薄弱。貴州省針對農村金融的法律規章制度還不完善。農村貧困人口往往文化水平較低、法律意識較薄弱，當借款到期無法償還時，很多人都會選擇逃避，給金融機構帶來巨大的經濟損失，也導致農戶貸款遭遇拒絕。同時貴州省的征信系統也不健全，貸款方無法及時了解借款人的信息，信息不對稱容易產生道德風險，金融機構出于對自身利益的考慮，會適當減少對農戶資金的投入。

(五)、完善農村金融扶貧體系的建議

貴州省已經基本形成由國家開發銀行、農業發展銀行等開發性金融和政策性金融，農業銀行和郵政儲蓄銀行等大型商業金融，農信社、村鎮銀行、小額貸款公司等小微商業金融，各類資金互助組織和產業發展互助社等合作性金融，以及民間金融組織所構成的金融扶貧組織體系。各種金融類型挖掘自身優勢，與當地扶貧工作相融合，初步形成具有地域特色的扶貧金融體系。但要想充分實現金融扶貧的功效，推動貴州省精準扶貧工作的順利開展，必須進一步完善貴州省農村金融扶貧體系。這要求我們必須保持金融扶貧體系的可持續性和生態性發展方向，大力培育普惠金融發展模式，借鑒國內外扶貧模式進行創新發展。

1.為充分發揮政府在金融扶貧體系中的組織和監督激勵作用，可以從以下方面進行努力：

(1)政府應該制定和完善有關貧困地區農村金融的法律規章，做好頂層設計，依法保障貧困地區農村金融機構的根本權益。需要明確中國人民銀行、銀保監會、財政部、扶貧辦、稅務總局等相關部門的職責，在對現行的金融扶貧政策文件進行梳理評估基礎上，依據評定結果相應予以廢止、修訂、補充等，盡快形成新時代背景下能夠反映且助推精準扶貧進程的一系列金融扶貧政策文件，為全面脫貧和農村金融體系建設提供制度保障。

(2)政府應該加強對貧困區域的扶貧建設，出臺各項優惠政策，從而降低提供貸款機構的交易成本，吸引更多的社會閑置資本以及金融機構的扶貧資金投入到貴州省的貧困地區。

(3)政府這只“看得見的手”在金融扶貧工作開展中要占主導地位，由政府來推動金融機構在農村的發展，比如金融機構在農村設立網點，政府應提供優惠政策給予補貼，在一定程度上能降低金融機構的建設成本。

(4)建立健全風險補償機制，為扶貧信貸資金風險提供保障。一是設立風險補償基金，并由地方政府結合本地實際，籌集各級財政資金作為扶貧小額信貸風險補償基金。具體比例可依據小額信貸余額與風險補償基金的比例以及財政預算收入增量的情形來予以確定。二是推進財政扶貧擔保機構的設立，即由財政資金做主導，引入社會資本參與建立扶貧擔保公司，將金融機構貸款的擔保責任和風險補償只能由各級財政履行，以降低金融機構房貸風險。三是鼓勵各類經營主體或貧困戶參與農業保險，分散金融機構貸款風險。比如，為鼓勵貧困戶購買財政補貼險種、特色農業保險險種，對于貧困戶自繳部分由地方財政扶貧資金予以補貼。四是加強貸款貼息機制的運用與管理，著重對小額貸款的期限管理，強化各金融機構在貸款發放回收中的責任，防止不良貸款產生。

(5)建立完善的貧困戶信息系統，并與銀行等金融機構配合建立完善征信系統，專業人員系統地收集各貧困地區貧困戶的基本身份信息，及時更新貧困建卡戶的變動信息，當貧困戶在與金融機構發生借貸時，避免因信息不對稱而帶來的風險。

(6)加快貧困地區信用體系建設，打造良好的金融生態環境。在政府主導下，由信用社主抓，其他各級各部門予以配合，加快農村信用工程建設。為精準扶貧，確保扶貧資金用到實處，應突出農村信用體系的作用。從政府角度看，政府應將農村信用體系建設納入地方發展規劃并加強考核監督，協調各部門關系以發揮部門合力，如對征信好的農村經濟主體給予行政性的政策照顧和優惠補貼、將個人信用納入評優評先條件、優先安排財政扶貧資金到信用村、鄉(鎮)等政策。此外，通過對扶貧政策、金融知識等宣傳，培育農民的誠信守法意識，提高其金融理財素養，以推進良好的金融生態環境的形成。最后是由司法機關對信用環境打造提供司法保障，對惡意拖欠金融扶貧貸款的“老賴”“老釘”嚴加懲戒。

2.為保證金融扶貧體系的可持續發展，必須合理規避金融借貸風險，多渠道降低信貸風險，構建全民參與的社會信用體系，建立完善的農村保險體系，提高信貸審批效率，降低信貸成本，設立貧困地區扶貧引導基金等方式來展開工作：

(1)針對農村貧困人口文化水平低的事實，針對貧困農戶開辦金融法律和財務金融、勞動技術等方面的教育培訓班，提高農民的信用意識和金融發展意識，善于利用資金杠桿進行生產以創收，并督促其遵守財經法規和金融法規。

(2)創新金融產品，現有的涉農金融產品比較單一，應設計并推出創新性金融產品。未來金融扶貧體系發展的方向是從特惠金融轉向普惠金融。普惠金融旨在為社會上尚未充分享受金融服務的人群(主要是貧困和低收入人群)提供有效的且可持續的金融服務?？沙掷m的金融服務必須要保障金融機構的回款和一定收益，這就要努力克服特惠金融的純政策性所帶來的壞賬風險，從市場化角度創新金融產品。例如，涉農資產證券化，將農業產物放到期貨市場，能有效防止因為市場價格發生較大的變化而導致農民的基本收益存在風險；推廣農業保險，補償農村貧困人口因為外界許多不可抵抗的因素而造成的經濟損失。

(3)加強各金融機構之間資源的有效鏈接。一般商業銀行的資金規模較為雄厚但對貧困農戶的信息掌握不全面，小額信用貸款機構則具有對貧困農戶信息全面掌握的優勢但資金規模較小風險承受能力較弱，應加強二者的資源鏈接，優勢互補以推動農村扶貧工作。

(4)各類金融機構應扮演好自己的角色，在扶貧工作中發揮有效的作用。農村信用社要堅守好自己的崗位，加強內部控制，建立風險監管部門，在保障自己利益最大化的同時也為“三農”提供更好的服務；拓寬中國農業發展銀行的職能范圍，使其不僅僅局限在對糧棉油的收購上，更應該在其能力范圍內對農業基礎設施建設、農業技術推廣等方面進行業務拓展，來促進農村金融服務體系的構建，以促進農村地區經濟的發展。

(5)簡化信貸手續和審批程序提高金融扶貧資金運用效率。建議在對貧困戶申辦金融扶貧貸款和金融機構內部審批進行調研基礎上，加強與扶貧辦項目審批的對接，全面優化信貸審批流程，簡化信貸手續，在保證項目可行性前提下提高審批效率。這需要整合扶貧部門與金融機構的審核流程，簡化申請表格；精簡信貸申請相關資料，減少貧困戶申請材料提交量；精簡優化金融機構信貸的內部審批過程，適當增加貧困地區金融營業網點并對其進行信貸授權，便于當地貧困戶咨詢、辦理相關信貸業務；利用“互聯網+金融”，利用現代化網絡技術進行線上信貸平臺建設，以便于線上線下兩個平臺的共同發展，以幫助貧困戶方便且快捷地辦理金融扶貧貸款，滿足其資金需求，推動生產發展和個人收入及消費水平的提升。

(6)貧困地區發展應更多倚仗內生造血能力，而自身發展能力很大程度取決于產業發展?？梢栽噲D以產業資本為主、財政扶貧性資金為輔，設立扶貧引導基金。該類基金著眼于引入資本，同時吸納產業資源，在融通資金的同時還可“引”來生產技術和管理技術，以真正實現產融結合，更大程度地提升財政性扶貧資金的減貧效果。