優化法治化營商環境的區域實踐
——以“不見面審批”為例

韓業斌

(鹽城師范學院 法政學院，江蘇 鹽城 224007)

“不見面審批”是在當前優化法治化營商環境背景下，一些地方試行探索的制度創新，其中江蘇、海南、深圳等地推行最為積極。該制度創新對轉變政府服務理念，減少企業制度性交易成本，優化區域法治化營商環境具有十分重要的意義。在整個“不見面審批”過程中，行政許可申請人和審批人不見面，全部通過網絡和快遞的形式完成，這樣就減少了申請人因為材料不全、不符合法定形式等瑕疵來回跑腿的情形，減少了申請人的時間成本和人力資源成本，優化了區域營商環境。本文旨在探尋江蘇推行“不見面審批”實踐取得的巨大成效，分析“不見面審批”對優化法治化營商環境的作用，揭示江蘇推行“不見面審批”背后的動力來源，進而對江蘇“不見面審批”的完善路徑提出一點粗淺的看法，以求教于學界和實務界同仁。

一、“不見面審批”改革的區域實踐

近年來，一些地方自覺對照國際化、法治化、便利化的營商環境標準，主動推行放管服改革，便利企業和群眾辦事，改善當地營商環境，“不見面審批”改革是地方推動放管服改革，改善法治化營商環境的重要制度抓手。安徽亳州早在2015年即開展“不見面審批”改革[1]。海南從2017年開始，全省市縣梳理“不見面審批”事項812項，試點事項辦件量4482件，改革成效顯著[2]。深圳從2018年試行“不見面審批”改革并發布第一批100個“不見面審批”服務事項清單[3]。

改革力度最大，影響最為深遠的要數江蘇省推行的“不見面審批”改革。江蘇自2015年開始，在行政審批領域推行“不見面審批(服務)”[4]。2017年4月，南京市棲霞區開出了全國第一份“不見面”審批營業執照，從申請到審核再到出照全程僅需20分鐘，跑出行政審批的“棲霞速度”[5]。營業執照審批的“不見面”，僅僅是江蘇“不見面審批”服務的一部分。2017年6月，江蘇省人民政府辦公廳發布《關于全省推行“不見面審批”(服務)改革實施方案》，該實施方案提出，在全省建立“不見面審批(服務)”體系，依托江蘇政務服務網，加快推進“網上辦、集中批、聯合審、區域評、代辦制、不見面”。這個文件的出臺，標志著“不見面審批”探索中的有益嘗試和典型經驗得到了省級層面的認可和推廣。截至2017年10月，江蘇全省省市縣三級行政機關共公布“不見面審批”業務104 174項，其中省級部門1634項，13個設區市18 672項，96個縣市區83 868項，政務服務事項“應上盡上、全程在線”的比重超過90%。

江蘇的“不見面審批”改革由一系列制度舉措構成，主要包括“網上辦、集中批、聯合審、區域評、代辦制、不見面”六個方面。第一，網上辦就是省市縣三級權力進行標準化，即省市縣三級行政權力的名稱、類型、依據、編碼相同，同時將65個省直部門和96個縣區市的政務服務網整合成為全省統一的江蘇政務服務網，實現政務服務信息系統的互聯互通。大量行政審批事項只需要在江蘇政務服務網登陸、注冊、提交申請即可。第二，集中批，就是在全省5個設區市、17個縣區市、27個開發區成立行政審批局，將市場準入、投資建設等行政許可權集中到行政審批局，實現由多個主體審批變為一個主體審批的“一枚公章管審批”。第三，聯合審，全省推行企業投資項目多評合一、網上聯審，聯合驗收、聯合測繪、聯合踏勘、聯合評估等措施，積極推行網上聯合審圖，實現網上審圖、網上反饋、網上查詢，全程開展不見面審圖新模式。第四，區域評，就是在環評、能評、安評等方面，探索開展區域評估，代替區域內每個獨立項目的重復評估。第五，代辦制，就是全省各市縣開發區普遍建立代辦員隊伍，為企業提供無償幫辦服務，變“企業辦”為“政府辦”。第六，不見面，就是網上辦理完成的各項證件，通過郵政快遞的形式，直接送到企業，江蘇郵政EMS快遞服務已經進駐全省121個政府服務中心，實現全覆蓋。上述六個方面是一個相互聯系的整體，網上辦是實現“不見面審批”的主要模式，不能通過網上辦理的事項，則通過代辦制予以補充，集中批、聯合審和區域評等措施能夠最大限度地優化審批流程，推進信息共享，減少審批環節，是實現“不見面審批”的重要舉措。

借助“不見面審批”模式，江蘇提出“3550”改革目標，即開辦企業3個工作日內完成，不動產登記5個工作日內完成，工業建設項目施工許可50個工作日內完成。得益于“不見面審批”改革的大力推行，江蘇的“開辦企業”“不動產交易登記”“投資項目報建審批”三項營商環境指標排名，居于全國首位，改革成果得到國務院第四次大督查的通報表揚，江蘇政務服務網榮獲中國政務服務突出貢獻獎[6]。2018年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》，要求向全國推廣江蘇“不見面審批”改革等6項優化審批服務的經驗做法。

二、“不見面審批”與優化法治化營商環境的關系

所謂法治化營商環境，就是企業從設立到退出市場整個過程中所必需的一系列具體制度環境，包括國家政策、法律、制度、規則等制度安排，這些制度性安排在制定、執行、落實過程中必須盡量做到公平、公正、可預期[7]。因而優化營商環境從根本上說，是一個動態的過程，是一個不斷追求法治化的過程，具體而言，涉及企業經營的法律規定要科學合理，法律體系必須完備，解決商事糾紛的規則必須公平、快捷，各種產權制度、交易制度必須完備等[8]。其最終目標是營造一個公平、透明、可預期的營商環境，但是公平、透明、可預期的營商環境往往又比較抽象籠統，缺乏具體的可操作性，因而如果要把優化法治化營商環境的中央政策落到實處，必須通過制度性的建構將法治化營商環境的具體目標予以具體化，使之具有可操作性?！安灰娒鎸徟本褪堑胤秸谩盎ヂ摼W+政務服務”理念，通過利用互聯網大數據的優勢進行制度性建構，實現了讓當事人來回跑變為讓數據跑，便利了企業和民眾的權利實現，對于優化法治化營商環境也是一個重要的制度舉措?！安灰娒鎸徟痹趦灮ㄖ位癄I商環境過程中的重要意義，主要體現在兩個方面：

第一，轉變政府管理理念。通過“不見面審批”，使政府內部各部門的權力得到重新配置，轉變了政府職能，改變了政府理念，有利于建立服務型、法治政府。實現“不見面審批”，首先依托江蘇政務服務網進行網上辦理，行政許可申請人和審批人全程不需要親自見面，這樣就減少了權力尋租的空間。我們知道權力天生具有擴張性、腐蝕性，有權力的人一定要把權力行使到最大才肯罷休，因而在權力行使過程中，權力尋租就是一個比較普遍的現象，權力擁有者在為申請人辦事過程中，總希望申請人提供各種好處、利益才肯予以辦理，否則就會臉難看、事難辦，拖延辦事時間，增加申請人來回跑腿的辦事成本?！安灰娒鎸徟比虒崿F申請人和審批人之間的不見面，減少了權力尋租的空間，使權力行使更加公開透明，符合法治政府的要求。服務型政府是近年來黨和國家提出的政府建設理念，要求政府主要以為民眾和企業提供服務為主，改變過去的管制型政府理念，增強政府的公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。服務型政府建設的基本路徑，就是通過政府創新，即通過政府改革、發展和創新的途徑，逐步實現服務型政府的目標[9]。政府創新還需要借助各種工具，將價值選擇內涵于工具的運用之中，比如行政服務中心、服務承諾制、政務微信與微博、政務信箱等[10]?，F在“互聯網+”迅速發展，地方政府借助“互聯網+”的優勢，創設“不見面審批”模式，就是方便群眾和企業辦事，踐行服務型政府理念的重要制度舉措。

第二，降低企業制度性交易成本。十九大提出，必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上，堅持去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，激發和保護企業家精神。這里面的降成本自然包括制度性交易成本。所謂制度性交易成本，是指企業在遵循政府管理制度和管制措施過程中所耗費的成本，例如各種稅費、融資成本、交易成本等都屬于制度性成本。交易成本雖然不如生產成本那樣容易測量，但是，我們可以通過無數次觀察到的現象轉變來衡量交易費用的轉變，覺察出交易成本的高低[11]。遵從國家管理制度付出的成本，通過企業自身努力是無法降低的，是企業自身無法控制和把握的，必須通過政府深化改革，調整相關制度、政策，理順政府與市場的關系，才有可能降低企業的制度性交易成本，減輕企業負擔，因而這部分成本又是最難以降低的。造成我國制度性交易成本難以降低的原因是多方面的，主要是我國市場經濟起步較晚，各項管理制度不完善，對企業管控過于嚴格，行政審批過多，涉企收費過多等，雖然中央已經明確認識到降低制度性交易成本的重要性，但在落實過程中，仍然困難重重，導致中央降低制度性交易成本的政策在地方變成了“空頭支票”，無法落實[12]。

通過“不見面審批”改革，可以有效降低企業的制度性交易成本，主要體現在，通過網上申請以后，多部門聯合審批，區域環評，減少審批環節和收費項目，對改善營商環境，推動實體經濟發展是大有裨益的。通過“不見面審批”的制度建構，人們從事開辦企業、不動產登記、投資項目等經濟活動變得更加方便迅速了，經濟活動更加迅速便捷，降低了企業的時間、人力以及資金等成本。

三、江蘇推行“不見面審批”的動力

江蘇的“不見面審批”改革之所以能取得重大成效，獲得中央的肯定和企業的擁護，是和江蘇省委省政府大力重視優化法治化營商環境密切相關的。我們要問，何以“不見面審批”會成為江蘇營商環境的品牌，其動力來源何在？

第一，區域社會經濟的發展要求。長期以來，江蘇的社會經濟發展一直走在全國前列。2017年GDP突破8萬億元，全省人均地區生產總值107 189元，全年完成一般公共預算收入8171億元。工業基礎雄厚，工業增加值連續多年居于全國前列，開發區綜合競爭力顯著提高，民營企業發展迅猛，外商投資較快增長。私營個體經濟增加值占GDP比重為44.1%，民營經濟增加值占GDP比重達55.4%。2017年末全省工商部門登記的私營企業258.6萬戶[13]。良好的經濟基礎，對于法治建設，尤其是法治化營商環境的建設提出了更高的要求。2004年，江蘇省委在全國率先出臺《法治江蘇建設綱要》。2015年，出臺《法治江蘇建設指標體系(試行)》《江蘇省法治政府建設指標體系》《法治社會建設指標體系》，三大指標體系為一體建設的落實提供了具體指標和測評標準。2017年12月，習近平總書記在視察江蘇時指出，要貫徹新發展理念，堅定不移走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，努力建設經濟強、百姓富、環境美、社會文明程度高的新江蘇。這對江蘇的法治發展也提出更高的要求。

第二，區域制度競爭的壓力。當前，區域之間的競爭廣泛存在，作為區域競爭的重要表現形式，制度競爭、法治競爭也成為區域競爭的重要方面。究其原因，就在于地方政府期望通過提供更優越的法治環境，在激烈的地方競爭中勝出，以便推動地方經濟發展。作為一種法治發展現象，地方政府之間開展的法治競爭是廣泛存在的。當代中國法治建設的一個鮮明特征在于地方法治的政策試驗模式，這種試驗模式旨在通過地方政府之間的法治建設競爭，允許地方政府根據各地情況探索解決問題的新路徑[14]。在我國，地方政府的諸多行為已經蘊含了深刻的法治因素。地方政府不僅充分認識到法治、依法行政、法治政府對經濟增長的重要性，更是將法治環境上升到地方競爭的高度[15]。在法治建設上的體現在于，一些地方人大制定地方性法規專門規范和引導當地的投資環境，行政機關努力加強依法行政，放松行政管制，縮小審批范圍，提高行政效率，司法機關積極為地方企業發展提供司法服務，形成了地方法治競爭的局面。就優化法治化營商環境而言，各區域都在展開各種競爭，期望所在區域的法治化營商環境走在全國前列。如中共上海市委書記李強從2017年底上任以來，多次調研和主持會議，反復強調著力營造更加良好的法治化營商環境，政府要千方百計為企業提供良好服務，甘當服務企業的“店小二”[16]。浙江省從2017年開始大力推進“最多跑一次”改革，加快建設審批事項最少、辦事效率最高、政務環境最優、群眾和企業獲得感最強的省份。中央全面深化改革領導小組會議對“最多跑一次”改革進行了積極的肯定和贊許。福建省推行的“一趟不用跑”和“最多跑一趟”，也取得重大成效。江蘇省要想在法治化營商環境競爭上走在全國前列，必須積極進行制度創新，迎頭趕上，“不見面審批”改革就是江蘇推動優化法治化營商環境的重要制度舉措。

第三，法治化營商環境建設面臨的問題。近幾年，江蘇省雖然在法治化營商環境建設方面取得了顯著成效，但是仍面臨著不少困難和問題，主要表現在以下幾個方面。第一，營商法律制度不健全，地方立法對營商環境的促進和保護力度不夠。第二，政府服務水平還有待提高，行政審批效能不高。各地審批事項數量差距較大，一些審批事項程序仍然繁瑣，辦理時間長，效率不高，制約了企業的發展。第三，誠信體系建設不完善，誠信建設缺乏剛性制度性推動，信息共享、采集、保存、披露以及信用評價、信用服務還缺乏具體制度。制假售假、坑蒙拐騙、低價傾銷、不正當競爭等問題在一些地方、行業依然存在，擾亂了金融秩序，損害了市場主體和社會公眾的利益[17]。

四、“不見面審批”改革的完善路徑

盡管江蘇省的“不見面審批”改革已經取得重大成效，得到國家領導人和廣大企業、民眾的支持和擁護，但是該項制度創新還存在一些問題，需要進一步發展完善。

第一，積極開展地方立法，將“不見面審批”上升到地方性法規層面。目前，“不見面審批”效力最高的規范性文件是《關于全省推行“不見面審批”(服務)改革實施方案》，該實施方案由江蘇省人民政府辦公廳發布，效力層次不高，規范性不強。因而，為了使“不見面審批”能夠更加全面地推廣，筆者建議，采用地方人大立法的形式，使“不見面審批”盡快制度化、規范化，使之能在全省廣泛推廣。這就要求實施“不見面審批”的各個部門、各個機關要積極調研，密切配合，使“不見面審批”規范化、法治化，發揮地方立法對營商環境的保障作用。黨的十八屆三中全會指出，實現立法和改革決策相銜接，做到立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。

第二，各級部門、機關要重新進行權力配置，確保聯合審、區域評能夠得以實現。以企業投資項目審批為例，企業投資項目獲得施工許可證要在50天之內取得。施工許可證是施工許可的最終表現形式，實際上它是與建設項目相關聯的數十個行政審批的集成。取得施工許可證需要立項審批、用地審批、規劃審批、安全監督、質量監督、招投標審批等數十個審批作為前置。住建廳是牽頭部門，同時還涉及多個政府部門、多個環節、多項審批。這么多部門、這么多審批事項，而且以前的審批都是串聯的、互為前置的。立項以后才能進入規劃，規劃后才能進行設計、施工等相關審批，所有條件具備以后，才能取得施工許可證，50個工作日怎么能夠完成，這需要各個部門密切配合，力爭在50個工作日之內完成。

第三，進一步對標國際化營商環境指標，加快法治化營商環境建設。根據世界銀行發布的《2016年營商環境報告》，在全球排名中，中國內地在189個經濟體中位列第84位。其中“開辦企業”一項指標顯示，中國內地開辦企業要經過11個程序，平均用時31.35天[18]。有人抱怨說，企業上項目，從拿地到建房至少需要22個流程、66道審批、274個工作日才能獲得施工許可。企業反映，上一個項目往往要蓋92枚公章，交53筆費用，找23個中介審查、審圖、評價、評估，提交300多件材料，耗時往往一年以上[19]。排名前30位的國家大體相當于法國、荷蘭、西班牙的水平。江蘇推行的3550計劃，達到了國際前30名左右的水平，但是還有一定的上升空間，如果要完成上述時間限制，就需要倒逼行政審批制度、投資審批制度、不動產登記制度的改革，真正提升各方面的政務效率[20]。

第四，推進“互聯網+政務”提速工程，提高“不見面審批”改革的滿意度?！盎ヂ摼W+”政務服務，就是充分運用信息化手段解決企業和民眾的辦事難、辦事慢、辦事繁的問題?！盎ヂ摼W+”時代，政府將改變既有的條塊分割、信息孤島以及立法、行政與司法相對隔絕的狀態，進而實現開放、互動與一體化[21]。2018年6月，國務院辦公廳印發《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》，將“互聯網+政務服務”作為深化“放管服”改革的關鍵環節。因而江蘇應該進一步落實中央決策精神，充分利用“互聯網+”的優勢，將“不見面審批”做得更好，在更大范圍、更大程度上采用“不見面審批”，努力完善江蘇政府服務網，將所有申報材料電子化、標準化、目錄化，打破信息孤島狀態，推進省市縣各級政府信息共聯共享，以“互聯網+”為支撐，將“面對面”變為“鍵對鍵”，降低企業和群眾的辦事成本，使政務服務更加接地氣[22]。

總而言之，在中央大力倡導優化法治化營商環境，降低企業的制度性交易成本，解決企業和民眾的辦事難、辦事慢等突出問題的大背景下，江蘇等地大力倡導的“不見面審批”制度是響應中央號召，回應人民期盼的重要制度舉措?！安灰娒鎸徟备母锞褪钦块T利用“互聯網+”的技術手段，以行政審批為突破口，以轉變政府服務理念為指引，踐行以人民為中心的改革理念。我們期望江蘇推行的“不見面審批”能夠成為江蘇省優化區域法治化營商環境的重要制度支撐，為全省社會經濟發展提供強有力的法治保障，使江蘇的地方法治建設水平能夠繼續走在全國前列。