回顧我國開發區發展歷程淺析管理形勢

王 萌

中國國土勘測規劃院 北京 100000

關健詞：開發區，規模，管理

開發區建設是我國改革開放的成功實踐，對促進體制改革、改善投資環境、引導產業集聚、發展開放型經濟發揮了不可替代的作用。此外還有國家自主創新示范區、國家農業高新技術產業示范區等特色園區，同樣在引導產業集聚、改善投資環境、發展開放型經濟中發揮著至關重要的作用。

一、園區的概念

狹義的開發區，是經國務院批準設立或者經省級人民政府批準設立并報國務院備案的園區，實行開發區公告目錄管理，即《中國開發區審核公告目錄》中的各類園區，包括經濟技術開發區、高新技術產業開發區、海關特殊監管區域、邊境/跨境經濟合作區、國家旅游度假區等。廣義的開發區，是經國家依法批準設立實行特殊經濟政策的區域，如自由貿易區、國家自主創新示范區、國家農業高新技術產業示范區、國家農村產業融合發展示范園等。

二、開發區發展情況

改革開放以來，我國設立經濟特區，成為最早的具有開發區特點的園區，實現了開發區從無到有的發展過程。1979年1月，廣東省和交通部共同起草《關于我駐香港招商局在廣東寶安建立工業區的報告》，同意將深圳南頭半島的50平方公里土地交招商局建立廣東寶安工業區（后實際確定為9平方公里）。同月，廣東省決定將寶安縣改為深圳市，珠?？h改為珠海市，開發建設出口基地。

1980年，黨中央、國務院正式決定將“出口特區”定名為“經濟特區”。五屆全國人大常委會第十五次會議作出決定，批準廣東、福建兩省在深圳、珠海、汕頭、廈門設置經濟特區，并通過了《廣東省經濟特區條例》。經濟特區建設正式通過立法程序確定下來。

1988年，國務院批準設立的中關村科技園區，成為我國首個高新技術產業開發區。1990年國務院批準設立上海外高橋保稅區，成為首個海關特殊監管區域。1992年，國家實施沿邊開放戰略，國務院陸續批準設立了琿春、黑河、綏芬河、滿洲里、二連浩特、伊寧、博樂、塔城、畹町、瑞麗、河口、憑祥、東興、丹東等14個國家級邊境經濟合作區。1992年，按照“國際經驗中國做法”開發區模式，以引進外資為主批準設立了大連金石灘國家旅游度假區、無錫太湖國家旅游度假區、蘇州太湖國家旅游度假區、三亞亞龍灣國家旅游度假區等一批國家旅游度假區。1989至1992年，國務院先后批準設立了福州臺商投資區、廈門杏林臺商投資開發區、福州元洪投資區、廈門集美臺商投資開發區等4家臺商投資區。此外國務院1990年批準設立上海陸家嘴金融貿易區，1992年批準設立滿洲里中俄互市貿易區和中俄東寧—波爾塔夫卡互市貿易區，1995年批準設立沈陽海峽兩岸科技工業園和南京海峽兩岸科技工業園，2011年批準設立喀什經濟開發區和霍爾果斯經濟開發區，2015年批準設立中德（沈陽）高端裝備制造產業園。

三、園區目前規模

根據《中國開發區審核公告目錄》（2018年版）公告結果，全國共有開發區2543家，分布在我國2870個行政轄區中。其中國家級開發區552家，面積共計53.8萬公頃；省級開發區1991家，面積共計126.48萬公頃。

國家級開發區中經濟技術開發區219家，面積共計26.06萬公頃，由商務部主管；高新技術產業開發區共159家，面積共計17.7萬公頃，由科技部主管；海關特殊監管區域共132家，面積共計4.87萬公頃，由海關總署主管；邊境/跨境經濟合作區共19家，面積共計1.05萬公頃，由商務部主管；旅游度假區共11家，面積共計1.89萬公頃；臺商投資區4家，面積共計0.55萬公頃；其他特殊經開區共8家，面積共計2.03萬公頃。

其他園區方面，目前已審批設立中關村國家自主創新示范區等21個國家自主創新示范區；設立上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西、海南、河北、山東、黑龍江、江蘇、廣西、云南自由貿易試驗區及上海新片區等國家邊境自由貿易區；設立楊凌農業高新技術產業示范區；國家黃河三角洲農業高新技術產業示范區；南京白馬國家農業科技園區示范區；太谷省級農業高新產業示范區等4個國家農村高新技術產業示范區；設立首批100個國家農業產業融合發展示范園。

四、開發區用地管理面臨的形勢

第一、園區類型趨于多樣化。開發區管理已經不僅限于狹義開發區范疇，而是在廣義開發區范圍實施管理。目前主要包括國家自主創新示范區、自由貿易示范區、國家農業高新技術產業示范區、國家農村產業融合發展示范園。不同類型園區有不同用地特點，不同類型開發區有不同的自然資源開發利用特征。

第二，區域開發快速布局?！秶窠洕蜕鐣l展第十三個五年規劃綱要》提出，深入實施西部開發、東北振興、中部崛起和東部率先的區域發展總體戰略，創新區域發展政策，完善區域發展機制，促進區域協調、協同、共同發展，努力縮小區域發展差距。開發布局進而快速推進，列入《中國開發區審核公告目錄》中的開發區從2006年版的1568家，增加到2018年版的2543家，開發區的種類、數量均大幅增加。

第三，發展不充分不平衡。一方面各地常見大馬路、大廣場、大綠地、大園區，土地利用率很低。某些園區遠超全國國家級開發區9.6平方公里、省級開發區6.3平方公里的平均水平，有的還圈占大量耕地。另一方面，目前我國開發區數量及經濟效益在四區域中存在較大差距。東部地區開發區數量最多，約占全國的38%，綜合地均稅收也最高，達到734.58萬元/公頃；東北地區開發區數量最少，約占全國的9．5%，綜合地均稅收最低，為325.73萬元/公頃。

為適應新的形勢和任務，鼓勵各種園區的健康發展。2017年國務院《國務院辦公廳關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》（國辦發〔2017〕7號）。明確總體要求、優化開發區形態和布局、加快開發區轉型升級、全面深化開發區體制改革、完善開發區土地利用機制、完善開發區管理制度六個方面23條內容。適用于各類開發區管理的頂層設計。同時明確提出對土地等資源利用效率低、環保不達標、發展長期滯后的國家級經開區，予以警告、通報、限期整改、退出等處罰，逐步做到既有升級也有退出的動態管理。