《公民法》修正案：印人黨在東北部的 一步“險棋”？

樂石瀅　王旭

2019年1月8日，印度人民院（下院）通過了一項針對1955年《公民法》的修正案，從法律上確認了來自孟加拉國、巴基斯坦、阿富汗的六個少數宗教社群（印度教徒、錫克教徒、佛教徒、耆那教徒、帕西教徒、基督教徒）不是非法移民，并將其獲得合法公民身份的居住或服務年限要求從11年縮短為6年。此修正案最初由印度人民黨在2016年提出，一經通過即引起軒然大波。在擁有大量孟加拉國移民的東北部各邦，印人黨的盟友紛紛表示反對，阿薩姆人民戰斗協會第一時間退出了印人黨領導的阿薩姆邦聯合政府。此外，阿薩姆全印學生會等東北部本地組織舉行大規模罷課、罷工，走上街頭游行抗議。目前，這一修正案還有待聯邦院（上院）通過。

非法移民問題影響印度東北部安定與發展

根據印度的行政區劃，東北部地區包括阿薩姆邦、特里普拉邦、米佐拉姆邦、梅加拉亞邦、那加蘭邦、曼尼普爾邦、錫金邦以及在我國藏南地區一帶非法成立的所謂“阿魯納恰爾邦”。這一地區自古便處于印度文明的邊緣地帶，在今天與印度內地也僅通過一條狹窄的西里古里走廊相連接。偏僻孤立的地理位置造就了其與印度內地迥然不同的歷史、族群、語言和文化。受殖民時期傳教士活動影響，今天這一地區基督徒數量巨大，占梅加拉亞邦、米佐拉姆邦和那加蘭邦人口絕大多數，而曼尼普爾邦也有約四成人口是基督徒。

東北部地區對印度而言，既關乎邊疆安定，又是發展與東南亞國家經貿關系的前沿支點。但印度獨立后該地區長期未受中央政府重視，發展落后，族群分離勢力一度猖獗。上世紀60年代起，政府與東北部分離主義武裝達成了一系列協議，分離主義武裝也逐漸轉變為地方政黨，加入印度主流政治。目前東北部分離主義勢力及相關暴力活動已被有效遏制，維護邊疆安定的目標已基本實現，但仍面臨非法移民等問題挑戰。印巴分治以來，主要來自東巴基斯坦及其后獨立成立的孟加拉國的非法移民持續不斷涌入阿薩姆邦，對當地社會治安和人口結構造成重大影響，引起本地族群強烈不滿。對此，印度政府認為應驅逐自1971年3月25日起（即孟加拉國獨立后）的非法移民，但阿薩姆邦本土政治力量堅決要求一并驅逐孟加拉國獨立前——即東巴基斯坦時期的非法移民。在與政府交涉無果的情況下，阿薩姆人多次舉行游行抗議，最終于1979年釀成大規模騷亂。1985年，拉吉夫·甘地政府與全阿薩姆學生聯盟及阿薩姆人民戰斗協會達成《阿薩姆協議》，最終確定只驅逐孟加拉國獨立后遷居阿薩姆邦的非法移民，但一直未得到有效落實。

2016年印人黨領導的政治聯盟在阿薩姆邦議會選舉中勝出后，即依照最高法院指示，力推1951年登記的阿薩姆邦國家公民名單審查和更新。按相關法律和協議，只有在1951年版名單中登記在案者或1971年3月24日及以前遷居阿薩姆邦者及其后代，才可重新登記為印度合法公民。就第二版名單草案來看，目前阿薩姆邦仍有約400萬人被排除在外，大部分是印度教徒，其中300萬人已重新提出申請。對于最終未獲公民身份者，印人黨政府一直未公布正式處置方案，僅在2016年對1955年《公民法》提出一項修正案，主張給予阿富汗、巴基斯坦、孟加拉國的六個少數宗教社群合法公民身份。結合2015年通過的護照法規修正案和外國人法令修正案相關規定，印人黨提出的《公民法》修正案意味著2014年12月31日及此前來到印度的孟加拉國非法移民都可申請成為印度公民，事實上改變了《阿薩姆協議》規定的賦權范圍，對當地社會和人口結構造成重大影響。因此該修正案在人民院甫一通過便引得孟加拉國非法移民大量聚居的東北部地區再度群情激憤。此外，修正案具有對穆斯林的歧視傾向，也令其飽受詬病。

印人黨在東北部險中求進

2014年印人黨在中央執政后，大舉進軍東北部政壇，通過拉攏當地族群政黨和前國大黨議員的雙重策略，迅速打破了地方政黨和國大黨兩強并立的格局，成功在除錫金邦、米佐拉姆邦以外的所有邦政府執政或聯合執政，在曼尼普爾邦和特里普拉邦議會所獲席位更是超過半數。表面上看，本次印人黨力推《公民法》修正案，惹怒了所有東北部盟友，似是“險棋”。但實際上，印人黨是擇機而動，不失時機地推動修正案，利多于弊，實乃“高招”。

2019年1月26日，即印度共和國日當天，印度阿薩姆邦古瓦哈蒂舉行了閱兵活動。圖為參加閱兵的阿薩姆警官團的女子突擊隊員。

其一，修正案不足以撼動印人黨在東北部政壇的地位。印人黨在東北部的政治盟友對修正案的態度分化。那加蘭邦、米佐拉姆邦、錫金邦受非法移民問題困擾不重。殖民時期英印政府為維護自身商業利益，于1873年頒布《孟加拉東部邊境條例》，在東北部劃定“內線”，規定任何公民前往該線以外地區都需申請許可證。獨立后印度政府沿襲這一條例，并且對外邦印度公民逗留期限、工作、婚嫁、投資等均有嚴格限制。而錫金邦一直處于印度政府嚴格管控下，又離印孟邊境較遠。因此這些邦內非法移民數量都不大，地方政黨不至于為非法移民問題和印人黨翻臉，更不會影響到印人黨的執政地位。真正反對聲浪較大的是阿薩姆邦、梅加拉亞邦、曼尼普爾邦和特里普拉邦。這些邦不受“內線”保護，在非法移民問題中首當其沖。不過，印人黨在這些邦的政治聯盟關系雖受實質性影響，但既有執政地位也不致顛覆。在時機上，印人黨把握得極其微妙，東北部邦議會選舉大多已于2018年內塵埃落定，印人黨有足夠時間消除修正案的負面影響。在2019年人民院大選前景未明的情況下，此時正是借此修正案謀求進取的絕佳時機。

其二，修正案幫印人黨擺脫了此前阿薩姆邦國家公民名單更新造成的困境。更新國家公民名單是東北部地方族群的長期訴求，也是印人黨對東北部盟友的政治承諾。但大批被排除在名單之外的非法移民對印人黨而言終究是燙手山芋。如不遣返，阿薩姆本地族群不會接受;如欲遣返，孟加拉國卻已明確表示這屬于印度內部事務，將不會參與。因此，如何妥善安置這幾百萬非法移民將會直接影響到東北部各邦社會穩定、邊境安全以及印孟兩國邦交。而修正案一出，一則非法移民數量大量減少，管控壓力驟減;二則本地族群雖強烈抵制，但印人黨仍有操作空間。修正案在人民院通過后，印人黨立即展現出了高度重視本土族群利益、本土文化保護的姿態。內政部已表態未經邦政府審核、推薦，任何人都不會獲得公民身份。且這些移民絕不會聚居在阿薩姆邦，而將鼓勵其在全印各邦定居。印人黨秘書長馬德夫也強調，針對東北部表列部落在公共部門和教育領域的保留名額制將不受任何影響，這六個宗教社群將被分類為“其它部落”或“新部落”。

其三，修正案助印人黨擴大孟加拉語族群票倉。一方面，待數百萬孟加拉國非法移民成為印度合法公民后，印人黨在東北部的選民基礎和孟加拉語族群票倉將得到極大擴充。另一方面，印人黨在西孟加拉邦的支持率也有望得到提升。此前印人黨政府高調推進阿薩姆邦國家公民名單更新，甚至聲稱要在全國推廣，一度被打上反孟加拉語族群的標簽。但這一修正案使印人黨形象完全逆轉，搖身一變成了孟加拉語族群保護者。

從長遠影響來看，此次《公民法》修正案也有利于印度教民族主義勢力借助印度教徒為主的移民進一步深入東北部地區。東北部地方族群勢力和基督徒社群勢力強大，以國民志愿服務團為核心的印度教民族主義組織團體（統稱為“同盟家族”）在基層經營七十多年，仍未能打下普遍的民眾基礎。印人黨也因其印度教民族主義背景多受掣肘，不得不依靠在“印度教特性”政治議程上妥協等方式換取地方族群支持，其支持率在以基督徒為主的梅加拉亞邦、那加蘭邦、米佐拉姆邦明顯不如在印度教徒數量較大的阿薩姆邦、曼尼普爾邦和特里普拉邦的那么高。對印人黨而言，《公民法》修正案不但在阿薩姆邦、曼尼普爾邦、特里普拉邦進一步培植了親印度教民族主義的勢力，更幫助其在基督徒占人口多數的梅加拉亞邦打開了局面。但與此同時，“印度教特性”意識形態和基督教信仰間難以調和的張力，依然是印度教民族主義勢力在向東北部地區拓展政治影響時無法回避的難題。

（樂石瀅為北京大學外國語學院南亞學系碩士研究生、王旭為北京大學南亞研究中心常務副主任）