榆林市榆陽區封山（沙）禁牧工作存在的問題及對策

孫旺平

（陜西省榆林市榆陽區森林資源林政稽查隊，陜西榆林 719000）

實施封山禁牧能有效遏制沙化，促使植被較快恢復發展，是保護和改善生態環境的重要舉措。在植被脆弱的陜西省榆林市榆陽區，有效保護森林資源，鞏固現有綠化成果，加強封山禁牧工作顯得尤為重要。

1 榆林市榆陽區封山（沙）禁牧工作開展現狀

從2001年開始，榆林市榆陽區實施封山（沙）禁牧18 a來，在區委、區政府的重視和領導下，相關部門各司其職、通力協作，封山禁牧工作實現了有序推進，帶來了巨大的生態效益、經濟效益、社會效益，生態環境得到了明顯改善。隨著舍飼養羊政策的實施，畜牧業得到長足發展，出現了轉折性變化，實現了由散牧、亂牧向舍飼養畜的根本性轉變，并向效益型、質量型畜牧業快速推進。全區羊飼養量逐年上升，全區羊飼養量由封禁前的不足70萬只發展至2018年的244萬只（其中存欄147萬只，出欄96萬只），主要分布在補浪河、巴拉素、芹河、馬合、小紀汗、小壕兔、孟家灣和岔河則等北部沙區鄉鎮，羊產業已成為榆林市榆陽區農村的主導產業，占農民純收入的70%以上，榆陽區因此成為全省養羊大區。通過實施封山禁牧，有效保護了林草植被，榆陽區森林覆蓋率由封禁前的42.7%提高至2016年的45.8%。通過封山禁牧從整體上轉變了干部群眾多年來養殖就是放牧的傳統觀念，并引發了對畜牧業的再認識，群眾的觀念從傳統自然放牧轉變到舍飼養畜上來。封山（沙）禁牧使得群眾加快了棚圈建設，提高飼養水平，擴大養殖規模，從基礎上改變了原有的畜牧業生產經營方式，集約化程度迅速提高，使一些不合適舍飼、效益低、質量差的畜種逐漸被淘汰，一些高產、優質、高效的畜種大量增加，改善了畜牧業結構，使牲畜的品種和質量大幅度提高，林草保存面積有所增加，畜牧業基礎建設得到加強，改善了生態環境，榆陽區呈現出“綠滿山川、林草繁茂”的和諧景象，初步實現了生態環境和畜牧業共贏的局面。

2 榆林市榆陽區封山（沙）禁牧工作存在的問題

多年的封禁實踐證明，封山禁牧工作是一項社會工程，也是系統工程。因此，需要各級黨委、政府高度重視，需要社會各界的通力協作，榆陽區雖然做了大量工作，也取得了一定成效，但面臨的形勢仍然十分嚴峻，還存在著部分不容忽視的問題。

一是榆陽區是陜西省的養羊大區，群眾自古以來就有養羊的傳統，養羊收入占農民人均純收入的1/3，放牧養羊與生態恢復的矛盾一直以來都是榆陽區面臨的突出問題。

二是羊草矛盾突顯。飼草是羊產業賴以生存和發展的物質基礎和先決條件，尤其是舍飼養殖全面推進的情況下，伴隨人民生活水平和生活質量越來越高，市場上羊肉價格一路飆升，面對養羊能致富的大好商機，群眾的熱情和生產積極性十分高漲。因此，盡管榆陽區每年人工種草面積都在以1.333萬hm2的速度遞增，但羊只增長與人工種草比例仍然失調，不能同步發展。草產業生產滯后，群眾養羊所需飼草缺口大，羊草矛盾越來越分尖銳，為了生計，一些養羊戶只能偷牧、亂牧、夜牧，導致封山（沙）禁牧屢禁不止。

三是抵御自然災害能力弱，封山禁牧成果往往因此毀于一旦，榆陽區年降水量400 mm以下，特別在2015年榆陽區旱災嚴重，甚至連極耐旱的苜蓿也被枯死，難以應對如此大的災情。區財政財力拮據、辦法有限，只能靠農民自力更生，生產自救，而農民竭盡全力，仍難以擺脫飼草短缺的困擾，只能偷牧，由于偷牧人數眾多，只能是法不責眾，最終多年的封山禁牧綠化成果被羊啃食殆盡。

四是部分養殖戶不具備對牛羊進行圈養的條件，無力承擔這些經濟壓力，因此會采用偷牧的行為來補充牛羊的飼草問題，而且這種現象時有發生，當地政府及林業主管部門甚是頭疼。

五是老年人及無生活能力的人成為居住在農村的主流，特別是精神有問題的人。他們都沒有勞動能力，也沒有資金進行圈舍的改造，執法人員對這些特殊人群沒有辦法。甚至還與執法人員發生過激行為，與執法人員對抗。由此導致人身傷亡事故的發生，長此以往勢必會影響基層干群關系。

六是在鄉鎮有一句“封山禁牧不好管、管不好、不管更好”詼諧語，由于封山（沙）禁牧工作的復雜性、艱巨性，大多數鄉鎮干部不愿分管禁牧工作，分管干部多則2 a一換，少則1 a一換，對分管工作只是輪崗輪則，得過且過，不能真正擔當起責任主體的職責和義務。

3 榆林市榆陽區封山（沙）禁牧工作開展對策

一是強化監督，協調區紀檢、監察、新聞媒體“兩辦督查”等部門每年進行一次督查、檢查，將檢查結果向區委、區政府匯報。對機制癱瘓、機構形同虛設、缺乏工作力度、亂牧嚴重及危害較大的鄉鎮主要負責人進行集體約談問責。

二是加大巡查力度，開展春季、秋冬季禁牧工作大整治，由區禁牧隊、森林公安、林政辦組成專項工作督查組，采取晝查與夜查相結合、面上和重點相結合。推行區、鄉兩級禁牧隊劃區包片，“五定一簽”。工作制度，即“定責任區、定人員、定職責、定任務、定獎罰，簽訂承包封禁管護合同”。實現死包硬罰的措施，落實責任扛找死肩，確保各項封禁工作落到實處，對不履職、不專職的護林員進行全面清理。嚴格執行責任金扣減制度，加大對責任主體的監管考核力度，嚴厲打擊偷牧、亂牧、夜牧違法行為。

三是積極推行圍欄造林，將圍欄費用納入工程造林成本核算，凡造必圍，把造林圍欄作為森林資源管護的一項重要措施來抓。這樣一來，只要羊進不去，就不可能損害林木，對破壞圍欄者進行嚴打查處。

四是加大在林地內放牧的懲處力度，凡在林地放牧的，不僅依據《陜西省封山禁牧條例》第十六條進行處罰，而且對林木造成損失的，還要依法進行賠償。造成重大損失的，森林公安應立案查處，并追究當事人的刑事責任。

五是強化執法隊伍建設，增強執法力量，保護執法者人身權利，從重從快打擊釘子戶、難纏戶等個別群體，對屢禁、屢犯、抗拒執法的違法行為，遏制其囂張氣焰，縮減負面影響。

六是開展搶茬放牧、輪封輪牧試點工作，在每年10月至翌年4月，利用農耕地剩余產物、枯枝落葉等滯留物放牧，可以緩減冬季飼草短缺壓力，以達到羊不進或少進林地放牧的目的，履行輪封輪牧試驗示范，逐步緩減林牧矛盾。

七是養殖場推行以草定畜和飼草資源開發利用，制定相應的優惠政策，給予一定的扶持資金和鼓勵激勵部分村組、養殖戶養殖場科學養殖，輻射帶動群眾轉變觀念，科學養殖，自覺遵守封山禁牧政策，促進林牧和諧發展。

八是加大封山禁牧政策宣傳力度。組建一支專業文藝宣傳隊，以群眾喜聞樂見的歌舞晚會、藝人說書等多種形式，大力宣傳封禁政策，發放政策宣傳資料，讓廣大養殖戶從思想上充分認識封山禁牧的重大意義，深刻理解封山禁牧政策的科學性、合理性、重要性，在行動上自覺遵守封山禁牧政策法規。